清洁供暖成本需分担

文 本刊记者 陈向国

煤控研究项目散煤治理课题组出品的《中国散煤综合治理调研报告2019》（以下简称“报告”）在8月底公布。报告说，过去两年，重点区域清洁取暖突破1200万户，成效背后离不开强有力的财政支持。2019年，北方清洁取暖试点城市扩大到43个，中央财政奖补资金达152亿元，过去三年累计投入351.2亿元。为落实北方清洁取暖工作，在过去两年里，地方财政投入远超中央财政支出。2017-2018年，中央财政奖补资金合计达199.2亿元，地方补贴资金合计为555.09亿元，是中央财政资金的2.8倍。其中，2017年，北方清洁取暖试点城市合计12个，中央财政奖补资金投入60亿元，12个城市地方政府共投入226.29亿元（含省级补助资金），是中央财政资金的3.8倍；2018年，试点城市扩大到35个，中央财政奖补资金投入139.2亿元，35个试点城市共投入328.8亿元（含省级补助资金），是中央财政资金的2.36倍。报告指出，清洁取暖工作的推进严重依赖中央和地方政府补贴，持续的高额补贴政府将难以长时间持续。努力实现清洁取暖成本分担是持续推进清洁取暖工作的应有之意。报告对成本分担原则、分担主体、如何建设成本分担机制等内容进行了介绍。本刊对此进行不改原意的摘编，以飨读者。

清洁取暖成本构成

报告指出，清洁取暖成本构成包括建设成本和使用成本。建设成本包括燃气管网与电网等基础设施建设成本、热源与气源等建设成本、居民取暖设备购置成本、居民实施建筑节能改造的成本支出。清洁取暖使用成本包括两部分，一部分是散煤或秸秆等原取暖方式的取暖成本；另一部分是相比散煤或秸秆居民使用天然气、电力以及可再生能源取暖额外支出的成本。

成本分担原则及主体

报告指出，成本分担原则包含四方面内容。一是受益原则。是指从清洁取暖改造中受益的主体，无论是间接受益还是直接受益者，都应分担成本，并且需遵从受益越多，分担越多的原则。二是公平原则。是指城市居民和农村居民有平等享有使用清洁能源的权利和供暖服务的权利。三是用户承受能力原则。是指居民无论收入高低，都应该保证其能够支付得起清洁取暖。四是资产所有权原则。是指项目建成或设备购置后，资产归属于谁，谁就主要承担成本支出。

关于成本分担主体，报告中说，“清洁取暖成本应在中央政府、地方政府、清洁取暖相关企业（城燃公司、地方电力公司、供暖公司等）以及居民消费者之间进行合理分担。”具体如下。一是地方和中央共同承担成本。供暖是直接面向基层、量大面广、与当地居民生活密切相关，本应确定为地方的财政事权，然而改善空气质量，推动农村能源革命，是中央政府启动清洁取暖的初衷之一。一个城市推进清洁取暖改造不仅可以改善本地空气质量，而且有助于改善区域空气质量，清洁取暖改造行为具有明显的效益外部性，清洁取暖改造的支出责任应由地方政府和中央政府共同承担。二是居民应承担能力范围内的成本。“虽然清洁取暖改造居民的投入成本较大，但是相比原来散煤或秸秆取暖，清洁取暖更加方便、安全、卫生、省时省力，最重要的是改善室内空气质量，减少污染物的暴露，有益于居民健康，因此居民消费者受益良多，按照成本分担中的受益原则，居民应承担经济承受范围内的清洁取暖改造成本和使用成本。三是清洁取暖实施执行企业要分利于民。清洁取暖改造项目往往具有自然垄断性，特别是享受到城区特许经营权的燃气公司以及地方电力公司，消费端市场风险小，在国家及地方政府大力实施清洁取暖改造中，企业享受到了市场需求带来的经济利益，因此，这些企业不仅要承担其项目建设成本，还应受让一部分经济利益给居民消费者。

建立成本分担机制

要实现成本分担，就必须建立成本分担机制。报告说，成本分担机制就是将清洁取暖成本在政府（包括中央政府和地方政府）、企业（包括燃气公司、电网公司）、消费者之间建立公平合理的分担机制。主要包括建设成本分担机制和使用成本分担机制。

建设成本分担机制包括，其一，燃气管网属于公共基础设施，目前主要通过PPP模式或特许经营模式由企业承担建设，虽然建设成本由政府转嫁给企业来承担，但是支出责任方仍应是政府。其二，电网建设高度集中化，主要由国家电网承担，但目前大规模实施清洁取暖对电网建设需求的加快，电网公司投入力度有限，需要政府给予直接补贴。其三，清洁热源以及气源建设属于市场化行为，建设成本应由企业承担。对于技术推广仍处于初始阶段或商业模式不成熟的项目，政府为了激励市场可给予一定的建设补贴。其四，居民取暖设备购置是在政府推进清洁取暖政策下居民被动的消费行为，若无政府推动，现阶段绝大多数居民不会实施清洁取暖改造，因此政府应为居民取暖设备购置承担部分支出补贴。其五，实施建筑节能改造有利于清洁取暖使用成本支出的降低，其成本分担应对建筑节能改造程度不同做区别对待。对于实施简易的建筑节能改造，如门窗密封、保温帘等，成本支出较少，但却能显著改善房屋建筑能效性能，降低取暖使用成本支出，对于居民来说是有利的，则政府不应该承担其改造成本，政府应该做的是建立示范样板，做好宣传和引导工作；对于建阳光棚、墙体保温等成本较高的建筑节能改造，居民的收益低于成本增加，政府应该承担部分建筑节能改造成本，承担多少取决于居民未来节能的收益。

关于使用成本分担机制，报告说，清洁取暖使用成本中，原取暖方式的取暖成本应由居民承担，额外增加的成本应由政府、企业和居民共同承担（目前主要由政府和居民承担），即清洁取暖使用成本由政府、企业和居民共同承担。报告举例如下。比如，对于已实施“煤改电”或“煤改气”居民的使用成本，财政补贴一部分，电网或燃气公司承担一部分，至于承担比例，需分城市、分技术经过详细经济调研后确定。同时，为了弥补电网或燃气公司的损失，政府部门给予电网或燃气公司其他政策支持，例如：加大电力市场交易，优先支持弃风、弃光、弃水的电力上网，优先将低价电力售给“煤改电”项目，降低配电网购电成本，并优先将此低价电力销售给“煤改电”配电网公司；给予企业间接补贴支持等。