河湖生态缓冲带政策框架设计研究

马 乐 宽 赵 越 王 东

(1.生态环境部 环境规划院，北京 100012； 2. 长江经济带生态环境联合研究中心，北京 100012)

1 研究背景

长江经济带生态环境保护工作已进入到了攻坚阶段。随着攻坚战不断深入，长江经济带水生态环境改善任务难度也在不断增大，单单依靠污染治理设施建设、污染治理工艺提标改造等减排措施，难以确保全区域水生态环境的持续改善，也难以保障顺利实现水生态环境质量目标。对于水质较好、污染防治总体水平较高的长江经济带，在“减排污、扩容量、防风险”3项主要措施中，河湖生态缓冲带等“扩容量”系列措施已成为污染防治攻坚阶段的重要举措，将在长江经济带生态环境攻坚战中发挥巨大的作用[1]。

为了全面贯彻习近平生态文明思想，近期印发的《长江保护修复攻坚战行动计划》将“强化生态环境空间管控，严守生态保护红线”作为长江经济带水生态环境质量持续改善的首要任务，明确提出了应开展生态缓冲带综合整治，严格控制与长江生态保护无关的开发活动，积极腾退受侵占的高价值生态区域，大力保护修复沿河环湖湿地生态系统，提高水环境承载能力[2]。为了确保河湖生态缓冲带建设顺利实施，为长江经济带水生态环境改善提供有效的支撑，亟需结合区域实际需求，做好政策制度顶层设计。

2 长江经济带生态环境保护状况

2.1 水环境质量整体呈好转趋势

2017年，长江经济带Ⅰ～Ⅲ类地表水断面比例为77%，较2010年提高了28个百分点；劣V类地表水断面比例仅为3%，较2010年降低了11个百分点，水质总体改善幅度十分明显(具体见图1)。从地表水主要污染物浓度变化趋势来看，化学需氧量、氨氮、总磷等3项指标的年均浓度显著下降，2017年较2010年分别下降了35%，61%和37%(具体见图2)。

图1 长江经济带地表水水质类别变化趋势Fig.1 Trend of surface water quality within Yangtze RiverEconomic Belt

图2 长江经济带地表水主要污染物浓度变化趋势Fig.2 Trend of major water pollutants concentration insurface water within Yangtze River Economic Belt

2017年，长江经济带河流型断面中，Ⅰ～Ⅲ类断面比例接近84%，较2010年提高了26个百分点，劣V类断面比例仅为2%左右，较2010年降低了12个百分点(具体见图3)； 化学需氧量、氨氮、总磷等3项指标年均浓度显著下降，较2010年分别下降了34%，64%和41%(具体见图4)。2017年，湖库型断面中，Ⅰ～Ⅲ类断面比例为40%，较2010年提高了17个百分点，劣V类断面比例为7%左右，较2010年降低了5个百分点(具体见图5)；化学需氧量、氨氮、总磷等3项指标年均浓度显著下降，较2010年分别下降了30%，57%和34%(具体见图6)。

图3 长江经济带河流水质类别变化趋势Fig.3 Trend of water quality of rivers withinYangtze River Economic Belt

图4 长江经济带河流主要污染物浓度变化趋势Fig.4 Trend of major pollutants concentration inrivers within Yangtze River Economic Belt

图6 长江经济带湖库主要污染物浓度变化趋势Fig.6 Trend of major pollutants concentration inlakes and dams within Yangtze River Economic Belt

2.2 污染减排工作全速推进

根据住建部门的统计数据[3]，近几年来，长江经济带污水处理能力和污水处理率得到了大幅提升，区域内城市和县城污水处理能力由2010年的5 192.2万m3/d上升至2015年的6 796.2万m3/d，增长率超过了30%；城市污水处理率由2010年的83.5%上升至2015年的92.7%，提高了近10个百分点；县城污水处理率由2010年的58.6%上升至83.4%，提高了20多个百分点(具体见图7)。

图7 长江经济带污水处理能力及污水处理率变化趋势Fig.7 Growth of wastewater treatment capacity andsewage treatment rate within Yangtze River EconomicBelt

根据《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，到2020年，预计区域内城市和县城的污水处理能力将增加1 728万m3/d，总处理能力将达到8 500万m3/d。届时，长江经济带城市和县城污水处理能力预计将超过污水的排放量，污水处理率将分别超过95%和85%的目标要求。此外，根据环境统计基础数据表，近年来，长江经济带污水处理设施的平均出水浓度也在逐步降低，化学需氧量、氨氮和总磷的出水浓度由2010年40.82，5.51，0.627 mg/L，下降至36.29，4.13，0.579 mg/L(具体见图8)。

图8 长江经济带污水处理设施主要污染物出水浓度变化趋势Fig.8 Trend of emission concentration of wastewatertreatment plant within Yangtze River Economic Belt

截至2017年底，按照《水污染防治行动计划》要求，长江经济带11省(市)已基本完成了化工、石化、有色金属、印染等重点行业企业的清洁化改造工作；94%的省级及以上工业集聚区已按要求建成了污水集中处理设施，91%已按要求配套建设了自动在线监测设备；完成了近6万个地下油罐防渗改造；完成禁养区内规模化养殖场(小区)搬迁约13万家，2017年度完成了1.6万个美丽乡村改造。

3 长江经济带环境保护存在的突出问题

3.1 污染攻坚瓶颈逐步显现

近2 a来，长江经济带地表水环境质量整体持续改善的难度不断增大，甚至在局部地区(如部分重点湖库、重要支流)出现了水质反复的情况。据统计，长江经济带河流型断面高锰酸盐指数、氨氮平均浓度已优于Ⅱ类水标准，难以进一步大幅下降；河流总磷浓度下降幅度并不明显，部分河流甚至出现了总磷浓度上升的现象；近2 a来，湖库总磷浓度呈上升的趋势，总氮浓度持续偏高，富营养化问题并未得到有效缓解，蓝藻水华频发[4]。

3.2 点源减排空间不断缩窄

(1)长江经济带大部分省份已实现了县县,甚至是镇镇建成污水处理设施，污水处理能力在经历“十一五”“十二五”大幅、快速提升阶段后，城镇污水处理率已接近90%，其增速将逐步减缓。

(2)长江经济带污水处理设施化学需氧量、氨氮、总磷等主要指标出水的平均浓度已达到或远低于欧盟[5]、日本[5]、香港[5]、新加坡[6]、以色列[7]等发达国家的排放标准，进一步降低了污染物出水浓度要求，将大幅增加污水处理成本，使得部分污水处理设施难以持续正常运行，从而导致污水偷排、漏排、超标排放等问题的发生，反而会增加区域内污染负荷。

3.3 面源污染问题逐步凸显

根据第一次污染源普查数据结果，2010年，中国地表水中的总氮、总磷成分大部分来自于面源，分别占到排放总量的60%左右和70%左右[8]；此外，随着近2 a来长江经济带点源控制力度不断增强，城镇污水处理率、工业企业废水排放达标率快速提升，畜禽养殖废弃物资源化利用进程加速，全区域的点源污染负荷显著降低，面源污染逐步成为扼制地表水环境改善的重要原因。

3.4 重减排、轻扩容的思想仍较为普遍

由于减排工程见效快，很多地方工作重点基本放在“减排污”上，优先考虑提高污水处理能力、加严污水排放标准或者关停关闭重污染企业等减排措施。鲜有地方将流域作为一个整体，系统考虑“减排污”和“扩容量”，进行综合施策。重减排、轻扩容的思想，往往导致各地投入大量人力、物力，表面上污水处理能力提升、达标率提高等成绩突出，账面污染排放量大幅减少，但水质改善收效不明显或不稳定。

3.5 沿河、环湖地区生态环境保护与资源开发利用的矛盾突出

河湖生态缓冲带水陆交替，能量、物质交换较为频繁，生物多样性与丰度均较高，是众多物种的重要栖息地[9-11]，具有拦截地表径流面源污染[12-14]和增大土层迁移阻力、有效减少水土流失[15-17]等多项重要生态环境保护功能。但沿河、环湖区域历来是人类活动较为集中的场所，特别是近些年来，沿河、环湖开发项目不断增多。据统计，长江流域江苏、上海岸线开发利用强度分别达到了60.9%和50%；江苏、安徽等地工业港口不断挤占生态敏感区域。无序、高强度的开发利用，导致沿河、环湖地区的自然属性和水体水文条件大幅改变，生态功能不断退化，严重影响到了水生态环境质量。

4 河湖生态缓冲带划定政策框架建议

目前，在国家层面还未对河湖生态缓冲带政策的定位、实施对象、技术方法、监管要求等给予统一明确。为了确保河湖生态缓冲带建设的顺利实施，为长江经济带流域水生态环境的改善提供有效支撑，亟需尽快做好顶层设计，明确政策定位和实施对象，统一相关技术方法，制定分类监管要求。

4.1 明确政策定位

对于政策定位，重点需要明确以下两个方面：一方面是河湖生态缓冲带作为一项生态环境保护的政策工具，其强制性等如何确定；另一方面是在现行的空间管控体系下，河湖生态缓冲带与其他空间管控要求的关系(具体见图9)。

图9 长江经济带河湖生态缓冲带政策定位Fig.9 Policy orientation diagram of River-lakeeco-buffer zone for Yangtze River Economic Belt

按照政策工具强制性程度的分类方法，可将政策工具分为强制性、鼓励性和混合型等3类[18]。在沿河、环湖地区开发与保护的矛盾较为突出，当前各地对资源开发利用的需求较强的情况下，若将河湖生态缓冲带政策作为一项非强制性政策工具，难以推广实施；若将其作为强制性政策工具，由于资金等各方面原因，将使得政策推进阻力增大。为此，考虑到我国的实际情况，同时依据《水污染防治法》《长江经济带攻坚战方案》等法律政策要求，可将河湖生态缓冲带作为一项混合型政策工具，在国家层面定位为以强制性为主的生态环境空间管控措施；鼓励各级政府制定相应的政策措施，对一些执行效果较好的地区、企业或土地所有者，适当给予奖励或补贴。

对于与现行政策体系的关系，重点需要明确与现行生态环境保护政策的关系和其他空间规划的关系。在现行生态环境保护体系内，河湖生态缓冲带作为一项拦截面源污染、扩大环境容量、维护生态系统健康的有效措施，应纳入“减排污、扩容量”系列措施中进行统筹考虑；同时作为一项生态环境空间管控措施，应有机融入“三线一单”和流域控制单元体系中，作为流域水环境管理的基础空间管控区域。

对于与其他空间规划的关系，按照习近平总书记关于“破坏生态环境就是破坏生产力，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的论断，已经明确了生态文明建设在“五大建设”中的基础地位。河湖生态缓冲带等一系列生态环境保护措施，均应作为岸线资源开发利用、港口码头等其他相关空间规划制定的重要依据之一。

4.2 明确政策实施对象

长江经济带河网分布较为密集，特别是在中下游地区，江、河、溪、涌等纵横交错，湖泊、水库、坑塘密布。明确政策实施的对象，是在长江经济带推动政策顺利实施、取得良好效果的关键之一。鉴于长江经济带沿河、环湖地区保护与开发矛盾较为突出以及河湖水体众多等实际情况，长江经济带河湖生态缓冲带政策的实施对象应聚焦在区域内所有已明确功能的河流和湖库(长江区明确水体功能的河流长度总计52 660 km，湖库面积总计13 610 km2)；对于未明确使用功能的水体，通常为规模较小或生态环境功能重要性较低的水体，可暂不列入河湖生态缓冲带政策实施的范畴。此外，按照政策分阶段实施的要求，首先应针对长江干流、上游水质要求较高的一级支流和太湖、巢湖等重要湖库划定生态缓冲带；其次针对水质不达标的水体进行划定；最终实现长江经济带所有具备水体功能的河流、湖库均划定生态缓冲带。

4.3 统一技术方法

在国家层面，统一河湖生态缓冲带划定技术方法十分必要，可以避免各地各自为政导致的上下游、左右岸政策的不匹配，保持流域政策体系的完整性，突出流域水生态系统流动、扩散等特征。对于缓冲带的具体划定技术和方法，可以借鉴欧美等国家的实践经验[19]，遵循“底线思维”，采用操作性较强的经验法，重点依据水体功能保护需求，兼顾当地水生态环境质量与开发利用的现状，确定河湖生态缓冲带宽度等关键参数的底线要求。

(1) 根据对大量研究结果和实践经验的统计分析，若汇水范围内有特定生态系统保护需求的，其河湖生态缓冲带宽度要求通常在100 m以上。

(2) 针对大型哺乳类动物保护区，宽度要求通常在1 km以上。

(3) 针对拦截面源污染(包括氮、磷、悬浮物等)的需求，宽度要求通常在5～65 m之间。

(4) 针对护堤固岸的需求，宽度要求通常在5～20 m左右[20]。

(5) 对于部分生态环境空间管控基础较好、技术能力较强的地区，可以水体功能、水生态环境质量目标为划定核心依据，采用模型法或空间叠置法进行河湖生态缓冲带的划定。

(6) 对于以拦截面源污染为主的缓冲带，可采用统计回归模型、基于动态机制的数学模型或综合优化模型等模型方法进行测算。

(7) 对于生态系统较为敏感、发展与保护矛盾突出的地区，可采用空间评估叠加法，对区域内各个网格进行评估打分，叠加确定生态缓冲带的宽度。

4.4 明确缓冲带建设要求

河湖生态缓冲带的建设应优先考虑自然生态修复，充分利用当地生态系统的自我修复能力，减轻政策措施实施的资金负担，提高政策落实的积极性，促进政策顺利实施。在优先考虑自然生态修复的前提下，需针对流域/区域不同类型的问题，分门别类地确定各河湖生态缓冲带的建设、维护要求。

针对污染拦截的问题，通常情况下，植被类型越复杂，缓冲带对地表径流携带污染物的拦截效率越高[12-14]。为此，对于有特殊保护要求或水质不达标的水体，其生态缓冲带可按照草-灌-林的方式，合理划分不同种类植被种植宽度，选取适宜的植被种植。

针对水土流失、护岸固堤的问题，可根据所处地区自然植被特征，确定缓冲带建设要求。针对生态系统完整性和连通性的问题，应按照保护物种栖息地要求进行修复。

4.5 分类确定管理要求

对于河湖生态缓冲带的管理要求切忌“一刀切”，应遵循生态保护优先、保护与发展相协调的原则，根据相应水体的生态环境保护需要，参照“三线一单”，对河湖生态缓冲带进行分类管理，将其分为有限管控区、重点管控区和一般控制区。分类的标准和依据应以缓冲带对应的水体功能为核心，高功能水体对应的缓冲带应全部划定为优先管控区，应包括涉及饮用水水源地一级保护区、自然保护区的核心区、生态保护红线区及水功能目标为I、II类的水域所对应的缓冲带；良好水体对应的缓冲带应划定为重点管控区，包括涉及饮用水水源地的二级保护区、自然保护区的缓冲区及水功能目标为III类的水域所对应的缓冲带；其他水域对应的缓冲带划为一般管控区。

(1) 优先管控区。涉及饮用水水源地、自然保护区、禁止开发区和生态保护红线等法定保护区的，其管控要求按照相关法律法规要求执行。其他优先管控区，原则上应纳入生态保护红线管理。除相关政府部门批准的科学研究活动外，禁止其他可能对管控区造成危害或不良影响的大规模生产、建设活动，保证河湖滨岸的连通性；与生态保护(修复)功能不符的生产活动和建设项目，应按照“守、退、补”原则，逐步清退、搬迁；加强生态保护和修护工作，合理种植生态景观植被，提高水体(区域)环境承载能力；缓冲带范围内及其周边居民集聚区应加强生活污水收集处理工作，禁止未经处理的生活污水直接排放；除市政排污口以外，不得新增工业等其他类型排污口，新增市政排口需经过详细论证，确保不会对水体环境造成影响；周边农田应强制实施测土配方施肥，严格控制农药、化肥施用量，降低农药、化肥流失对水生态环境的影响。

(2) 重点管控区。涉及饮用水水源地二级保护区、自然保护区缓冲区等法定保护区的，其管控要求按照相关法律法规要求执行。其他重点管控区内，应严格控制开发利用强度，特别要严格控制岸线开发强度，科学制定岸线开发方式；禁止不符合主体功能区划、水(环境)功能区划要求的经济活动；因地制宜地提出正、负清单，对于不符合区域产业发展要求的应限期清退；加大生态修复力度，尽力维护沿河、环湖生态空间的生态完整性；鼓励划定区域内及其周边农田实施测土配方施肥，积极推行有机生态农业，减少农药、化肥施用量，降低农药、化肥流失对水生态环境的影响；区域内新增废水排放口，应详细评价其生态环境影响，在确保生态环境功能不退化的条件下方可批准建设；废水排放方式应充分利用生态缓冲带自净能力，尽可能减少废水排放对水体的影响。

(3) 一般控制区。应以生态环境质量为约束，统筹引导沿河、环湖地区经济社会和谐发展，科学合理布设入河(湖)排污口，控制污染物排放量，避免生态环境质量退化；积极强化沿河、环湖农村环境综合整治，提升村容村貌，推进农村“厕所革命”，减少农村生活污水直排，杜绝沿河、环湖垃圾乱堆乱放等污染防治措施。

5 结 语

河湖生态缓冲带是“山水林田湖草海”体系中的重要组成部分，在拦截污染、护堤固岸、维护生态系统完整性与连通性方面有着举足轻重的作用。河湖生态缓冲带政策的制定与实施是贯彻习近平生态文明思想，落实《长江保护修复攻坚战行动计划》等上位法规政策的重要举措，是改善生态环境质量的有效手段，是生态环境保护工作“顺应自然、尊重自然”的具体体现。在国家层面来说，明确政策的定位、对象，统一规范技术方法，划定技术、管理要求的底线，加强对各地工作的指导，是下一步各地顺利、高效推动实施河湖生态缓冲带的基础。由于长江经济带区域跨度较大，不同地区的自然条件、社会经济发展、生态环境等基础条件各异，对于河湖生态缓冲带范围划定的技术方法和缓冲带宽度的底线要求还有待结合实际，开展进一步的深入研究。