WTO改革：进展、前景及中国应对

世界贸易组织（WTO）改革是当前国际经济关系博弈的焦点之一。面对世贸组织陷入自成立以来的重大危机，进行必要改革已是大势所趋，同时也将成为未来数年全球经济治理的优先议题和大国博弈的新战场。WTO改革事关国际经贸秩序的未来，主要成员正通过各种方式提出相关改革方案和建议，各方立场与诉求是共识与分歧并存，利益碰撞与博弈加剧。中国积极支持和参与WTO改革，将与其他成员一道加强沟通协调，增强多边贸易体制的权威性和有效性，让世贸组织在全球经济治理中更加有效地践行其开放市场、促进发展的宗旨。

一、新一轮WTO改革的缘起

在全球经济治理中，以GATT（关税及贸易总协定）/WTO（世界贸易组织）为代表的多边贸易体制是经济全球化发展的重要制度保障。战后70多年来，GATT/WTO的原则及规则极大消除了国际贸易壁垒，加强了各国间的经济协调，为世界经济贸易发展提供了保障性、可预见性和强大推动力。1995年1月1日，WTO取代GATT开始负责全球贸易规则的制定与实施，这标志着多边贸易体制进入一个新时代，实现了二战结束前夕人们关于建立全球贸易组织的设想。

自成立以来，WTO在取得许多引以自豪的成绩、获得诸多赞誉的同时也始终面临着一些突出问题。自1999年WTO西雅图部长会议以来，多边贸易体制需要进行改革逐渐成为一种广泛共识，有关改革的声音不断涌现，并提出了多種改革选择。尤其是近十年，WTO改革成为各成员讨论的中心话题之一，美欧一些学术机构多次举行专题研讨，为WTO改革建言献策。但由于缺乏强有力的成员推动，WTO改革一直未能取得重大进展，仅仅是停留在纸面上。

自2017年底以来，有关新一轮WTO改革的话题再次持续升温。在沉寂多年后WTO改革之声再起，究其原因在于WTO正面临自建立以来的生死存亡危机。这既有WTO自身亟待改革创新的内在动因，也有来自美国的单边主义、贸易保护主义对全球贸易体系破坏的外在冲击。

（一）WTO规则体系已不适应新的国际经济关系

在过去20余年，世界经济发生翻天覆地变化，全球科技革命蓬勃发展，数字贸易迅速扩展，全球产业链布局深刻变化，新兴经济体崛起等。然而，世贸组织规则体系未能与时俱进，不仅规则供给不足，而且在制定新规则、完善现有规则上的职能反被削弱和边缘化，造成全球多边贸易治理严重滞后于世界经济贸易发展现实。为提高世贸组织的适应性并保持其有效性，焕发多边贸易体制活力，积极应对当前和未来的挑战，有必要进行必要改革来推进WTO体系现代化。

（二）WTO谈判功能和决策效率低下日渐凸显

作为全球贸易的核心机构、全球经济治理的重要机制，组织多边贸易谈判是WTO的重要职能之一。然而，WTO框架下的多边谈判只在有限程度上取得进展，比如达成了《贸易便利化协定》《扩大信息技术产品协定》以及取消农业出口补贴等，但在一些关键议题谈判上没有取得突破或令人满意的结果。自1995年成立以来，WTO框架下未能完成一轮多边谈判，自2001年启动的多哈回合谈判至今一直无法达成最后的一致，而且谈判工作已停顿多年。面对多元化的利益诉求和缺乏领导力，让164个成员达成协商一致的决定，变得极为困难。

在多边谈判久拖未决的同时，通过双边或区域贸易协定实现更深入融合的动力持续增强，且相关谈判不断取得突破。近年一些重要的区域或双边贸易协定已经生效或即将生效，比如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）《欧盟——日本经济伙伴关系协定》《欧盟——加拿大综合经济与贸易协定》《美加墨贸易协定》（USMCA）和非洲大陆自由贸易区等。实际上，在过去十多年间，全球贸易自由化的推进、贸易壁垒的下降，在很大程度上是由双边或区域贸易协定所引发的。面对这种态势，有必要增强多边谈判的灵活性，适用更有效率的谈判模式，以维护WTO在规则制定中的核心地位。这对于一个拥有不同规模、不同优先次序和不同发展阶段的164个成员的系统来说，似乎是一条显而易见的道路。

（三）WTO争端解决机制恐将陷入瘫痪

WTO争端解决机制（DSB）被誉为“WTO皇冠上的明珠”，它通过负责裁决成员间的贸易争端，保障了WTO原则及规则的有效落实和执行。但美国不满WTO争端解决机制的工作。美国表示，WTO法官经常逾越其职权范围，给成员强加新的义务。美国提出要恢复无约束力的、WTO成立之前的争端解决机制的要求。由于美国阻挠DSB上诉机构法官遴选进程，上诉机构濒临“停摆”局面。WTO上诉机构应由7名成员组成，目前仅有3名在任，其中2名的任期将于2019年12月到期。若在此之前成员仍不能及时纳新，上诉机构将无法运行。一旦出现这种情形，相当于全球贸易治理倒退20年。

（四）美国的单边主义、保护主义对WTO造成前所未有的冲击

原本倡导多边主义的美国在特朗普领导下转向单边主义。特朗普政府一直公开质疑多边贸易机制和WTO规则的合理性，指责WTO“功能不健全”，批评WTO“对美国不公”，誓言对WTO全面改革，甚至要改变WTO的基本规则。口头上特朗普政府多次威胁“退出WTO”，行动上更是绕开WTO原则和规则，采用国内法对其他贸易伙伴加征关税甚至发动贸易战。欧盟、日本等发达成员同样担忧美国的贸易保护主义做法，为维护WTO的完整性，将美国挽留或限制在WTO框架内行事，同时可以实现其共同的诉求，欧盟、日本等加强了与美国的合作，并尽力迎合美国需求，表示要联手全面改革WTO。

（五）中美经贸关系重大调整也是推动WTO改革的一个缘起

特朗普政府执政后发布的第一份《国家安全战略》，明确把中国作为直接威胁和竞争对手。自2018年以来中美贸易战及中美贸易谈判更成为国际关注的焦点。在中美关系紧张背景下，中国成为部分矛盾的焦点，长期争论的世贸组织改革问题再次凸显。美国欲借世贸组织改革之机，再次把矛头对准中国，联手欧日来解决“对中国的不满”。从美欧日结成三方联盟，提出WTO改革建议的相关内容都是与中国经贸摩擦中的争议问题。他们认为，中国现行的产业补贴、国有企业、知识产权保护、强制技术转让等做法是“非市场导向的政策与做法”，构成了歧视性，扭曲了市场竞争，属不公平贸易行为。而WTO改革就是要解决他们与中国经贸关系中的焦点问题，约束中国的发展模式和经济体制，取消中国的发展中成员身份。

可见，开启新一轮改革是WTO多年来所形成的多重矛盾的叠加爆发。面对世贸组织处于成立以来最困难的时刻，进行必要的改革成为各成员的普遍共识，更新、完善多边贸易体系的机会也再次出现。

二、主要成员对WTO改革的诉求与行动

2018年下半年以来，美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚和中国等诸多WTO成员以不同方式发布或提交了对世贸组织的改革立场、改革设想或系统性方案，表达了各自的方向性诉求。此外，部分成员还采取行动，就WTO改革工作进行合作，不断协调立场，如美欧日之间、美欧之间、中欧之间等。

欧盟在推动WTO改革上表现出主动性、灵活性和领导力，率先系统地提出WTO改革方案。2018年6月28日欧洲理事会通过决议，建议欧盟委员会针对WTO的关键职能领域提出综合性改革方案。9月18日欧盟发布《关于WTO现代化的概念文件》，详细阐述了欧盟关于WTO改革的主要主张。主要包括：强化对“扭曲市场”行为的监督，增强透明度和补贴通报；对“发展中国家”重新分类，鼓励成员“毕业”；实行灵活的多边主义，推进诸边谈判；完善争端解决机制，解决上诉机构所处困境等。同时，欧盟积极参与美欧和中欧等双边协调、美欧日三边协调、同加拿大等中等贸易国家协调，以求提高行动效率，充分显示其务实态度和灵活性。欧盟在WTO改革上表现活跃，指向性明确，不仅是要维护多边贸易机制的稳定，更是着眼于通过维护“基于规则”的国际经贸秩序来实现其利益最大化。

加拿大于2018年9月24日向世贸组织提交了《强化和现代化WTO：讨论稿》，在同年10月24—25日还召集澳大利亚、欧盟、日本、新加坡、新西兰、韩国、巴西、墨西哥、智利、肯尼亚、瑞士和挪威等12个成员在渥太华进行会晤，并发表了《关于WTO改革联合公报》。加拿大渥太华会议聚焦三大主题，包括提高世贸组织透明度、维系争端解决机制、制定21世纪贸易规则以及世贸组织的下一步改革，并呼吁为WTO改革提供“持续和有意义的政治参与” 。

特朗普政府上台后，美国贸易政策发生根本性调整。特朗普政府实施了以“极限施压”为特点的单边主义、保护主义政策，以“国家安全”为由对其他贸易伙伴加征或威胁加征关税。作为战后多边贸易体系的缔造者，美国一边带头破坏WTO规则，一边把推动WTO改革作为其最重要的多边贸易政策议程，其“以退为进”的战略拉开了本轮WTO改革的序幕。在2017年12月WTO第11届部长级会议上，美国贸易代表莱特西泽首次提出关于WTO改革的方向性意见。美方认为，WTO在争端解决机制、推进贸易谈判、发展中国家定位、规则透明度以及应对中国“不公平”贸易行为等方面均存在问题。美国阻扰WTO上诉机构新任法官遴选程序；要求加强WTO协定通知义务，提升透明度，并设置惩罚措施；明确反对WTO现有框架下各成员通过“自我宣称”方式获取发展中成员地位的做法，单方面施压WTO修订特殊和差别待遇。美国虽未像欧盟那样提交自身整体性的改革方案，但对关注议题已提出具体诉求，在数次的《美日欧三方贸易部长联合声明》中表明了立场。

日本试图在WTO改革中发挥重要影响作用。在WTO改革方向上，日本主要以追随美欧为主，希望在实现共同利益中更多索取自身利益。一方面，日本积极参加与美国和欧盟的“三方合作”，协调WTO改革方案；另一方面，受邀参加加拿大渥太华会议，与中国就WTO改革加强沟通，提出要与中国就WTO改革建立磋商平台。日本更想利用2019年担任二十国集团（G20）轮值主席国的机会，寻求G20就WTO改革进行“具有建设性意义”的讨论，期望在G20框架下为WTO改革确定优先次序，明确方向，推动世贸组织的全面改革。

在推动WTO改革中，最引人注目的是美欧日三方建立了规制“非市场导向政策和行为”的联盟。自2017年12月至2019年5月，三方举行了六次贸易部长会议，就解决第三方非市场导向政策和做法进行磋商，并发布6份联合聲明。所谓的第三方“非市场导向政策和做法”，虽未点名中国，但实际上的矛头所向世人皆知。在联合声明中，美欧日严厉谴责“第三方”非市场导向政策和做法造成了不公平的竞争条件，竭力推动在技术转让、产业补贴、知识产权、国有企业、WTO改革、数字贸易和电子商务、投资等议题的规则制定上达成新共识，并致力于讨论采取有效措施解决上述关切，深化关于执法和规则制定的讨论。在三方机制下，美日欧围绕扩展和深化WTO规则有着清晰的共同利益和目标，就相关议题开展的合作则不断深入。

中国在2018年11月23日发布了关于WTO改革的立场文件，阐述了对WTO改革的三项原则和五项主张。2019年5月13日中国向世贸组织正式提交《中国关于世贸组织改革的建议文件》，提出了世贸组织改革四个方面的重点行动领域：一是解决危及世贸组织生存的关键和紧迫性问题；二是增加世贸组织在全球经济治理中的相关性；三是提高世贸组织的运行效率；四是增强多边贸易体制的包容性。中国就上述领域的具体问题提出了细化建议。中国拟于11月初在上海举办世贸组织小型部长级会议。

世贸组织发展中成员小型部长级会议于2019年5月13—14日在印度新德里举行，中国、印度、巴西、南非等23个世贸组织成员出席会议。会议发表了题为《共同努力加强世贸组织，推动发展和包容》的成果文件，重申世贸组织在全球贸易规则制订和治理中的优先地位，维护世贸组织的核心价值和基本原则，并确保WTO改革进程反映发展中成员的诉求。

此外，成员们利用WTO现有机构的授权和机制，就WTO改革及相关问题不断提出一些提案。2018年11月12日美国、欧盟、日本等联合提交的《增强WTO协定下透明度和通报要求的程序》。2019年4月三方与其他成员向货物贸易理事会递交了修订后的透明度和通知提案，各方同意加强与其他贸易伙伴的接触，以增强各成员对现有WTO通知义务的遵守，并尽早达成新协议。2018年11月26日，中国、欧盟、加拿大、印度、瑞士、澳大利亚、韩国、新加坡等成员共同提交了《关于争端解决上诉程序改革》的联合提案。同年12月，中国与欧盟及印度另行补充提交了针对争端解决机制改革的联合提案。2019年1月16日，美国向WTO总理事会提交了《一个无差别的世贸组织——自我指定的发展状态导致体制的边缘化》的文件，要求取消部分发展中成员享受特殊和差别待遇的权利。2月15日，中国、印度、南非和委内瑞拉联合向WTO提交了分析文件《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续相关性》，之后又有6个发展中成员联署了该文件。中国认为，“发展中成员特殊和差别待遇原则不容否定”。

推进WTO改革的一个重要进展是，部分成员已率先启动诸边进程开展实质性谈判。2019年1月，世贸组织76个成员发表了《关于电子商务的联合声明》，确认有意在世贸组织现有协定和框架基础上，启动与贸易有关的电子商务议题谈判。5月中旬，相关成员就新的电子商务规则开启正式谈判。

高级别的推进工作仍在进行。2019年6月8—9日，在日本筑波举行的G20贸易部长会议呼吁，维护自由公平的贸易环境非常重要，G20应致力于推进世贸组织改革。部长声明强调，G20有必要采取行动，强化世贸组织争端解决机制。6月28—29日，在日本大阪举行了G20领导人峰会，会议宣言表示，G20将致力于实现一个自由、公平、非歧视、透明、可预见和稳定的贸易和投资环境，并保持市场开放。宣言明确，支持对世贸组织进行必要改革，以改善其职能。

三、WTO改革是一项极具挑战性的工作

无疑，当前世贸组织形势危急，正面临一个具有挑战的历史性时刻。2019年4月11日，WTO总干事阿泽维多在华盛顿向彼得森研究所发表讲话时强调，世贸组织对全球贸易体系的稳定和可预测性至关重要，世贸组织必须更好、更快和更迅速地应对该组织和整个系统所面临的挑战。

目前，WTO主要成员对推动WTO改革的立场是一致和坚定的，即WTO已不能再维持现状，WTO改革势在必行。从目前态势可以看到，各方提出的改革方案和推进策略涉及内容广泛，表达了各自对WTO改革的立场与主要关切，是共识与差异并存。大体归纳起来，各方提出的改革议题主要涉及三大范畴：一是如何改进争端解决制度和解决上诉机构法官任命僵局的问题；二是如何加强世贸组织常设机构和委员会的工作，以改善和强化WTO的监督功能和透明度的问题；三是贸易规则现代化的问题，其中发展中国家的特殊与差别待遇、产业补贴、国有企业、技术转让的政策和做法、数字贸易和电子商务等议题成为关注焦点。因发展水平和比较优势不同，各方对WTO改革要“改什么”和“怎么改”，关注的重点不同，提出的方案各有偏好和侧重。

美欧日是新一轮WTO改革的大力推动者。美国对多边贸易体制久存不满。美国特朗普政府更认为，世贸组织让美国“吃亏”的现状必须改变，通过“以退为进”试图对WTO进行颠覆性改革，意在重塑“美国优先”的国际贸易体系。美国这一“破局”的决心成为推动WTO改革的推动力。欧盟和日本寄希望于在改革中维护自己的利益，在很大程度上追随和附和美国。当然，由于利益牵扯错综复杂，核心诉求分歧大，成员间的“阵营”并非经纬分明。例如，在制定新规则来约束国有企业和消除投资障碍以及强化WTO透明度和监督功能等方面，美欧日等发达经济体的立场高度一致；但在打破争端解决机制僵局方面，欧盟同中国、印度等成员联手，与一意孤行的美国针锋相对。

不过，WTO改革目前尚未获得正式授权，改革议程也未纳入WTO任何机构的正式议程，相关改革诉求还只是处于提出动议和初步讨论阶段。未来改革的推进和改革议程设置（包括改革的原则、议题、路径、举措等）仍需要各成员深入交换意见，缩小分歧，扩大共识。可以明确的是WTO成立以来最重要的一次改革即將展开。若进展顺利，估计在2020年6月召开的WTO第12次部长级会议上，WTO改革问题有可能获得各成员部长的批准，被正式纳入WTO工作议程。

在世界政治经济大变局背景下，新一轮WTO改革面临前所未有的挑战，也蕴含着与时俱进变革的机遇。WTO改革将是各成员通过利益博弈与互动实现国际经贸规则重构的进程，也将是今后数年全球经济治理的优先议题和大国博弈的新战场。世界经贸大国肩负着推动WTO必要性改革的重大责任，这需要大国之间就未来进行的WTO改革进行有意义的和有效的对话、协调与合作，避免WTO多边贸易体制出现重大倒退。当然也要看到，世贸组织的困境与挑战是长期积累的结果，未来的改革既要强化规则，又要体现包容，难度很大。可以预计，未来WTO改革将是一个长期过程，是一项极具挑战性的工作，进展如何充满变数。

四、中国积极参与和推动WTO改革

我国始终坚定维护以规则为基础的多边贸易体制，是多边贸易体制的积极参与者、坚定维护者和重要贡献者。作为WTO成员，我国广泛参与WTO各项事务，全面参与多边框架下的各项谈判和对话磋商，积极促进相关新议题讨论，推动世贸组织更加重视发展中成员的关切，全力支持发展中国家融入多边贸易体制。随着对外开放逐步扩大和自身实力提升，我国已是世贸组织的核心成员，是WTO谈判取得成功不可或缺的角色，在全球贸易治理中已从被动适应者转为主动参与者。

新一轮WTO改革给我国带来新压力也提供新机遇，它将是新形势下我国参与全球经济治理体系建设的重要组成和战略实践，对中国来说或是凤凰涅槃。以积极的态度推动世贸组织做出必要改革，全力维系世贸组织在全球贸易治理中的核心作用，同时推进国内经济体制转型，这关系到我国如何在自身与世界关系的巨变中寻找新的定位，对于我国未来发展至关重要。借助WTO改革的倒逼力量，有可能为我国经济转型、产业升级以及科技创新打下制度性基础，促进我国实现高质量发展、创新型国家的质变，增强我国参与全球经济治理体系建设的能力。

因此，我们要全力以赴，争取先机，积极支持和深度参与世贸组织改革，要成为WTO改革的核心成员，做WTO改革的积极建设者与共同引领者。我们要与其他成员一道，携手推动WTO改革，与时俱进改革多边贸易体制，寻求建立和完善多边贸易规则，共同构建更高水平的国际经贸规则体系，让多边贸易体制更好地造福全人类。

不能回避的是，在WTO改革的酝酿中，中美贸易摩擦中美国对中国指责的问题正逐渐演变为WTO改革可能重点关注问题。自2001年加入WTO以来，我国经济贸易实现了十多年的高速发展，确立了在全球产业链以及国际竞争中的地位。美国等发达国家则认为他们在经济全球化和贸易自由化中“吃亏”了，企图利用WTO改革要求我国进行深层次“结构性改革”。现在美欧日的一些WTO改革诉求明显指向我国，他们在基于我国经济模式提出的规则诉求上存在较多的一致，针对性突出，指向性明确，目的就是要约束和遏制我国。对此，我们必须高度重视，未雨绸缪，在参与WTO改革的同时要有效应对来自美欧日等方面的挑战，有理、有力地给予应对，防止将WTO改革演变成单纯的“中国改革”。无疑，这将是一场硬仗。

（一）积极参与和推动世贸组织改革，坚持“以我为主”，平等磋商，把握核心关切

我国始终是多边贸易体制的维护者。世贸组织改革为我国参与国际经贸规则制定、参与全球经济治理提供了历史性机会。在维护以WTO为核心的多边贸易体制、维护自身发展模式的前提下，我国要认真履行WTO成员的责任，深度参与WTO改革及WTO框架下的多边谈判。要坚定自身基本原则与立场，统筹考虑提出中国提案或建议，维护在国际经贸规则制定中的制度性话语权。要秉持合作原则，积极与其他成员开展建设性讨论，努力寻求各成员在改革问题上的最大公约数，提出兼顾不同成员利益的改革提案，共同寻求合适解决方案，化解多边贸易体制面临的系统性危机。在未来WTO改革及多边谈判中，成员间通常会形成各种利益集团或机制，在具体议题上共同提出提案，我们要区别对待，以我为主，善加利用。

（二）坚持WTO宗旨，维护多边贸易体制的非歧视核心价值，坚持发展导向

在推动WTO改革中，一是坚定维护多边贸易体系，坚持多边贸易体制的非歧视原则和最惠国待遇原则，兼顾平衡各方诉求与利益；二是坚持平等磋商与协调，倡导加强成员间对当前国际贸易发展的建设性对话和探讨，推动各成员都能有效参与；三是坚定维护我国和其他发展中成员的发展权和共同利益，在坚持以发展为导向、以非歧视为核心原则的基础上推动WTO改革取得进展。为此，我们要同其他发展中成员一道，坚定维护发展中成员的基本权利，确保他们的发展空间。一方面，团结广大发展中成员推动发展议程；另一方面，积极应对特殊与差别待遇条款审查。这也是中国作为世界第一大发展中国家的责任和义务。

（三）对具体议题和规则做深入研究，明确自身“底线”和“红线”，同时直面针对中国的问题，建设性地回應关注

目前各方所讨论的有关数字贸易、跨境服务贸易、投资、金融服务、强化知识产权保护等议题，基本反映了当今经济全球化发展对国际经贸规则的需求。在这些议题上，我国也是重要的利益攸关方，相关规则的制定也符合我国自身的改革方向，我们应当积极参与这些规则的制定与完善。对于部分成员关心的竞争中立、国企补贴、技术转让等议题，要理性冷静分析，不能因为针对我们就一概反对、完全拒斥。这些问题在大方向上与我国深化改革开放的目标一致，我们在明确自身基本立场与核心关切的前提下，可持开放态度参与磋商谈判，提出更加坦率的主张，化被动为主动。而对于明显具有歧视性的议题或条款，要坚决予以抵制，坚决守住中国作为发展中国家定位这个底线。同时，对美欧日三方机制保持必要的警惕，坚决反对借WTO改革之名行保护主义之实，损害我国根本利益的企图。

（四）努力做好自己的事情，加快对外开放和推动结构性改革，提升和完善我国的经贸规则、标准等制度环境

坚持改革开放进程，牢牢抓住科技创新，既是缓释外部压力和质疑的需要，也是推动我国经济高质量发展的根本方法。我们要把参与WTO改革与自身改革开放紧密结合起来，化压力为动力，坚持改革开放的决心和进程推进，加快完善社会主义市场经济体制，建设现代化经济体系。党的十八届三中全会绘制了全面深化改革的宏伟蓝图，党的十九大做出了建设社会主义现代化强国的战略部署，提出的一系列改革目标。这些为我们努力做好自己的事情指明了方向和路径，应该继续稳中求进地推动落实。我国必须坚持以市场化、法制化为导向，在各领域、各层面矢志不渝地推进和深化改革，加快建立市场在资源配置中起决定性作用的制度体系。我们要在不断深化改革、加快对外开放基础上解决面临的问题与挑战，借鉴和对标国际先进经验，在更广泛的细节问题上，提升和完善我国的经贸规则和标准，创造更具吸引力的营商环境。

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