消防技术标准修订法理及典型案例研究

冯 凯

(佛山市消防救援支队，广东 佛山 528000)

我国消防技术标准分为国家标准、行业标准和地方标准，由国家及地方政府部门依据《中华人民共和国标准化法》制定并颁发，用于规范消防领域中有关人与自然、科学技术的关系[1]，是消防监督管理部门及建设、设计、施工、生产、使用单位的参考依据。随着建设工程消防技术标准制定、修订的速度加快，现行标准是否可以溯及原有建筑的问题凸显，如消防监督执法过程中能否直接引用消防技术标准、修订后的消防技术标准是否适用于标准修订之前已经建成项目的处理、技术标准的修订机制、技术标准与产品标准之间的矛盾、执法的社会效果与法律效果的统一等[2-4]。

我国学者对国内外消防技术标准对比研究较多，针对消防技术标准的法律性质及其制定、具体内容等提出了许多意见[5-8]，但是针对新旧规范更替引起的现行消防技术标准是否可以溯及原有建筑的问题却鲜有研究[4]。本文对消防技术标准作法理分析，探讨技术标准的不溯及既往原则及例外，从程序和技术上分析建筑防火规范在执行中的典型案例，探讨规范修订与管理上的盲点和问题，并提出改进建议和设想。

一、消防技术标准作为法律依据的法理分析

根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)和《中华人民共和国行政诉讼法》，行政机关办理行政案件、做出执法活动的主要依据是现行法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章和具有权限的司法或执法机关的法律解释。在消防相关的法律标准中，《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)及公安部制定的一系列规章等法律规范可作为消防救援机构做出具体消防行政行为的法律依据，但不论是部门规章还是技术标准，作为法律依据均有一定的局限性。

(一)规章作为法律依据的局限性

执法实践中，规章是行政机关适用频率很高的法律规范，相对于法律、行政法规的宏观条文，规章对行政管理活动规定详细、操作性强。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第63条的规定，法院对于行政案件的审查主要是依据法律、行政法规和地方性规章，民族自治地方的行政案件依据该地方自治条例和单行条例审查，而规章只是作为法院审理行政案件的参照。因此，消防救援机构做出具体行政行为也应该适用于此条规定。对于规章不能盲目适用，而应当判断是否合法有效，否则在行政诉讼时，法院审查其不合法的，将判定行政行为无效。

(二)技术标准作为法律依据的局限性

消防技术标准是对标准化领域中需要协调统一的技术事项所制定的标准，它不具备法的特征，只是评判某一现象是否符合消防安全的技术参数，因此不能作为行政执法的法律依据。虽然消防技术标准不能直接作为行政执法的法律依据，但是根据我国《消防法》第8条、第10条、第15条、第16条、第19条、第20条、第22条、第23条、第26条、第27条、第59条、第61条、第62条、第66条规定，机关、团体、企业、事业单位及相关人员应遵循消防技术标准。因此，间接把消防技术标准作为具有法律效力的行为规范。

二、消防技术标准不溯及既往原则及例外

根据我国《立法法》第93条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。同样，对于新制定和修订的消防技术标准，只适用于该标准施行之后的新建、扩建或改建项目，不适用于已经建成的项目，也就是不溯及既往。新旧法律标准适用其实就是法的溯及力问题，除刑法确立的“罪刑法定”原则和“从旧兼从轻”原则外，其他法律在具体执行时，由于对“有利”的内涵无法进行确切的判断，因此难以明确不溯及既往或有条件溯及既往。法不溯及既往能有效防止公权力的滥用而造成私权利受到侵害，能够有效维护公民的权利与法律地位，因此法不溯及既往原则应当贯穿立法、执法、司法、守法和法律监督的各个环节。

(一)技术标准不溯及既往原则

法不溯及既往是各国消防技术标准通行的原则[4]。国外对消防技术标准的溯及力问题有明确的规定，如法国《建筑和土木工程消防安全规范》规定已建项目如果不进行修改，则只需要符合当时的规范要求；英国《建筑规范》规定新规范施行前已通过消防审批程序的建筑，消防设计不需要任何改变；新加坡《建筑防火规范》和马来西亚《统一建筑规范》也规定了除涉及人身安全重大修订的内容，新规范只适用于新建、大规模修建和使用性质发生改变的建筑。

我国对于消防技术标准溯及力的问题也有相关规定，如《建设工程消防监督管理规定》(公安部令第119号)第2条规定了该规章适用于新建、扩建、改建(含室内装修、建筑保温、用途变更)等建设工程的消防监督管理。新制定、修订的消防技术标准，也会对标准的适用范围进行规定，如《建筑设计防火规范》(GB 50016—2014)的总则中明确规定：“本规范适用于下列新建、扩建和改建的建筑：……”

(二)技术标准例外时溯及既往

例外时溯及既往，是法不溯及既往原则的重要补充。《中华人民共和国行政许可法》第8条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。此条被认为是《中华人民共和国行政许可法》的信赖保护原则[4]。

在保护重大公共利益或者维护社会公平时，对特殊情况需要进行溯及既往，才能很好地维护社会秩序，保障人民生命财产安全。根据《消防法》第22条规定：已经设置的生产、储存、装卸易燃易爆危险品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站，不再符合前款规定的，地方人民政府应当组织、协调有关部门、单位限期解决，消除安全隐患。针对火灾隐患大、火灾后果严重的易燃易爆场所，其消防安全需要溯及既往，消防救援机构要慎重对待。

三、消防技术标准周期性修订存在的问题

建筑防火设计是通过对建筑的总平面布局、平面布置、建筑耐火、防火分隔、安全疏散、灭火救援等多个方面进行设计，使建筑的防火条件达到一个相对安全的标准。建筑防火规范涉及的内容广泛，并与社会经济、消防技术条件紧密相关[9]。

(一)消防设计要求与产品性能不一致

我国消防技术标准主要由国家标准、行业标准和地方标准组成。由于消防技术标准涉及的内容较多，标准的制定单位涉及较广，消防技术标准之间难免出现条文不协调甚至冲突的情况。如防火设计规范与消防产品技术标准，由于使用对象、制定或修订时间不同，出现了产品技术标准先于消防设计标准施行的问题，甚至还出现了产品技术标准对消防产品的性能和技术标准进行规定，而导致消防设计要求与产品性能不一致的情况[10]。

(二)新旧建筑的防火性能不一致

《高层民用建筑设计防火规范》自1983年6月1日施行以来，先后于1995年、1997年、1999年、2001年和2005年进行修订，尤其是2015年5月1日起正式实施的《建筑设计防火规范》(GB 50016—2014)，是由《建筑设计防火规范》(GB 50016—2006)和《高层民用建筑设计防火规范》(GB 50045—95)合并修订完成的，其中自动喷水灭火、火灾自动报警和防烟排烟等火灾防控设施，以及避难层(间)、剪刀梯三合一前室、建筑疏散布局、外保温等都有较大改变。因此，对于新消防技术标准施行后的新建、改建和扩建的建筑需要按照新标准建造，而已建项目无需按照新标准完善建筑防火设计或消防设施，从而造成了新老建筑由于建造时间不同，虽然同样合法，但是其防火性能不一致。

(三)跨越新旧标准的建筑适用性无详细规定

《消防法》和配套的部门规章对建设工程消防设计审查、消防验收以及消防监督检查程序有详细的规定，但未对跨越新旧程序的适用性做出规定，同样也未对跨越新旧标准的适用性做出规定。目前主要做法是由消防救援机构发布文件对新旧法和新旧标准的衔接问题进行规定，但是以部门规章的文件来解决法和标准的新旧衔接问题，其法律效力明显偏弱。由于在实践环节，改建存在诸多情况，应具体情况具体分析，而不是“一刀切”地套用新标准。

(四)国内对技术标准的分析缺乏高度

国内对防火设计相关技术标准存在的问题探讨较多，但大多数探讨限于局部条文规定或相关的重大火灾事故，没有从建筑和消防的协调统一高度出发，对消防技术标准的理解缺少系统性和全面性。

(五)法或标准普遍存在溯及力的问题

我国对法或标准溯及力问题的规定不够详细，而专家学者对法或标准溯及力问题的研究较少，目前社会各界对法或标准的溯及力问题持不同观点。虽然《立法法》第93条对法不溯及既往及例外进行了明确规定，但是法的溯及力问题并未彻底解决，执法人员往往为新旧法律的适用感到棘手。按照相关法律精神，结合消防法律规范的实际情况，笔者认为除法律法规或规章特别规定的、新法对行政相对人更有利的、行政行为性质属于应当适用新法的情形外，消防法律规范不具有溯及力，不得适用新法对新法实施前行政相对人发生的行为做出具体行政行为。同时，针对执法活动所表现出的特殊性，下述情形可以特殊对待：一是行政相对人的行为发生在新法实施以前(不具有持续状态的)，具体行政行为在新法实施后做出的，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定；二是行政相对人的行为虽发生在新法实施以前但行为持续状态至新法实施后结束的，具体行政行为也是在新法实施后做出的，适用新法；三是行政相对人的行为发生在新法实施以前(不具有持续状态的)，具体行政行为也在新法实施前做出，但尚未办结的，仍适用旧法。

四、相关典型案例分析及处理

(一)高层住宅核心筒争议

《高层民用建筑设计防火规范》(GB 50045—95)将高层居住建筑按照组合形式分为3类：塔式住宅、单元式住宅与通廊式住宅。《建筑设计防火规范》(GB 50016—2014)将塔式住宅并入单元式住宅，住宅现分通廊式与单元式两类。通廊式住宅应用相对较少，现以单元式住宅为例探讨高层住宅核心筒。

消防救援机构在系统内部标准培训班上传阅了《关于规范有关条文若干问题的解释》(此文未正式下发，不是规范性文件)，其中第16条指出“住宅建筑中的2部疏散楼梯间采用剪刀楼梯间时，应确保人员能在每个楼层通过公共区进行楼梯间的转换，而不需要经过住宅的套内空间”。

以某一层一户的大平层住宅为例，图1(a)是旧图，大平层两梯一户，由于不符合相关精神，某地消防救援机构出具不合格意见，建议通过走道连接两个前室，或者三合一前室。图1(b)是新图，采用了三合一前室，虽然符合规范要求，但是安全性反而降低(从杭州蓝色钱江“6·22”火灾看，住宅建筑户内火灾危险性较大，户内第二出口比户外两个安全出口更重要)。对于一层一户的大平层来讲，在满足防烟楼梯间及合用前室机械加压送风(余压值保证在疏散时间内防烟楼梯及前室均无烟气)、火灾自动报警系统(应急广播和声光报警均可以提示和引导人员的疏散方向)的条件下，人员进入楼梯向下疏散受困而在其他楼层公共区域再次选择另一个安全出口的可能性微乎其微。因此，两个安全出口的选择，在住宅的套内空间就可以完成，根本不需通过住宅公共区进行剪刀梯两个梯段间的连接和转换。图1(a)符合浙江省公安厅、住建厅《关于印发浙江省消防技术规范难点问题操作技术指南的通知》(浙公通字〔2017〕89号)第80条。杭州蓝色钱江“6·22”火灾，保姆客厅纵火，业主母子4人躲入一间房内，错失逃生时机。从平面疏散上看，只要进入前后任一前室，即为安全；从竖向疏散上看，其他楼层人员疏散，经检验切实有效。

(a)修改前

(b)修改后

对于住宅平面，防火分隔与人员疏散具有两面性。假设有一个楼梯间有烟气，烟气到达了前室，由于是三合一前室，即使住户进入三合一前室之后有两个梯段选择，但是由于三合一前室已经有烟气，并不具备疏散条件。同样这种情况下，如是图1(a)平面布置两个前室，即使有一个梯段有烟气，进入了其中一个前室，那么住户仍然还有另外一个前室，即另一个疏散方向选择。

(二)改建的范畴

建筑高度130 m、30层的办公楼，按2005版《高层民用建筑设计防火规范》审核通过，并竣工验收。现在申报室内装修(属于改建的一种形式)有如下问题：(1)原设一个避难层在15层(65 m)，按照2014版《建筑设计防火规范》，第一个避难层在50 m，第二个避难层在100 m；(2)原消防水池泵房设在负4层，高位水箱18 m3，如果按照2014版《消防给水及消火栓系统技术规范》，水池泵房应改在负2层，高位水箱50 m3；(3)按照2013版《火灾自动报警系统设计规范》，应增设短路隔离器、声光报警、电气火灾监控、消防电源监控、防火门监控等。该建筑在合法竣工验收后，除避难层之外，均已房产确权，由于消防规范原因，消防救援机构强制要求在50 m和100 m处增设避难层，涉嫌违反《中华人民共和国物权法》，侵犯原办公楼层的业主权益。而为该建筑服务的消防给水系统和火灾自动报警系统等消防设施，若按新规执行则相当于重新安装。假设该楼仅对外墙保温材料进行改建，那么应仅对外墙保温部分执行新标准。由此可见，不应将新规的外延无限扩大，行政许可是被动行为，应仅对申报修改部分按照现行规范进行许可。

对于原土建、消防设施已按旧规通过审核，装修设计时原防火分区、防火分隔措施和功能用途不变的情况，可仅对防火分区范围内的装修材料等设计内容予以审核，否则按新规对土建、消防设施及装修设计进行审核。对于加建(扩建)后与原有建筑结合成整体建筑或防火分区合并的，该建筑整体按新规审核；如加建(扩建)后与原有建筑相互分开独立，防火分区不合并的，则只需要按新规审核加建(扩建)部分。

(三)如何对待既有建筑

依据原《重大火灾隐患判定方法》(GA 653—2006)第4.5条的规定，可不判定重大火灾隐患的情形有：(1)可以立即整改的；(2)因国家标准修订引起的；(3)对重大火灾隐患依法进行了消防技术论证，并已采取相应技术措施的；(4)发生火灾不足以导致特大火灾事故后果或严重社会影响的。而新修订的《重大火灾隐患判定方法》(GB 35281—2017)第5.1.3条规定不应判定为重大火灾隐患的情形有：(1)依法进行了消防设计专家评审，并已采取相应技术措施的；(2)单位、场所已停产停业或停止使用的；(3)不足以导致重大、特别重大火灾事故或严重社会影响的。此处变动表明因国家标准修订引起的情形可以判定为重大火灾隐患，对于由标准修订产生的问题，采用“一刀切”的处理方式不合理，具体问题具体分析才是解决问题的出路。

五、改进消防技术标准修订机制的建议

(一)充分调动非官方技术力量参与消防技术标准编制与管理的积极性

目前我国消防技术标准的制定主要是由政府部门组织开展，缺乏非官方力量的参与，消防技术标准的制定过程不够公开透明、编制力量薄弱、编制周期较长，严重制约了消防技术标准的发展，制定的消防技术标准也缺乏先进性和适用性。充分利用非官方技术力量参与消防技术标准的编制与管理，能有效推动消防技术标准内容的进一步完善，同时也能推动老旧规范及时更新，使消防技术标准更适用于现代社会的发展。

(二)制定消防技术标准补充解释发布机制

对已经颁布实施的消防技术标准中存在的印刷错误、文字错误发布勘误说明，对技术标准实施过程中有疑问或明显不合理的条文，由技术标准的编制组发布说明进行解释，减少消防技术标准在执行过程中由于条文错误或模糊导致的不合理情况。

(三)增加消防安全管理系列的标准

目前我国消防技术标准主要是针对建筑防火和消防设施，对于消防安全管理主要是从法律法规或部门规章方面进行规定，但是存在规定内容不全面的问题。历年火灾事故表明，日常消防安全管理不善和火灾发生后的灭火救援及安全疏散不当是导致火灾发生和人员伤亡的主要原因，因此增加消防安全管理系列的标准，能够更加系统、全面地对消防安全管理行为进行规定，大幅提高社会消防安全水平。

(四)对消防技术标准文件进一步梳理

设计方、监管方均以规范及规范性文件为准，要有法不禁止的原则，不能以审图部门内部讨论结论作为审图依据。如今消防审图已经并入施工图设计文件审查，以政府购买服务方式由审图机构负责审查，在以后的消防审查中也要贯彻法不禁止的原则。应急管理部的成立实现了多个涉灾部门整合，在应急管理大框架下，火灾防治、工贸厂矿企业安全生产的相关技术标准也应进行相应整合。