公共行政价值范式下的西方政府绩效理念演变探究

摘 要：政府绩效管理能够在很大程度上增强政府的行政效率，提高政府的服务质量，但前提是有正确的理念和价值取向作为指导。因为价值取向的选择决定着评估指标的确定，影响着评估的客观与正确，同时，随着政府绩效管理实践和政府绩效观的发展，对政府绩效理念进行系统的研究，是当今各国行政学界所面临的一个崭新课题，也已成为当代行政学的一个重要基础理论研究领域。文章通过对西方政府绩效理念历史时态的研究，探寻公共行政价值范式下的西方政府绩效理念的演变以及对于我国政府绩效理念和价值取向构建的启示。

关键词：政府绩效;价值取向;行政范式

一、 引言

政府绩效研究作为行政管理中的热点，价值取向作为绩效评估标准的重要指导，两者都具有十分重要的意义。我国政府绩效评估经过十几年的发展，当前从形式到内容等方面我国政府绩效评估已经取得了一些进展，但是政府绩效评估的推进一直相对缓慢，尤其是缺乏系统性的理论研究。对于中国各级政府来说，目前处于政府绩效评估探索阶段，因此，发达国家政府绩效理念对我国政府绩效评估具有一定的参考价值。考察西方发达国家政府绩效理念的价值转换，挖掘西方社会在行政价值体系构建上的经验，无疑能对我国政府绩效理念和行政价值体系构建的实践提供一定的思路和理论参考。最早绩效管理来源于企业管理绩效研究，主要集中于对组织、工具、角色和职务背景、评估过程和评估结果等几个方面。而政府部门的绩效研究起步较晚，且大多局限于对个人的评估。公共部门的绩效评估和绩效管理是起源于20世纪50年代美国的绩效预算制度。20世纪 70年代以后西方国家普遍开展新公共管理运动，到这一时期绩效管理才在西方政府管理中得到广泛的运用。20世纪80年代中期，世界各国政府开始逐步探索将绩效评估运用到政府管理中。20世纪90年代，绩效评估在西方发达国家得到全面发展。尽管普遍认为政府绩效管理产生于新公共管理运动，但是政府绩效管理的发展与公共行政的发展是密不可分的，在传统公共行政范式中就蕴含了丰富的绩效理念。因此，文章将从传统公共行政 、新公共管理和新公共治理三个阶段进行研究，分析公共行政价值范式下的西方政府绩效理念的演变规律与启示。

二、 西方政府绩效理念的演进与价值呈现

（一）规制型官僚控制阶段（传统公共行政）：效率至上

在行政学发展史上，20世纪初期至20世纪60年代中期被称为传统公共行政时期，它是行政学正式诞生并开始建制化之后的第一个发展阶段。从行政价值观的层面考察，传统公共行政时期的行政价值观是一种效率至上的行政价值观，它是一种以效率为中心、奉效率为圭臬的价值观。这种“效率至上”的价值观有三大理论基础——政治行政分离、科学管理理论和官僚制。（伍德罗威尔逊，1887）发表的《行政学研究》一文标志着传统公共行政思想的起步。他倡导政治与行政相分离，开创了行政管理领域工具理性的先河，其政治与行政的二分法的思想是传统公共行政理论的理论前提。（弗兰克·古德诺，1900）提出的政治——行政分离，否定了立法、司法、行政三分法，可见政治与行政的初衷就是追求更高效率的执行。泰勒科学管理方法的本质就是通过“时间和动作研究”来提高生产效率。（亨利法约尔，1916）提出了企业经营的六个方面和管理的五大功能，把这种效率至上的价值取向应用到公共部门当中。马克思韦伯的官僚制为传统公共行政提供了组织理论。马克思韦伯认为提高劳动生产率的最有效形式是建立一种高度结构化的、正式的、非人格化的理想的官僚组织体系。传统公共行政正是建立在上述三大理论之上，最终形成效率至上的价值取向。

布鲁尔等人早在1906年就成立纽约市政研究局开展公共部门效率考评研究。（克菜伦斯雷得，赫伯特西蒙，1938）合著的《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书，标志政府绩效评估研究工作的开始。雷得和西蒙不仅指出政府绩效评估的内容应包括政府工作、结果、成本、努力和业绩等方面，还指出了实施和开展政府绩效评估的必要性和难点。这为以后的组织绩效评估奠定了理论基础。不过，他们所关注的政府绩效评估还仅仅停留在提升政府工作效率的层面。从理论上看，这一时期的公共组织以官僚制机构作为绩效生产的主体，而官僚制组织本质上就以追求效率价值、实现效率目标为使命，提出的一系列组织原则为提升官僚机构的能力。与此相适应，追求经济性、效率性是此时期政府绩效评估的重点。传统公共行政范式下，政府绩效评价的关键指标体现在以下两点。第一，政府如何以最少的金钱和能量消耗来高效地做这些合适的事情（提高效率）？第二，我们怎样才能够花费更少的资金来保持更好的服务水平（经济）？这种绩效理念充分体现了传统公共行政效率至上的价值取向。

（二）解制型企业化改革阶段（新公共管理）：服务与质量

20世纪80年代初，福利国家的弊端日益显现，在政府绩效生产主体层面上发生了革命性的变化。英、美等西方发达国家政府掀起了新公共管理运动新一轮的行政改革浪潮。新公共管理理论以现代经济学、公共选择理论、管理主义等为理论基础，其核心思想是主张通过运用市场原则和企业管理的理论与方法来改造政府的管理模式。以往由政府单独提供发展的模式转变为政府部门采用私营部门的竞争机制和管理方法，由多元主体共同产生绩效。在理念上重视社会公共服务，在实践上倡导在人员录用、任期、工资和其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。与此相适应，传统的行政效率研究逐渐被全新的绩效研究所取代。这些开创性的贡献奠定了新公共管理的理论基础，绩效管理和绩效评估也获得了公共管理各学派的认可。

这一时期，绩效管理和绩效评估也开始成为西方各国行政改革的重要内容。在绩效评价的标准上，顾客满意成为重要的评价标准之一。特德·盖布勒与戴维·奥斯本合著（1992）的《改革政府—企业家精神如何改革着公共部门》提道：“满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。”在评价手段上，政府广泛運用企业的管理方法，从而加强政府的集中管理和提高效率，但与传统公共行政的效率至上的取向有了一定不同。虽然新公共管理并没有摆脱官僚制和对传统公共行政的路径依赖，但在追求经济性与效率性的同时，质量、结果、效益、顾客满意等企业化、市场化指标成为此时期政府绩效评估的重点，体现出对服务与质量的追求。

（三）服务共同治理阶段（新公共治理）：公共利益

自21世纪以来，公共服务多元化的价值诉求日益显著，而新公共管理理论指导下的政府企业化改革过分强调成本、效率、客户等概念，偏离了民主社会中政府的角色。在这样的背景下，西方现代治理理念的兴起，其中影响最大的包括新公共服务理论、数字治理理论、整体性治理理论、网络治理理论和公共价值管理理论等为代表的五大前沿理论。新公共服务是由民主公民权理论、组织人本主义、社区与公民社会理论与新公共行政、后现代公共行政是公共服务这四大思想构成来源和理论基础，追求的是公平、公正和公共利益为核心的价值取向;整体性治理理论提倡协调、整合、紧密化和整体主义，体现出合作的策略活动等。

在新公共治理阶段，政府绩效在目标的定位上不再仅仅是追求经济、效率和效能等指标，更为核心的是追求多元价值的实现，还增加了公平、合法性、透明性等诸多价值。西方发达国家政府的绩效评估更加注重市民社会的自治性，更强调公民、社会组织以及非政府组织之间的多元参与。与新公共管理相比，新公共治理强调的不是绩效民营化的生产方式，而是政府绩效主体间的合作生产。在绩效评价的标准上，确立了公共价值的核心价值地位，同时打破了政府垄断的评估主体地位和“谁来评估政府？”这一问题，形成了政府和服务对象之间平的对话协商。总的来说，新公共治理范式下的政府绩效理念生产主体不仅是多元的，同时强调多元主体间的合作生产。新公共治理理论并不是对新公共管理理论的取代，而是对其进行补充，如新公共服务理论对新公共管理理论提出的公民价值因素的忽视，而不是对其否定。

三、 结论与启示

公共行政价值取向与政府绩效之间存在着一定的关系，价值取向对绩效评价进行规定，绩效是价值实现的保障。现实中，国外政府绩效理念的发展并不是在上述三个阶段间生硬转换。交叉、过渡是不可避免的，而这也才真正符合事物的发展规律。不过，纵使存在过渡、交叉，我们还是可以发现其规律性的演变非常显著。首先，尽管上述三个阶段政府绩效理念所强调的核心价值观是各不相同的，但效率却始终是各阶段价值追求的一项重要内容。其次，政府绩效观由一元向多元发展。政府绩效的核心价值随着公共行政范式的推进由早期的效率至上单一取向发展到社会公平，再到新公共管理时期的经济、效率和效益，直到新公共治理的合作和公民参与等多元价值转变。再次，公共行政范式的变迁与政府绩效理念的演变息息相关。公共行政价值取向在演进过程中存在着路径依赖，这一过程牵引政府绩效理念的变迁。最后，伦理精神在核心价值中逐渐突显。从强调效率到强调公平，从强调公平到政府绩效价值观的多元化，其间所蕴含的是对公共利益的强化和确认，是对人的价值的认可。这种对社会需求的关注、对公共性的重视、对价值主体的多元性与体系性的强调，使人本特质得到进一步彰显。

20世纪西方政府绩效理念演变为我国进行行政价值理论研究和政府绩效管理提供了重要的经验与启示。理论上，在政府绩效观研究中要注重公共行政价值的历史性与层级性、树立系统思维和辩证思维方法、要同等注重核心价值观和从属价值观等。实践上，第一，各级政府要始终坚持执政为民的理念，把人民的利益放在第一位。第二，政府要树立正确的绩效观，不能过分追求经济指标而忽视执政为民的理念。第三，政府要重视第三方评估，切实做到绩效评估主体的多元化。第四，在绩效考核中要体现人本主义，重视人的价值。这些经验对于我国政府绩效评估理念的价值取向的构建具有十分重要的理论和实践意义。

参考文献：

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作者简介：王宇琦，黑龙江大学。