美国组建“天军”的最新情况分析与研判

2019-11-29宋博

国际太空 2019年1期

宋博

美国自2017年初提出成立“天军”（Space Force）以来已历时近2年讨论。2018年3月以来，美国总统特朗普多次公开宣称要组建独立“天军”，并指示国防部启动独立成军方案论证工作。近期，在美国国会、国防部、军种部等各方推动下，航天部队独立成军工作快速推进。

2018年8月9日，美国国防部向国会提交《国家安全太空机构组织和管理结构最终报告》。10月23日，美国航天委员会召开第四次会议，强力推动“天军”的组建工作。12月18日，白宫发布声明，计划新成立的美国航天司令部将作为一级功能型联合作战司令部，负责训练和提供太空作战联合兵力。以此为标志，美国成立“天军”迈出重大一步，此举是美国面对未来太空新环境新挑战作出的重要战略抉择。

1 美国组建“天军”的原因

军事航天管理模式无法适应当前环境

美国已将太空作为作战域。未来战争首先将在太空域和网空域打响，围绕太空优势的争夺将贯穿战争始终。美国在2018年1月发布的《国防战略》中，首次在国家级文件中明确“太空是一个作战域”，2018年4月发布的新版《联合出版物JP3-14 航天作战》正式将太空域作为与陆、海、空并列的联合作战物理域，并设划了太空联合作战责任区，美军航天力量发展已将目标转向为“打赢延伸到太空的战争”，“航天力量必须要能够在对抗、受损和行动受限（CDO）条件下作战、制胜”。美军认为其现有军事航天组织管理模式已无法满足未来对抗环境下的太空作战需求。经过多年机制调整尝试后，美军发现局部调整难以解决盘根错节的体制机制问题，根除积弊必须全盘考虑。目前，大刀阔斧改革已在美当权者、立法者与军队中形成一定共识，全面系统的改革势在必行。

太空作战指挥控制缺乏专业机构协调统筹

美军已经明确在六大地理战区外，将太空划设为联合作战责任区，将太空视为与陆地、海洋和天空同等级别的物理域。但是美国太空作战指挥控制一直由战略司令部代行。战略司令部根据统一指挥计划（UCP）确定任务领域，主要负责以核威慑为主的美国战略部队的指挥与控制。太空作战无法在任务繁杂的战略司令部内得到应有重视，太空联合作战指挥控制一直“以指挥部代司令部”，没有完整的专业机构负责。虽然美国已经在作战指挥方面进行了一些改进调整，包括组建国家太空防御中心（NDSC）和联合部队太空司令部，但是这些措施依旧以协调为主，缺乏责权匹配，在实际工作中效果不佳，没有从根本上解决问题。另一方面，美国当前将军事航天力量发展作为军事力量建设重点领域，太空领域军事化、战场化、武器化加速推进，对美国太空领域建设、管理和作战指挥改革形成明显倒逼，迫使其组建专门、专业的责任主体履行太空联合作战责任区职责，发展新型太空作战理论，训练新型太空作战部队，积极备战应对“高端对手”的太空作战行动。

太空部队与装备建设亟需面向作战转型调整

美军现有的太空部队是在非对抗环境条件下，以天基信息支援保障为主要原则进行发展建设的，这在美军当前面向对抗环境开展作战准备时暴露出诸多问题。2016年空军航天司令部曾发布《建设航天任务部队，打造未来太空战士》白皮书，通过实施“航天任务部队”计划，改革作战训练与兵力编成，尝试解决这些问题。美军第14航空队司令指出，美军部队改革必须转变观念和模式，“以前我们教导官兵做好空间操作员，现在意识到应该向战斗员转变，从解决工程问题向对抗、受损和行动受限环境下能打仗、打胜仗转变”。未来太空作战部队将是天军的骨干力量，实现从“信息保障部队”到“军事作战部队”的转型是未来美军作战制胜的关键。另一方面，美军航天装备建设饱受繁琐官僚体制之害。据统计，美军航天系统的采办组织和监管涉及60多个部门机构。航天采办管理机构多、链条长、碎片化，久议不决、超期超支、迟滞取消、效率低下问题突出。美国几乎所有军用航天装备都经历了超值超期问题，20年来没有大型航天项目立项，航天装备采办集权统管势在必行。

航天人员在空军不受重视，晋升、经费等多方面受限

美国空军提出的“空天一体”战略早已被兰德公司指出只是空军为抢占航天主导权的一种手段。目前美军大约90%的太空力量在空军部之下，而空军的主要方向是空中作战，太空优势只是空军12项核心职能中的一项。太空力量在空军组织结构之下没有受到应有重视，航天人员职级晋升、资源和经费分配等方面都受到很大限制。2016年美国航天研发预算达到历史最低水平，2016年仅一名、2017年无一名航天军官晋升将官，且空军曾为避免冲击隐身轰炸机项目迟滞低轨导弹预警星座研制工作，致使美军航天专业技术人才流失严重、太空力量发展进程受阻，调整改革势在必行。

2 改革走向分析

改革历程回顾

美国自2017年开始持续尝试与推动太空军事力量改革调整，但军方与立法者在改革方案、进程方面存在分歧。在2018年特朗普总统宣布要建立“天军”后，各方逐渐达成一定共识，但是改革具体方案细节与时间节点仍需要持续研究。改革主要历程回顾如下：

2017年5月，美国众议院首次在《2018财年国防授权法案》中提出组建半独立军种的改革方案，即在空军部下设立“空军航天军”（Space Corps）。该提议遭到包括空军部在内国防部多位官员反对，最终未获参议院的支持，在两院最终表决版本中被删除。同时，众议院还要求在战略司令部之下成立二级统一司令部——美国航天司令部，由其司令组建来自多个军种的联合参谋部，负责指挥太空联合作战。该条款当时也未获参议院的支持，在两院最终表决版本中被删除。

2017年12月，在总统签署生效最终版本《2018财年国防授权法案》中，明确了包括延长空军航天司令部司令的任期至6年，提升其采办管理权为军种级等数项管理机制优化措施，但未涉及体制改革计划。另外，法案要求国防部常务副部长对美国国家安全太空机构的组织管理进行一次全面审查，并于2018年8月1日前向国会提交审查报告。

2018年3月以来，特朗普总统多次在公开讲话中提出组建“天军”计划，表示将建立陆军、海军、海军陆战队、空军和海岸警卫队之外的第六军种——“天军”。特朗普总统没有对外披露具体改革方案，但指示国防部成立专门领导小组，具体研究“天军”组建方案。

2018年5月和6月，美国众议院和参议院分别表决通过了各自版本的《2019财年国防授权法案》，提出了一些具体改革措施。众议院再次提出要求国防部在战略司令部之下成立二级统一司令部——美国航天司令部，在战略司令部司令的指导和控制下，全权负责联合太空作战指挥。此外，众议院还要求国防部常务副部长制定一个为航天建立独立采办系统的计划，但不涉及国家侦察局及其他情报机构的项目。经两院协商后，上述条款获得了参议院的支持，被列入参众两院最终表决版本的法案中。

2018年8月9日，美国防部根据《2018财年国防授权法案》要求，向国会提交《国家安全太空机构组织和管理结构最终报告》（以下简称《报告》），初步提出了以组建“天军”为目标、分两个阶段完成的改革计划。

（1）第一阶段

由国防部牵头建立“天军”的四个主要机构如下所述。

航天发展局。国防部将组建航天发展局，统筹美军下一代航天能力研发与部署，逐步整合当前各军种和业务局下的航天研发与采办机构，未来进一步简化运行管理，加速航天采办效率，促进国防部和情报界间协调合作，为组建航天司令部奠定基础；

航天作战部队。国防部将参照美军特战司令部模式组建航天作战部队，统管各军种航天人员，建立包含作战、情报、采办、网络等在内所有航天相关专业人员的职业规划和晋升通道，统一进行教育、训练与部队编成。目标在2019年夏季前向美印太司令部和欧洲司令部派出太空作战部队，未来将作为天军部的骨干部队；

天军筹备工作领导小组。为实现特朗普总统成立独立“天军”的目标，加速推进各项过渡工作进程，《报告》提出立即组建由国防部常务副部长任组长，参联会主席、所有军种部长、四名国防部副部长及战略司令部司令为成员的筹备工作领导小组，研究确定天军部的组建方案，含机构设置、职能配置、领导结构、力量编成、经费管理、进度安排等，将于2019年2月向国会正式提交天军部的组建方案和立法建议。为顺利推进和平稳过渡，还将增设主管航天的国防部助理部长，具体主抓落实天军组建工作；

美国航天司令部。2018年8月1日美国国会通过的《2019财年国防授权法案》中已明确要将战略司令部下设的联合部队太空组成司令部升级为二级联合作战司令部——美国航天司令部。《报告》进一步提出将美国航天司令部提升为第11个一级联合作战司令部，配齐作战、情报、人事、战勤、规划计划、信息系统、训练演习、兵力结构和资源评估等全要素，赋予统一指挥各军种力量遂行太空联合作战职能。目前，国家太空防御中心已正式转入作战值班，并与联合部队太空组成司令部合并，统一指挥国防部和国家情报领域太空力量，为2018年底正式组建美国航天司令部奠定基础。

（2）第二阶段

国防部将于2019年2月随2020财年预算申请计划向国会提交一份组建天军作为武装部队军种部所需职权的立法建议，包括一旦天军组建完成后纳入其管理的预算项目以及组建天军工作所需费用等，供国会在《2020财年国防授权法》立法中予以考虑。国防部计划与国会立法者共同努力，通过正式立法将第一阶段建立的机构组织整合为第六军种——“天军”。

2018年9月10日，美国国防部常务副部长帕特里克·沙纳汉在一份备忘录中对国防部8月发布《报告》的最新进展进行了说明。备忘录指出，国防部将采取自上而下的方式推进改革计划，由沙纳汉全面负责，空军仅提供有限支撑。目前改革内容仅限于国防部所辖范围的航天力量，情报部门将通过跨部门条款单独考虑。后续天军筹备工作领导小组将陆续拟定航天发展局、航天作战部队、美国航天司令部的详细组建方案以及包括所有“天军”主要机构的预算方案。

2018年10月23日，美国航天委员会召开第四次会议，强力推动“天军”的组建工作。会议形成向特朗普总统提交的6项建议：建立新的航天作战司令部，作为一级联合作战司令部，明确航天作战指挥流程，并确立21世纪航天作战战术、战技和战规；由国防部长领导成立航天发展局；与国家安全委员会合作对当前航天领域的跨机构职责进行全面评估；生成成立“天军”的立法建议；编制2020年预算文件，批准成立天军；加强情报界与“天军”的合作。

2018年12月18日，白宫发布声明，计划新成立的美国航天司令部将成为一级功能型联合作战司令部，战略司令部原所有太空职责移交。航天司令部是太空作战部队的联合兵力提供方和训练方。后续还将更新美军统一指挥计划。

发展走向分析

（1）作战指挥线改革基本明确

计划新组建的美国航天司令部已确定为一级联合作战司令部，将负责太空联合作战责任区，制定太空作战战略、概念和方案，统一指挥美国太空作战行动，主要执行两项任务：一是确保国家太空安全；二是在上述前提下为联合作战提供太空作战兵力。后者美军目前发展已非常成熟，后续工作重点将围绕确保国家太空安全开展，亦即空间对抗作战。鉴于大规模太空冲突近期爆发的可能性较小，判断美军后续仍将以确保利用太空优势为重点，通过太空防御和跨域反击确保太空安全。从近期看，美军可能在印太、欧洲等战区联合司令部下设太空组成司令部，设计和实施各种范围和规模的联合太空作战训练和演习，着重加强对中俄方向的太空作战准备。从远期看，美军航天司令部业务范围可能逐步拓展，比如增加天对地打击作战等。

（2）建设管理线改革博弈激烈

美军事航天建设管理线改革深度触及军种既有利益，各方存在较大分歧，并且利益之争中还夹杂了两党政治争斗。但从长期来看，美国军事航天建设管理发展逐步走向独立是大势所趋。天军部一旦成立，将整合当前各军种太空力量成为“第六军种”，负责天军部队的组织、训练、装备、预算等事务。天军部将统筹并推动加速生成美国太空作战能力，培育美国国家安全太空队伍，并发展下一代太空能力。其中在作战训练方面，《报告》特别指出，将利用商业航天经验和数字化技术，提升天基系统和运管系统自动化操作能力，取代人力密集型操作。

（3）军事航天装备发展将走上快车道

美国将组建国防部航天发展局，逐渐整合各军种和业务局现有航天研发和采办机构。未来，美航天装备发展将统筹优化，在以下三方面实现突破：一是装备采办速度显著提升。国防部航天发展局将作为国防部级统管各军种航天新能力研发和部署的专门机构，未来可能进一步整合空军快速能力办公室、各军种研究实验室相关部门、空军航天与导弹系统中心的研发力量等，航天装备采办速度将显著提升；二是新技术向能力转化速度显著提升。航天与导弹系统中心（SMC）下专门设立创新办公室，推动颠覆性技术在航天装备上的应用，以求通过“新技术－样机－装备”的新模式快速形成新能力；三是航天体系设计和优化能力显著提升。航天与导弹系统中心已开展为期一年的名为“SMC 2.0转型”的改革调整，重新设计全新的组织结构和工作流程，加强天地、多系统的统筹和顶层设计。