政策执行审计与绩效审计的关系研究

张颖

摘要：在我国社会经济的发展过程中，政策执行审计是实现国家治理现代化的关键所在。现今绩效审计在国内外的发展已十分成熟，其审计目标、内容、方法等理论体系相对完善，而作为政府审计的新发展——政策执行审计的研究却相对缺乏。开展政策执行审计与绩效审计的关系研究是政府审计发展的必然要求。现分析政策执行审计与政府绩效审计之间的区别与联系，为政策执行审计的进一步研究的理论基础提供一些思考与借鉴。

关键词：政策执行审计;绩效审计;审计目标;比较

中图分类号：F239    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）10-0094-02

一、我国的政策执行审计

（一）政策执行审计的定义

政策执行审计是一种审计评估。是由国家审计机关为了贯彻落实保障国家政策制度的目标，对审计对象在政策制定后，公共经济政策所采取的执行过程、行为活动以及执行效果的一种评估。这种做法是为了及时发现政策执行的些许偏差以及具体的执行问题和制度缺陷，后续针对问题进行整改。这种做法，也是为了真正达到政策的效果和预期的目的，逐步完善整个政策制度而做出的必要准备。

政策执行审计是政府审计的一种新的发展方向，基于审计调查对政策执行效果的审计分析与评估。政策执行审计是一种可以科学客观评价政府出台的政策措施的方法，通过评估可以做到及时预防和减少政策执行的缺陷与不足，这样就可以强化贯彻落实具体政策，并且可以验证、评价政策措施具体实施的结果。根据政策的具体发展进程的详细情况，审计机关会适时介入，这时开展审计分析和评估的审计形式就是政策执行审计。

（二）政策执行审计的本质

从政策执行审计的本质上看，学者们观点包括：政策执行审计的本质为绩效审计;政策执行审计的本质为跟踪审计，注重政策执行审计对审计结果的跟踪、报告;学术界普遍认可政策执行审计兼有绩效审计和跟踪审计的特性。此外，政策执行审计独有的特点为预见性、推广性、政治敏感性、动态性、时效性。

二、我国的绩效审计

绩效审计是指由审计机构组织并采取监督检查措施，监督对象为机关干部、政府机构或国家重大项目等经济活动，对比并评价预期计划与实际效果的公共资源的配置情况与使用效率情况，以此推动国家重大投资项目经济管理的工作完善，进一步加强控制政府绩效，提高政府绩效的控制水平。

政府绩效审计的本质具体可由其本质责任关系来解释：政府承担受托方的角色，以进行管理和经营公共资源为目的，在公共资源越发稀少的客观条件下，对公共资源的拥有者是公众，需承担起持续提高公共资源的使用效率，达到预期使用效果的责任。因此，政府绩效审计的本质为检查和评价公共绩效有效履行效果的责任行为。由此很容易看出，政府绩效审计的功能为监督、评价和鉴证。

三、两者关系

（一）从政府审计的本质来看

最高国际组织审计机关INTOSAI曾于《审计准则》中表明，不管采取何种措施进而得出各种安排，最高审计机关的基本职能是维护和促进公共责任的承担以达到预期的效果。在我国最高审计即为政府审计，其核心价值功能在于促进政府绩效的提高、逐渐透明政策环境、增强公共责任履行力度、保持可靠及防治腐败。其中政府审计的范围不仅有合规审计，也包含绩效审计。

其中，政策执行审计的发展丰富了审计形式，是政府审计多元化的一种新形式，其基于审计调查对执行政策后所产生的效果进行的审计分析评估。在实际审计中，首先，政府审计利用其审计特性，找出阻碍政策实施的重要因素，确保政策的有效推动。其次，将政策实施最终得到的成果与既定目标比较，判断其是否符合计划，以此揭示问题，推动整改，科学的完善政策制度。因此，政策执行审计从本质上兼具合规与绩效审计的特点。

（二）从审计目标来看

从政策实施的效果来看，审计目标应判断以下两点：一是与既定目標的差别，评价效果与期望目标的相关水平。二是政策是否真正有效落实。利用并通过实施政策，其实际产生效果和期望目标的越相关，那么政策便越有效。绩效审计的目标有三方面，分别为经济性、效率性与效果性。利用审计手段判断公共政策目标是否得到实现，公共政策资源的使用是否达到了预定的效率、效果。

促进和推动全面有效履行政府公共受托经济责任是政策执行审计的目的。政府即受托人由人民群众委托，承担起公共经济资源经管与使用状况，并利用一定的国家政策来保障、提高公共经济资源的有效与合理使用水平。政策执行审计可以诠释为推动政策更具科学严谨性及可操作性、公共经济政策全面执行、实现政府公共受托经济责任有效履行的一种审计方式。

因此，政策执行审计不完全与以效果性、效率性与经济性为目标的绩效审计相同，也不完全等价一般意义的传统合规性审计。其具体目标可以就具体的国家政策落实为角度，利用分析评估的方式，鉴证该项具体政策的推动能否达到预期成果，以及保障该项政策有效实施、推动国家制度完善，站在贯彻落实国家重大政策的角度，远高于其他具体绩效审计工作。

（三）从审计的评价标准来看

我国的政策执行审计正处于新兴发展的阶段，成熟的审计效果评估指标体系还在逐步完善中，仍需要发展大量的理论知识来支撑。其审计评价指标的选取势必要以严谨、科学合理的制定，还要能够体现政策执行的绩效水平、可操作水平、是否符合国家方针政策等等，以推动国家重大政策的完善落实。

就绩效审计的审计评价指标而言，需要紧密结合经济效益与社会效益。其中推动科学严谨的审计评价标准体系形成，并利用完善的审计评价指标，促进绩效监督成果。因此绩效审计的评价标准，需要紧密结合政策从制定、执行，到最终展现实际结果等各阶段过程。现行的绩效审计评价指标一般以强制性标准和参考标准结合，定量标准和定性标准相结合等各方面标准结合，进行评价分析。

（四）从审计内容来看

政策执行审计是利用一定的审计手段，为了评价分析政府的有关公共经济的政策措施，以控制政策执行偏差达到合理化程度，提高政策的科学严谨性、推动政策的落实与完善。其利用审计评价的形式对政策落实所产生的的实际成果进行分析，是审计机关依据政策的逐步实施过程适时而进行审计评估的一种审计形式。其主要内容有：政策贯彻落实审计、公共资源配置的审计、政策性拨付财政资金的审计、与政策结合的公共资金政策执行成果审计以及政策制定的科学评估分析等等。

随着政府职能的扩大以及绩效审计活动的深层次开展，就绩效审计而言，其审计的内容为经济性、效率性、效果性、环境性和公平性五个内容，其审计内容也随着审计制度的成熟而不断拓展。其主要内容有：政府机构的工作经费审计、利用国家财政性资金进行项目构建的审计、专项财政资金使用的审计、西方政府机构对我国捐助、借款资金的审计等等。

四、政策執行审计与绩效审计对比的启示

就政策执行的本质而言，对于某项需要具体研究的特定国家重大政策，利用政策执行审计的具体目标，用以鉴证分析该项政策的实施能否实现既定目标，以及为了保障该项政策措施能够有效落实而提出的相关具体要求。现今，无法将政策执行审计简单归类于传统财政财务收支合规性审计，其和一般考察公共经济资源配置、管理和利用的的绩效审计不完全相同。

但政策执行审计目前的理论与实践发展都处于初步的状态，其本质和目标、方法、评价标准、内容都处于尚未完善的阶段。就其总体特点来说政策执行审计是为了控制政策执行偏差达到合理化程度，提高政策的科学严谨性、推动政策的落实与完善，最终实现政府公共受托经济责任的有效履行而开展的一项审计工作。其这一总体特点的基础，即公共受托经济责任的有效履行，与绩效审计相同。但就其为推动政策措施的有效落实与完善的最终目标而言又区别于以经济性、效率性与效果性为目标的绩效审计。因此本文得出的结论是政策执行审计基于合规审计与绩效审计衍生出的审计新发展，但是其本质有别于合规审计或绩效审计，政策执行审计是为了推动进一步的国家治理现代化，完善政策措施而产生的新兴审计方式，并以此丰富了审计形式的多元化。

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[责任编辑：庞 林]