互联网全球治理制度之争及其启示

朱振华　夏雯

中国在多个场合公开支持“多利益相关方模式”，呼吁共同参与互联网治理，只不过在对“多利益相关方模式”的理解和实践上和美国为代表的国家有所不同。中国认为，互联网的全球治理需要多方参与，但是应该由政府间组织、而不是私营机构主导。当前美国所支持的互联网治理的多利益攸关方模式与其实际行为是自相矛盾的。比如美国一方面坚称互联网治理只能遵循多利益攸关方模式，但又通过世界知识产权组织（WIPO）和世界贸易组织（WTO）等政府间组织实现对互联网的控制，而这些行为的适当性却从未得到质疑。

自互联网于20世纪90年代开始投入商业化使用以来，互联网成为了一种全球性的公共资源（穆勒，2010）。随着数字经济在全球的快速发展，这种虚拟资源的治理问题也日渐成为全球瞩目的议题，互联网政治学（查德威克，2006;穆勒，2010）俨然成为了一门显学。

互联网的技术架构给全球治理带来了复杂的挑战。首先，它的去中心化特征给以民族国家为疆界的治理造成了难题。任一国家无法完全控制信息在互联网中的流动。其次，互联网早期的技术治理历史使得民族国家发挥的作用有限，并衍生出了很多与民族国家同等重要的多元治理机构。再次，互联网的全球互联特征使得很多关于互联网的法规具备了域外法权，对以国家为疆界的传统治理带来了挑战。

在这个全新的全球数字边疆，创建于己有利的制度成为了各国博弈的焦点。从上世纪末关于关键互联网资源的控制权之争，到本世纪初关于国际传播新秩序之争， 再到近些年的数字经济发展框架之争。互联网的制度逐渐完善，数字边疆不断收紧。可以说，在这个过程中，美国取得了主导，欧洲也得到了利益，但是中国和其他金砖国家实则处于相对被动的局面。

随着中国数字经济的发展，中国对于深度参与互联网的全球治理有现实需求。从2014年开始举办世界互联网大会并提出互联网全球治理的中国方案，到2016年出台《国家网络空间安全战略》，再到2017年在G20峰会和“一带一路”的合作中签订发展数字经济的各种合作倡议，可谓举措不断，力度空前。按照基欧汉（1989）的观点，国际制度是“国际社会中一整套相互关联并持久存在的约束规则，这些规则规定行为体行为角色、限制行为体行动并塑造行为体预期”（pp.1-20）。事实上，虽然现实主义、自由主义还是建构主义从不同层面阐释制度，但是都认同制度的重要作用。那么，中国如何在互联网的全球治理中发挥更大的作用，需要对互联网的制度之争有清晰的认识，才能有所借鉴。

互联网的全球治理制度之争

当前，互联网治理制度或主张可以分为三类。一是美国所支持的多利益攸关方模式（Multistakeholderism）;二是欧盟倡导的多元治理模式（Multilateralism）;三是由中国、俄罗斯和巴西等国呼吁的联合国主导下的多利益攸关方模式。当前，美国凭借多利益攸关方模式，实行对全球互联网关键资源的绝对控制。

1、美国的多利益攸关方模式

当前国外学者对于互联网治理制度的探讨，聚焦于美国所主导的多利益攸关方模式（Multistakeholderism）。这种模式下，理想的互联网全球治理模型是“非国家化的自由主义”。不论是独立的国家还是以国家为主导的国际组织，都不适宜主导互联网的治理，因为它们无法满足互联网全球治理的需求。互联网的治理，现在主要是由“互联网社群”等通过共创生产等方式实现，只有它们最了解并能满足互联网庞大和不断变化的治理需求，并有相应的技术手段予以实现，而且能突破民族国家只能在自身疆域内实现管理的界限。因此，互联网的治理应该突破传统以民族国家和政府间组织为主导的模式，让政府、企业与公民社会等利益攸关方都共同平等地参与治理，实现各方的利益。

2、欧盟的多元治理模式

与美国不同，在互联网治理中，欧盟遵从的基本理念是多元治理（Multilateralism），强调政府和私营部门的配合。政府制定指导方针和政策，但是具体实施则交由私营部门，以“合同分包（subcontracting）”形式进行合作。欧盟多元治理理念的依据是在公共政策领域，只有政府才能实现有效的问责。相较于美国，欧盟的互联网治理起步较晚、影响力有限，因此关于欧盟互联网治理模式的研究也不是很多。直到在二十世纪末期，欧盟获得了.eu互联网顶级域名并成功加入了ICANN的全球治理委員会（Global Governance Committee），欧盟所倡导的互联网治理制度才逐渐引起关注。

在互联网治理问题上，欧盟和美国既有共识又有差异，既合作而又互相竞争。简要地说，在电信和电子商务领域，双方都共同支持新自由主义，强调市场化和自我管理（Self-regulation）;而在ICANN的组成结构和功能，以及.eu域名管理等问题上，与美国不同的是，欧盟支持的是一种混合模式（mixed mode）的管理，即除了市场化的自我管理之外，还需同时结合政策引导，以实现具体的商业和社会目标。事实上，欧盟对于互联网全球治理的态度是非常矛盾的。一方面，欧盟也并不认同美国的治理模式。美国希望私营部门主导，而欧盟的多元治理则希望政府参与制定政策，强调政府与私营部门的合作。此外，欧盟也对美国推行互联网治理的单边主义不满，但是又和其他国家一样，无法迫使美国让渡互联网的治理权。另一方面，欧盟也和美国一样，不希望由互联网治理论坛（IGF）主导互联网的全球治理，也即不希望政府主导互联网的治理。

3、联合国主导下的多利益攸关方模式

事实上，中国在多个场合公开支持“多利益攸关方模式”，呼吁共同参与互联网治理，只不过在对“多利益攸关方模式”的理解和实践上和美国为代表的国家有所不同。中国也认为，互联网的全球治理需要多方参与，但是应该由政府间组织、而不是私营机构主导。斯诺登事件后，互联网全球治理阵营进一步分化。李艳（2015）对西方学者将两大阵营归结为“多利益攸关方阵营”和以中、俄为代表的“主权阵营”并不认可。因为这样划分会造成国际社会对中国的误解，会让国际社会视中国为异类，因此主张把当前的互联网全球治理阵营分为“美欧阵营”和“新兴国家阵营”。邹军（2015）通过分析多利益攸关方模式的由来与运作，指出美国所主张的多利益攸关方模式中，公民社会力量薄弱，私营部门被美国的跨国公司所主导，其他政府的参与则被排斥在外，因此该多利益攸关方模式实则强化而不是改变了现有的权利结构。

互联网全球治理制度之争的启示

1、认清美国主导的多利益攸关方模式的本质

在参与互联网全球治理的进程中，必须清醒看到，多利益攸关方模式为美国操纵互联网治理提供了伪装。缪勒（2015）认为多利益攸关方模式只是多元治理的一种说法，但是并不能对互联网的治理产生实质作用。克里斯托和辛普森（2011）则指出，美国的互联网全球治理理念坚持的是由私有部门主导，强调自我规制式（Self-regulatory）的治理。在全球关键互联网资源中，互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）表面由私营公司负责，但是需要接受一个政府咨询委员会（Governmental Advisory Committee）的政策建议，因此其本质还是由美国所操控。因此，美国是借互联网应交由私营部门才能保持开放共享之名，从而限制其他国家参与互联网关键资源的治理，推行单边主义。2013年的棱镜门事件，充分暴露了美国的企图。美国之所以反对中国、俄罗斯、巴西等国支持的由联合国主导的多利益攸关方模式（Multistakehoderism），表面上认为这种模式会让国家主导互联网的控制权，从而违背了互联网自由、开放的原则，其实质是不希望与其他国家分享互联网全球治理的权利。理查德·希尔（2014）的研究也指出，当前互联网治理的制度上存在着的帝国主义的新形式，即技术帝国主义与传统的政治帝国主义的合流。当前美国所支持的互联网治理的多利益攸关方模式与其实际行为是自相矛盾的。比如美国一方面坚称互联网治理只能遵循多利益攸关方模式。但又通过世界知识产权组织（WIPO）和世界贸易组织（WTO）等政府间组织实现对互联网的控制，而这些行为的适当性却从未得到质疑。

2、利用国际政治经济形势参与互联网的全球治理

在美国主导的多利益攸关方模式下，美国以私营机构主导之名，实则控制了互联网的全球治理。因为在市场化的私营机构中，美国的大公司和技术组织已经广泛地参与其中，确保美国能得到充分的政治支持。在互联网的治理制度设计中，应对政府间模式，联邦模式（federated model）等其他模式进行重新的考虑（希尔，2014）。中国应该利用棱镜门提供的契机，团结巴西、俄罗斯等国，并扩大与欧盟的共识，给美国施压，让其进一步让渡互联网治理的权利。同时，应当注重互联网技术经济的发展、技术标准的制定等，在互联网的全球治理中争取更大的话语权。

参考文献

[1]Chadwick A.（2006）.Internet Politics： States， Citizens， and New Communications Technologies. IOS Press.

[2]Hill，R.（2014）. The Internet，its governance， and the multi-stakeholder model.Info，16（2），16-46.

[3]Keohane，Robert（1989）.Neoliberal Institutionalism：A Perspective on World Politics.Robert Keohane ed，Institutional Institutions and State Power：Essays in International Relations Theory.Boulder：Westview.

[4]Mueller，M.（2010）.Networks and states ： the global politics of Internet governance. Cambridge，Mass.：MIT Press.

[5]蔡翠紅.（2013）.国家-市场-社会互动中网络空间的全球治理. 世界经济与政治（09），90-112.

[6]李艳.（2015）.当前国际互联网治理改革新动向探析. 现代国际关系（04），44-50.

[7]沈逸.（2014）.后斯诺登时代的全球网络空间治理. 世界经济与政治（05），144-155.

[8]王明国.（2015）.全球互联网治理的模式变迁、制度逻辑与重构路径. 世界经济与政治（03）， 47-73.

[9]邹军.（2015）.全球互联网治理的新趋势及启示——解析“多利益攸关方”模式.现代传播（中国传媒大学学报）（11），53-57.

作者简介

朱振华 北京外国语大学英语学院在读博士生，浙江传媒学院国际文化传播学院讲师，研究方向为美国研究

夏 雯 浙江传媒学院音乐学院讲师，研究方向为欧洲文化