协作与包容——新加坡锦簇社区计划解析

张天洁 岳阳

2018年，中国的全国绿化委员会、国家林业和草原局提出“坚持绿化为了人民，绿化成果由人民共享，坚持政府主导、社会参与，认真落实全国动员、全民动手、全社会搞绿化的基本方针”等国土绿化基本原则[1]，表明共建、共享城市绿化已成为中国当前的迫切需求 。相关实践表明，社区花园是公众参与城市绿化的有效尝试之一。社区花园（community garden）一般是由当地社区成员管理和经营的、用于种植食物或花卉的开放空间[2]。其建设源于19世纪初德国的份地农园（allotment garden），最初以粮食供给为主要目的，到19世纪末期，开始具备休闲娱乐功能，之后逐渐拓展到美国、英国、波兰、新加坡等国家。如今，社区花园常被当作建设包容性社会的有效平台，帮助应对城市建设过程中面临的土地利用竞争、经济边缘化、环境不公正和社会服务不足等问题[3]。

国外对社区花园的研究较早，涉及环境科学、农业、地理学、生态学、城市规划、社会学等多个领域，包括环境效益、社会功能、公众健康和管理机制等研究主题。环境效益方面，研究表明社区花园有助于调节城市气候[4]和雨水径流[5]等。社会功能方面，研究表明社区花园建设能够提供一系列社会服务活动[6]，有助于提高社区居民自我价值认同[7]、增强社区凝聚力[8]、促进跨种族融合[9]、恢复社区活力[10]等。公众健康是近年来研究重点，部分学者从土壤污染[11-12]、食品生产与安全[13-14]、居民园艺体验[15]等视角分析健康问题。社区花园的管理机制研究主要包括治理方法[16]、社会资本[17-18]和公众参与[19]等内容。

与国外相比，中国社区花园建设与研究起步较晚，主要涉及农业、风景园林、规划等领域，研究内容主要针对国外案例进行分析，如西欧份地花园[20]、美国社区花园[21]、以色列社区花园[22]等。伴随近些年上海市社区花园的积极实践，中国案例以上海市为主，如百草园、创智农园等，研究内容包括规划布局、社会服务、实施机制等[23-24]。当前国内社区花园建设正处于初步探索阶段，尚未在宏观层面形成责权明晰的管理体系。

同为高密度城市环境的新加坡，自2005年起正式启动锦簇社区（Community in Bloom，以下简称为CIB）计划，鼓励居民建设社区花园。不同于欧美国家的“国家领导、协会辅助、居民参与”模式，新加坡CIB计划下的社区花园建设是以“政府—社区”协作模式来实施和管理①，主要由居民委员会负责社区花园的日常运作，承接上级政府机构与居民的联系，运营良好且获得了居民的高度认可。经过近14年的发展，新加坡的CIB计划应对了实施过程中的诸多问题，实现了自我维持。因此，笔者通过文献研究和实地调研的方法对新加坡的建设及管理经验进行解析，以期为中国当前涌现的社区花园建设提供一定的借鉴。

1 新加坡社区花园的空间分布示意图，2017（柱形统计图数字表示管理社区花园基层组织的数量）Spatial distribution of Singapore community gardens in 2017 (The statistics represent the number of grassroots organizations that manage community gardens)

1 新加坡CIB计划

CIB计划是新加坡政府倡导公众参与城市绿化的开端，亦是新加坡政府调动居民助力城市绿地规划建设的有效尝试之一。20世纪60年代以来，新加坡政府秉承“实用主义环境理论”，一直将自然视为助力城市发展的机会。1970年初提出建设“花园城市”的目标[25]，相继构建“新镇公园—小区级公园—邻里公园”三级体系以及公园连接道系统，从“拓展绿地面积”进阶为“优化土地利用”[26]。2000年以来，更多地考虑居民的公共利益和居民介入的权利，从“为人绿化”转向“与人绿化”。2005年，新加坡国家公园局（National Parks Board）正式启动CIB计划，鼓励居民建立社区花园，种植并养护花卉、药草、香料、蔬菜和水果等[27]70。基于CIB计划，至今新加坡已经建成1 400多个社区花园，约3.6万多居民参与[28]，不仅美化了城市，还培育了多种族居民合作、尊重多样性和创造生态意识等价值观，有效增强了居民归属感[29]。

在CIB计划的倡导下，新加坡社区花园呈分散式空间布局（图1），根据所处地理位置的不同可分为位于公共组屋（Public Housing Estates）、位于私人住宅、位于学校以及位于组织机构的社区花园4种类型。其中，位于公共组屋的社区花园数量最多。公共组屋是1960年新加坡建屋发展局为解决住房危机，实施的一项住房计划，由政府负责管理[30]。组屋实施“居住组团—社区—新镇”的三重规划与设计结构模式，配置相应公共服务设施，并强调种族融合，严格限制每栋楼、每个社区及每个新镇的种族人口指标[31]。如今公共组屋为新加坡81%的人口提供住房，成为新加坡人主要的居住方式[32]。这样的人口分布特征与规划管理方式为社区花园的建设与发展提供了基础。

新加坡的社区花园充分考虑居民需求，按照居民喜好分为厨房花园、药草花园、观赏花园等多种主题。花园往往划分出种植、娱乐、存储等不同区域，有时还见缝插针地利用道路两侧绿地。花园内种植空间包括行列式（图2）、垂直式（图3）、折线式等多种形式。为增加观赏性，还布置有雕塑、花坛等装饰性元素，尽量利用回收材料，并设有收集可回收材料的装置（图4～5）。花园充分考虑了老年人的行为特征，专门建设高架种植床等设施以方便种植。还特意种植吸引蝴蝶和鸟类的植物，为这些小动物提供食物和住所，增加生物多样性[33]。所有的植物均挂有中英双语的名称图片，以充分发挥花园科普功能。

2 行列式布局，位于榜鹅默里迪恩社区花园Row layout of plants in Punggol Meridian community garden

3 垂直布局，位于榜鹅珊瑚社区花园Vertical layout of plants in Punggol Coral community garden

4 利用回收材料组建的装饰品，位于榜鹅珊瑚社区花园Ornaments made with recycled materials in Punggol Coral community garden

5 位于花园外弱化栅栏阻隔作用的花坛，位于榜鹅珊瑚社区花园A flower bed outside a garden for weakening the barrier effect of fence in Punggol Coral community garden

2 “政府—社区”协作式管理机制

以占比最高的公共组屋社区花园为例，在CIB计划的启动（图6）[34]及花园建设过程中（图7），国家公园局、市镇理事会、居民委员会和社区居民等多元主体各尽其责，有序实施花园建设。

新加坡国家公园局作为国家发展部（Ministry of National Development）的法定管理局，负责保护、创造和加强新加坡的绿色基础设施。它对社区花园建设提供政策支持和技术指导。市镇理事会（Town Council）是负责管理居住区（neighborhood estates）的自治机构，在国会议员（Member of Parliament）的带领下，与居民委员会携手合作，处理日常的居住区卫生、管理及改善工作等事宜。针对CIB计划，市镇理事会的园艺部门（Horticultural Department）负责管理某一特定区域的居民委员会，并通过花园主席与国家公园局一起为居民委员会提供景观和园艺帮助，包括批准用地和资金支持。居民委员会（Resident Committee，简称RC）于1977年成立，属于新加坡政府的基层政权组织，是上层政府机构与居民之间的“中间交流平台”。通常每个居民委员会都会建立一个社区花园，并可根据人力与资源情况增建或不建，主要任务包括：参与建设、资金支持、信息传递和技术指导。社区居民是花园建设的主要力量，他们将个人能力转化为集体能力，承担起花园建设中“促成者”和“伙伴”的角色，主要负责建设花园和反馈意见[27]1-96。国家公园局、市镇理事会、居民委员会和居民之间相互协作，为社区花园的成功实践提供了可行性高的行动机制（表1）。

在多元主体的协作模式下，各级政府各司其职，给予财政支持和政策保障，积极鼓励居民参与。尤其是国家公园局CIB奖项设置，自2012—2018年，参与该奖项的花园由257个增加到541个，表达出居民对于该奖项的积极响应[35]。居民委员会作为政府与居民之间沟通的“桥梁”，起到了承上启下的作用。“承上”是负责联系国家公园局与市镇理事会，传递相关建设信息、寻求帮助及反馈居民意见。“启下”是负责联系居民，参与、辅助社区花园建设，并传达上级指示意见。通过提供中间平台，使得公众参与由“简单的咨询和意见反馈层面”，转向“实质性参与”阶段②[36]。这种经由居民委员会参与、辅助社区花园建设的举措，为社区花园提供了相对稳定的基层组织支持，有效缓解了资助问题以及人员退出导致难以维持的困境。此外，社区花园采用“软硬结合”建设管理措施，既具有硬性规定的园艺计划审批程序，又具有弹性管理的社区花园规划设计，使居民能够在建设过程中充分发挥自主能动性，创造丰富的空间及社会关系。

3 “政府—社区”协作的基本原则

新加坡政府实施CIB计划，旨在通过社区园艺的环境价值来激励“社区”，最终的目标是建设一个高度宜居和包容的环境[27]86。包容性规划强调建立以公众参与为核心的公共利益诉求机制[37]，基于对包容性本质的反思，进一步审视新加坡的CIB计划，将“政府—社区”协作原则概括为3个方面。

3.1 机会平等原则

新加坡CIB计划坚持机会平等原则，鼓励公众公平参与城市绿化，没有种族、年龄、宗教、文化背景之分。首先，国家公园局规定关于CIB计划的相关信息，包括申请审批程序、规划建设技巧等全部于网站公开，公众均可获取，保证了信息的公开透明。其次，国家公园局及社区花园举办的各种节日庆典、园艺讲座、座谈会等活动，居民均有权参加。一方面让社区花园者相互交流经验，提高园艺技巧；另一方面增加尚未参加社区花园建设居民的兴趣，从而吸引更多居民参与。此外，社区花园规划布局也尽量满足不同年龄居民的需求，如通过高架种植床、儿童教育区等规划，满足老年人与儿童的需求。

以榜鹅珊瑚社区花园为例，该花园有首席园丁1人，花园成员6～10人。据该花园首席园丁所述，他们欢迎任何喜欢园艺的居民参与建设。如今社区花园的园丁包含5个种族的人群，在一定程度上促进了种族融合[38]。该社区花园除了规划地面种植区外，还采用垂直式布局，专门划分一块用地用于小学生种植教学，为老年人和儿童的参与提供机会，使种植活动能够惠及各年龄层人群。

3.2 参与治理原则

新加坡政府极力鼓励当地居民的参与，不仅有机会参与，而且有能力参与。一方面，除举办各种节日庆典外，国家公园局还组织了“社区花园之友”计划（一项志愿者计划），招募感兴趣的居民参与并分享园艺经验，帮助引导游客参观，提供了更多参与机会。另一方面，国家公园局提供各种线上线下技术指导，居民委员会亦会向居民传授园艺技巧，参与并辅助居民建设花园，提高居民建设花园的能力。

表1 多元主体具体职责归纳总结Tab. 1 Summary of specific responsibilities of multiple subjects

6 在公共组屋开启CIB项目的5个步骤Five steps to starting a Community in Bloom Project in Public Housing Estate

7 CIB计划的协作机制图The collaborative mechanism of Community in Bloom Programme

针对社区花园的规划布局与设计，政府并没有明确的条文规定，充分给予居民发挥自主权的空间。以榜鹅珊瑚社区花园为例，社区花园的选址由首席园丁与其他几位园丁商议决定，然后向榜鹅珊瑚社区居民委员会提出申请，居民委员会成员再向市镇理事会申请，最终获得批准建设。花园建设之初，该社区居民委员会成员曾到现场教授园丁们规划建设技能，并发放一些书籍资料。建设过程中，园丁们共同商议花园内部的种植和规划布局，并根据自身资源条件进行合理建设。例如，榜鹅珊瑚社区花园的园丁们充分发挥各自才能，利用各种回收材料进行景观饰品设计，如利用废弃马桶、废弃轮胎、重新剪裁绘画的洗衣液瓶子制作花盆（图8），利用钢丝和彩带搭建的海豚（图9）等，既节省了花园建设资金，又增加了花园趣味性。因政府资金有限，为维持花园，园丁们每年也会自发拿出一些资金用于花园建设，成为社区花园建设与发展的重要力量。

8 洗衣液瓶和轮胎改造的花盆Flowerpots made with laundry detergent bottles and tires

9 海豚装饰品The dolphin shaped ornament

3.3 共享成果原则

CIB计划下的社区花园建设倡导“分享”理念，即虽然花园是由申请加入CIB计划的居民建设，但最终的建设成果开放、共享。一方面，社区花园欢迎未参与建设的居民及游客参观，例如：许多波兰、澳大利亚、马来西亚的游客都曾到访星光和谐（Starlight Harmony）社区花园，使新加坡的社区园艺文化得到有效宣传[27]100。另一方面，社区花园经常举办各种聚会活动，如榜鹅珊瑚社区花园会定期举办母亲节庆祝活动、圣诞节庆祝活动、幼儿园户外活动以及一些公益活动，如两周一次的帮助老人理发、卡拉OK活动等，周边居民都可参与。丰收时，园丁们会将收获的水果、蔬菜等送给周边居民，尤其是老人和小孩会受到特殊照顾，增进了居民之间的友爱氛围。

通过资源的优化配置，园丁们积极开发社区花园的多样化价值，包括食用价值、观赏价值、教育价值等，尽量惠及各类人群，有效缓解社会成员在成果分享中面临的不公平问题。

分享包容和参与包容是包容性发展机制的两大核心，公平分享和平等参与是实现包容性发展的基本行动路径[39]。新加坡社区花园建设谨遵机会平等、参与治理、共享成果的基本原则，既体现出分享包容和参与包容，又体现出公平分享和平等参与特性，三者相互结合，共同构建起公平公正的分享机制，促进包容性社区建设。

4 总结

回顾CIB计划的实施历程，社区花园的成功实践离不开“政府—社区”协作式管理机制，而该管理机制的有效实施源于其考虑政府与居民的实际需求。政府迫切希望能提高公众对于城市绿化的价值认知，从而更好地实现花园城市建设。居民也乐于接受在工作之余，有一处场地放松身心、联系彼此，并能向政府表达利益诉求。CIB计划为政府和居民建立了一种对话机制，能够使双方的真实需求得以有效沟通。在具体协作过程中，CIB计划坚持机会平等、参与治理、共享成果的基本原则，既实现社区公共利益又保障居民私人利益，有效促进了社区包容性发展。但实际管理中为免遭破坏，常用栅栏和锁将社区花园封闭起来，设定固定对外开放时间，这在一定程度上造成了空间的排他性问题。未来，如何平衡好社区花园作为公共空间和保护空间的双重角色尚须进一步研究。

中国社区花园建设正蓬勃发展，新加坡的建设管理经验主要体现在：1）政府积极引导，中间层级有效衔接。政府支持是社区花园建设的前提，亦是顺利实施的保障。重点是各级政府应有明确的自我定位，合理分配各自权利与职责，建立高效的沟通渠道。作为中间交流平台，基层政府组织应及时传递政府信息与反馈居民意见，做好上下衔接工作。2）建立弹性的管理规则。针对社区花园的申请审批等手续政府应建立完善的规则程序。对于社区花园的规划布局与设计及日常管理，政府放权，尊重居民选择，令居民充分行使自主权，培育居民的主人翁意识。3）以民为主，公平共享。鉴于社区花园作为保护空间和公共空间的双重角色，居民是其存在与维持的主要动力，因此其发展首先要考虑居民利益诉求。此外在保护植物健康生长的同时，也应延续花园作为公共空间需要对外开放的特质。

注释(Notes)：

① 由于位于公共组屋的社区花园数量最多，管理机构占据全部数量的57.5% （管理不同位置的基层组织机构数量：位于公共组屋361个；位于私人住宅25个；位于组织机构81个；位于学校161个。数据由新加坡国家公园局官网提供）。因此，本文作者主要以位于公共组屋的社区花园的管理机制为例进行分析。

② 雪莉 阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在《市民的参与阶梯》（A Ladder of Citizen Participation）一文中将公众参与分为3个阶梯：“操控、筛选和通知”属于“非参与的参与”；“通知、咨询和安抚”属于“象征性参与”；“伙伴关系、授予权力和公民主导”属于“实质性参与”（详见参考文献[36]）。据此理论，新加坡的CIB计划虽然是政府主导，但是居民被赋予权力建设和维护，承担起城市绿化的“伙伴”的角色，因而处于“实质性参与”阶段。

图表来源(Sources of Figures and Table)：

图1根据新加坡国家公园局官网数据改绘，地图边界来源于国家公园局官网https://www.nparks.gov.sg/gardensparks-and-nature；图2～5、8～9为笔者拍摄；图6引自参考文献[34]；图7为笔者根据相关资料自绘；表1为根据参考文献[25]、[27]、国家公园局官网和笔者实地访谈整理总结。