试论土地资源管理政策的调整

张宝栋

（仙居县国土勘测规划院，浙江 台州 317300）

1 中国的土地资源概况及区域分析

中国的土地资源丰富，位居世界第三。但是，中国人均土地资源较少，土地资源相对短缺，人地矛盾突出，耕地比例小。在全国土地面积中，耕地、园地、林地和牧草面积占面积的70%，以土地利用为主导。林地在农业用地中的比例显著，耕地次之，园地最少。

此外中国的地形错综复杂，地貌类型多样，但是山地、高原所占比例较大，而且在未利用土地中，沙漠、戈壁、荒漠等难用的土地所占比例极高。在中国干旱和半干旱地区的土地面积分布广泛，与光、温度的自然元素的组合，导致水和土壤的严重失衡。此外由于水资源的时空分布不均衡，导致中国季节性和地区性缺水问题也十分突出。在中国耕地生产力普遍较低，中低产田比例非常大。

在中国土地资源区域分布极不均匀，各省和地区的资源条件有很大的不同。一般来说，中国东南部土地资源条件较好，耕地分布集中在这个地区；而西北相对较差。在中国，一半以上的森林以及水域都集中在东北和西南地区，正由于这一特点，决定了中国人口承载力有很大差异，东南地区明显大于西部地区。土地资源利用的经济效益区域差异较大，区域之间发展不平衡也是中国土地资源的区域特征之一。

中国土地资源的主要类型分为农用地、建设用地和未利用地三大类。其中农用地分为耕地、园地、林地和草地等；建设用地分为商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理和公共服务用地、特殊用地和交通运输用地等；未利用地分为其他草地、水域等可利用地和冰川、盐碱地等不可利用地。未利用地中的可利用以及尚未利用的土地属于后备土地资源，是现阶段土地开发的潜力所在。可供开发用地的质量一般偏差，农业面积较适宜，放牧面积较适宜。未利用地，应根据其土地条件、适宜性质、社会经济发展需要及保护生态环境的要求加以利用。目前，全国土地的开发利用很小，这部分未利用的土地应该像耕地一样受到重视和保护。

土地资源利用是以土地资源的区域分异规律为基础，考虑到土地资源的利用结构和自然环境条件、区位条件和社会经济条件、土地利用现状和发展前景。为了使土地生产潜力最大化，应改善土地生态系统的结构和功能，协调国民经济的发展。

2 中国土地资源的管理调整政策

中国的土地管理的基本目标是在其他国家关于土地管理的相关例子和理论的支持下，充分地利用各种有效手段和法律武器来优化配置土地资源，深化土地改革的同时也充分发挥宏观调控和市场机制的作用，促进土地资源空间结构的调整，提高土地管理政策的控制能力，使土地管理适应基本需要，土地资源实现可持续利用。当前中国对于土地资源给予了以下几种政策调整：①加速土地资源管理体系建设，改革土地管理的经济运行机制——管理体制改革；②建议统一的土地利用规划体系，充分发挥土地利用总体规划的控制作用——规划体制建设；③继续推进土地资源的法制建设，强化土地管理依法行政——法治体制建设；④增加对生态环境的补偿性投入，全面推进土地的宏观生态建设——生态体制建设。

有必要根据所利用的土地情况，将中国所剩的土地资源好好管理起来，为接下来的经济发展提供强有力的支持。管理政策的总体战略目标是优化土地的基础配置，还要尊重和把握中国特色的土地基本条件，改革之前不合理的利用方式，提高抬升能力和利用率，具体目标还有以下几个方面：①耕地的数量必不可少，用来确保粮食的安全。粮食安全是关系到人类生存和发展的大事情，对中国这样一个拥有十几亿人口的大国来说，粮食安全更具有举足轻重的地位。要保证一定数量的土地资源长期使用，以保证粮食、棉花、石油等必须品的产量，以适应中国经济发展和人民生活的需要和未来发展。②提高土地资源的生产能力。土地是一种数量有限、稀缺性高的自然资源，应在有限的土地资源里面通过不断提高土地的质量，保证土地资源的可持续利用，提高土地的生产能力。③保障工业化和城镇化所需的土地。中国已进入工业化和城市化的加速发展时期，非农产业、城市建设、交通运输等各项用地需求逐年增加。在保证所使用的耕地的生产能力没有恶化的前提下，应该通过多种方法去探索土地资源的发展潜力，一定要确保公共建设、基本建设的用地。④改善和保护生态环境。生态环境的好坏与对土地的利用有着非常直接的关系，土地资源的不可持续性发展利用将会导致原有的生态环境恶化，但是如果将土地合理利用，则恶化的环境也会得到相应的改善和控制。由于土地利用的可持续性，使现在的生态环境得到巨大的改善而变得越来越适应人类的生存和发展。⑤利用土地资源时一定要建设良好的结构以及布局。根据剩余的土地量，根据其属于的资源类型、分布范围和当地的经济发展水平，综合考虑经济、社会和是否可持续性发展等等来因地制宜，调整不合理用地的同时，也要将利益实现最大化。

3 中国土地资源管理所面临的问题和挑战

中国现阶段的土地资源利用与管理的主要问题有：①耕地数量不断减少，耕地保护压力大。随着人口增长、经济发展、城镇化和工业化进程的加快，非农建设用地如城乡居民点、工矿、交通用地不断增加，能使用的耕地数量减少。②土地资源退化严重。中国在保护生态环境方面已经下了很多功夫，做了大量的工作。然而，中国仍存在严重的水土流失，草地退化面积大，生产力极低，干旱和半干旱的土地荒漠化和荒漠化趋势加剧，土地次生盐渍化导致土地难以种植，还会影响周围的地区生态环境。③严重的土地污染。随着城市规模的扩大、工业的发展和乡镇企业的崛起，大量的废气、废水、废渣直接或间接地进入土地，并不断增加化肥和农药的使用量，不仅造成大量的农田被污染，还间接造成了大气、土壤、水等土地环境和农产品的污染，这样的污染给生态系统和环境带来了巨大的危害。④土地资源利用不合理，集约化程度低。⑤土地管理问题较突出。土地管理是一项系统工程，目前中国土地管理还存在很多不完善的地方，主要问题表现在土地管理效率不高、土地违法违规问题比较突出。经济的快速发展对土地刚性需求的压力不断扩大。

作为发展中的人口大国，中国面临世界上最突出的耕地资源稀缺的人地矛盾。中国经济建设和社会民生经历了一个高速发展时期，举世瞩目。但同时也带来了一系列生态环境问题，发展的资源成本和环境代价巨大，集中体现在耕地大量减少、土地污染、因水资源短缺，导致局部地区的生态恶化等一系列重大问题出现。

现阶段土地管理要数量管理、质量管理和生态管理并重，要改变目前侧重于数量管理技术，忽视对质量管理和生态管理的理论、方法和手段的研究，加强土地管理的动力机制、激励机制、约束机制、长效机制和市场机制等机制研究。另外，完善土地管理和监督体制，由分散、分权、分头管理不断向集中、集权、统一管理转变，加强土地管理部门对于地方政府的土地违法行为的有效制约和监督，加强农村土地管理制度和创新研究。

4 结束语

土地资源是社会经济发展的基础。中国有辽阔的国土面积，但人均土地面积较少，各种可利用土地资源短缺。虽然中国土地资源的整体形势十分严峻，一方面，人口增长和经济发展的压力下，土地资源短缺更为突出；另一方面，土地资源利用粗放、浪费严重，不恰当的土地资源管理，加深了局势的严重性。因此，要在认识中国土地资源的同时，加以利用到实际管理中，充分发挥这些土地的生产潜力，采取科学、合理的利用保护措施，将我们所拥有的土地资源开发利用，实现合理的土地资源配置和土地资源可持续发展的战略目标。