城乡建设用地增减挂钩制度创新研究

徐松

摘  要：近几年，我国经济水平逐渐提高，城镇化水平也在不断地发展，城镇人口迅速增加，城镇化的主要标志就是农村人口不断减少，城镇人口持续增加，同时这种情况也就代表着城镇用地面积需求增大，农村用地面积需求在不断变小。但是现阶段，我国的城镇化发展受到了一定的限制，由于城乡二元分割和土地制度不够完整导致农村人口在向城镇转移的过程中，农村用地的减少与城镇用地的增多不平衡，也就是说农村用地形成了外扩内控的状况，这种问题在一定程度上加剧了土地资源的浪费。要想更好地促进城镇化发展，必须要对城乡建设用地增减挂钩制度创新进行相应的创新。该文通过对现阶段城乡建设用地增减挂钩制度中存在的问题进行具体分析，探讨出有效的创新制度方法。

关键词：城乡  建设用地  增减挂钩制度  创新方法

中图分类号：F301    文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2019）09（a）-0231-02

1  有关我国城乡建设用地增减挂钩制度的相关背景

1.1 我国土地利用现阶段的状况

目前为止，我国土地的现状就是人口多但是用地面积少，由于我国是人口大国，所以人均用地面积非常小，仅仅1.38亩，距离世界水平还有很长一段的距离。同时现阶段我国土地存在的最大的问题就是优质土地很少，后备土地资源非常缺乏，我国的土地垦殖率以及复种指数在国际方面都占据主要地位。总体来说，我国土地存在最重要的问题就是人口与土地面积之间的矛盾，并且现在可利用土地面积在不断减小，土地沙化以及水土流失问题在不断地影响着我国的土地利用率。因此要想有效地解决土地利用问题，需要不断提高土地利用率，减少土地资源的浪费。在城乡建设用地增加挂钩制度方面，也要不断地进行完善，减少土地资源的浪费，保障人均土地面积可以不断提高[1]。

1.2 我国土地利用率非常低

现阶段，我国面临的土地利用问题十分严峻，主要就是土地资源利用率低以及人地之间的矛盾。要想解决我国土地利用效率低的问题，需要提高可用土地的面积，主要通过两种途径实现：第一，就是对城市用地进行更深一步的挖潜;第二，就是对农村用地进行进一步的开发利用。

两种途径相比较，对农村用地进一步的开发利用是现阶段比较主要采取的手段。目前为止，我国城镇化不断地发展，城镇建设对于土地资源有着更高的要求，在城镇化发展的过程中需要投入大量的土地资源，并且在必要的时候还需要占据一些耕地。但是现在存在的问题就是，大量的土地资源因为铺张浪费、建设用地不断地扩张以及自然因素等原因不断地在减少，这样就会导致可用土地面积大大减少。所以现在我们要做的就是节约集约用地，其意义就在于在不影响我国城镇化发展进程的前提下，不断地提高土地资源利用率，尽可能地方土地都可以很好地被利用。通过一些制度，使得城镇土地和农村用户地尽可能保持平衡，这样才可以促进城镇化的发展。在我国的大部分地区中都普遍存在一个问题，就是当地过于保护经济的发展，而忽视了对土地资源的保护，导致大量的土地资源被建设，减少了可用土地面积，使得土地资源利用率降低，因此在关注经济发展的同时，还需要关注土地资源的相关管理[2]。

2  城乡建设用地增减挂钩制度创新的有效方法

2.1 有关城乡建设用地增减挂钩制度的创新思路

现阶段，我国的挂钩制度存在的问题就是运行成本以及交易成本高，在对挂钩指标进行使用时，指标配置的优势不足，导致指标的使用并不能够带来很大的经济效益。因此城乡建设用地增减挂钩制度的创新思路应该着手于减少制度的运行成本以及交易成本，提高挂钩指标的经济效益。对于挂钩制度创新的要求主要分为3个方面：（1）要严格规范指标生产，坚决不允许项目的整拆以及整建。利用土地制度来让农村居民对闲置的土地好好利用，提高土地利用效率。尽可能地将拆旧建新的成本降低，前提是要保障工程的质量。（2）致力于解决挂钩跨区配置，意思就是促进区域间的合作交流，有效地保障挂钩指标的供给以及需求。（3）尽可能将挂钩制度进行改善，在土地制度的帮助下，来对农村建设用地退出程序以及补偿资金的支付等[3]。

2.2 有关制度创新的有效措施

2.2.1 建立闲置宅基地退出机制

此机制对挂钩拆旧进行严格的把关，不允许整拆整建的现象出现，并且要时刻以农民的利益为主，不能够以任何的理由损害农民的利益。在进行挂钩拆旧时，需要利用说服的方式进行，尽量以鼓励以及引导的方式来进行，不能以强迫的方式，迫使农民同意拆迁。目前为止，我国很多的地方存在空心村的问题，也就是村里面的人几乎都迁移到了城镇，村里面的土地没有进行相应的管理，在一定程度上造成了严重的土地浪费。因此对于这样的闲宅要进行相应的处理，闲宅可以重新改为耕地，或是为城镇化发展提供土地资源，总之就是要将闲宅充分利用起来，尽可能地保障闲宅不被浪费。并且这种方式还可以很好地降低挂钩制度运行的成本以及交易成本。这种方法具有很大的潜力。同时对于一户多宅的村民进行相应的指导，尽可能地使其闲置的土地房屋进行相应的改变，实现零拆整用，这样还可以很好地降低交易成本，提高挂钩指标的经济效益。建立闲置宅基地退出机制的关键就在于对闲宅进行充分利用，但是需要注意的就是与村民之间的有效沟通，使得村民自愿提供闲宅进行相应的改造，提高土地的利用效率，杜绝强迫村民的现象出现[4]。

2.2.2 建立挂钩指标的交易制度

现在的挂钩制度中的挂钩指标模式太过僵化，造成了挂钩指标的经济效益非常低。但是挂钩交易就可以有效解决这一个问题，减少挂钩指标供需不匹配以及资金紧缺方面的问题。挂钩指标供给一方可以通过提前将挂钩指标进行发放来提高挂钩指标的经济效益，同时还可以将资金准备充足，减少挂钩财政方面的风险。挂钩指标需求的一方可以通过挂钩指标交易获得土地重建的权利，从而进一步促进城镇化的发展。现在，大部分的地区在建立挂钩指标的交易制度方面有了很大的成效，其关键就是对挂钩指标进行合理的分配，保障挂钩指标可以实现其最大经济效益，更好地促进城镇化的发展，实现城乡土地挂钩制度的创新[5]。

3  结语

目前为止，我国城镇化发展迅速，城镇人口也在不断增加，所以人口和用地面积方面就会存在一定的矛盾，也就是城镇用地面积的增加和农村用地面积的减少不平衡，这就会大大减缓城镇化的发展。因此需要将城乡建设用地增减挂钩制度进行相应的创新。创新的思路就是要减少挂钩制度的运行成本以及经济成本、提高挂钩指标的经济效益，通过这两个方面来完善挂钩制度，主要方法是建立闲置宅基地退出机制、建立掛钩指标的交易制度。提高土地资源利用率，降低土地资源，促进城镇化更好地发展。

参考文献

[1] 李占军，范之安，高明秀.挂钩政策下农村居民点整理模式与对策研究——以山东省泰安市为例[J].山东农业大学学报：社会科学版，2007（1）：32-36.

[2] 甘立彩，周宝同.基于“挂钩”下的农村建设用地整理效益分析——以江苏省太仓市为例[J].乡镇经济，2008（10）：42-45，73.

[3] 周小平.“挂钩”专项规划的几个问题[J].中国土地，2009（12）：54.

[4] 周小平，黄蕾，谷晓坤.城乡建设用地增减挂钩规划方法及实证[J].中国人口·资源与环境，2010（10）：79-85.

[5] 张宇，欧名豪，张全景.挂钩，该怎么挂——对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策的思考[J].中国土地，2006（3）：23-24.