浙江省小水电清理整改相关利益者分析与工作流程探讨

2019-12-03崔振华徐立尉董大富

浙江水利科技 2019年6期

崔振华，徐立尉，董大富，林凝

（1.水利部农村电气化研究所，浙江杭州 310012；2.水利部农村水电工程中心，浙江杭州 310012）

1 问题的提出

小水电广泛分布于农村地区中小河流，是重要的可再生能源。我国小水电开发历史悠久，自1912年我国第一座小水电站 — 云南石龙坝水电站投产运行以来，在我国农村电气化及农村发展中发挥了重要作用[1]。同时，由于过去开发理念落后、中小河流水能开发规划薄弱[2]、河流生态环境影响重视不足[3]、生态流量未得到有效保障与监测[4]等历史遗留问题。在当前大力推进生态文明建设的背景下，小水电开发运行存在“违规建设”“影响生态环境”等情况，亟待下决心解决。2018年底，水利部、国家发展改革委、生态环境部、国家能源局四部委启动长江经济带小水电清理整改工作，要求“有效解决长江经济带小水电生态环境突出问题，促进小水电科学有序可持续发展”，同时提出“2020 年底前完成清理整改”的时限要求[5]。

2019年1月，浙江省结合自身现状，发布《浙江省小水电清理整改工作实施方案》[6]。同时，针对小水电清理整改所需开展的综合评估和逐站制定整改方案（即“一站一策”）的工作，发布2份指导意见[7]，为工作的顺利实施奠定基础。小水电清理整改工作是一项综合性强、涉及部门多、历史遗留问题突出、时间约束强的工作。科学清晰的明确各方责任，优化工作流程是实现工作顺利推进，协调各方利益的重要条件。本文以指导意见为依据，通过相关利益者分析阐明各方主要责任与工作内容，按照任务流程、工作内容与分工责任等，提出小水电清理整改工作综合评估与“一站一策”工作流程，为浙江省此项工作的顺利推进奠定基础。

2 小水电清理整改工作主要内容与特点

浙江省5万kW以下小型水电站全部纳入整改范围，对已报废但工程措施处理未彻底的小水电也纳入本次清理整改。本次小水电清理整改涵盖问题核查、分类综合评估、“一站一策”编制、清理整改实施和评估销号验收等主要工作和环节。浙江省为了便于工作开展，将上述工作划分为“综合评估”和“一站一策”2项工作并明确了具体任务。小水电综合评估是为了完成小水电清理整改任务而采取的综合评估活动，以提出水电站退出、保留和整改分类意见为工作成果。小水电清理整改“一站一策”是指以综合评估为基础，针对整改类和退出类水电站逐站开展的方案编制、方案批准、上报建档、方案实施、销号管理活动。根据浙江省已开展的综合评估与“一站一策”实施方案编制工作情况，小水电清理整改工作主要具有以下特点。

2.1 历史遗留问题突出

小水电清理整改工作涉及自然保护区划定、立项审批（核准）、环境影响评价、水资源论证（取水许可）、土地预审、林地征（占）用等多种合法合规性手续。各项法律要求颁布实施时间不同、小水电建设时间跨度大、各地执行与实施尺度不一、水电站档案工作薄弱等多种问题，增加了逐一梳理水电站合法合规性的难度。同时，清理整改要求退出自然保护区核心区与缓冲区内的小水电站。但是，由于部分小水电站先于自然保护区划定而存在，部分小水电站水库仍然发挥防洪、灌溉、供水等综合利用功能，妥善解决此类小水电退出的综合评估与实施方案，化解社会风险与生态风险，甄别历史遗留问题与违法违规行为，是此次小水电清理整改工作的难点之一。

2.2 时间约束强

按照长江经济带小水电清理整改工作的统一安排，各地结合实际对综合评估与“一站一策”进度明确了工作安排。浙江省要求2019年6月底前完成综合评估工作，2019年9月底前完成方案编报及建立台账工作，2020年底前完成逐站整改与销号管理工作[6]。小水电综合评估需要通过现场核查、采集佐证照片与资料收集等外业工作。特别是水电站取水口、堰坝、厂坝间河段、发电厂房等重要部位都需要现场核查，通常这些核查点交通困难、核查耗时长。小水电“一站一策”工作需要在现有水电站设施基础上，审慎比选生态流量泄放方案、科学合理设计生态修复措施，因地制宜地提出泄放设施改造及监测方案，也需要在保证实效的前提下，加快工作进度。小水电整改实施需考虑汛期、电站日常检修、安全管理等多种因素，合理安排方案执行。水电站合法合规性完善、方案审批、销号管理等都需要各部门紧密配合，按照“放管服”改革精神，全面提升相关审批效能，保障整体工作进度。此外，小水电清理整改工作在时间紧的背景下，仍然要坚持程序规则，保障工作质量。

2.3 涉及部门多

小水电清理整改工作涉及到水电站业主、相关监管部门、第三方机构与小水电清理整改联合工作组等多个相关利益方。各方需结合小水电具体历史遗留问题，有针对性的提出补办、事后评估监管、处罚等分类完善措施，本着尊重历史、强化事中事后监管的原则，解决好工作中遇到的难点与瓶颈。省市县上下联动、层层细化落实；水利、发展改革、生态环境、能源、自然资源、林草等多部门协作，做好政策解读与界定等基础工作，建立完善长效制度与监管体系。水电站业主需要按照新时期河流与水电站相关要求，积极配合综合评估，做好全面“体检”，客观反映实际情况。水电站业主是水电站“一站一策”方案实施的责任主体，需要秉持“刮骨疗伤”的勇气，按照经县（市、区）人民政府同意的“一站一策”方案认真组织实施，实现电站转型升级。退出类电站合理合法维护好自身权益，按规定完成机组解列、拆除以及购售电合同、并网调度协议的解除。

2.4 综合性强

小水电综合评估是提出水电站退出、整改或保留重要意见的工作，需要统筹考虑经济社会发展、能源需求、社会稳定、生态环境影响、电站布局优化、整改修复可行性等多因素。评估工作要坚持严谨、科学、客观的原则，认真复核各项信息、采集佐证资料、科学评判适用规定与法规，提出经得起推敲审核的评估成果。小水电“一站一策”方案编制不但需要考虑安全性、科学性还需要从经济性角度出发，选取经济可行的技术方案，科学下泄生态流量，保障河道生态健康。清理整改方案的实施则是整个工作最重要的环节。保障方案执行到位，整改措施顺利发挥实效，需要综合考虑安全施工、生态评估与修复、社会风险防范与化解、补偿政策与落实、长效机制等因素，促进整改目标的实现。

3 相关利益者分析

小水电清理整改主要涉及小水电业主、清理整改联合工作组、第三方机构（综合评估机构、“一站一策”方案编制机构、具体措施设计施工机构等）、相关部门等利益群体。本文采用逻辑框架法[9]中的相关利益者分析框架，分析各方所面临的问题、各方所关心的核心利益、各方在解决问题中有可能起到的作用以及各个群体之间的关系，如利益冲突、相互依赖和相互合作等在表1中说明。