广西生态公益林可持续发展的思考

陈秀庭

(广西壮族自治区林业勘测设计院，广西 南宁 530011)

1 引言

生态公益林建设是生态文明建设的主要载体，做好生态公益林建设工作，直接关系到生态修复成果的扎实巩固，关系林业治理体系和治理能力现代化的稳步提升。推进生态公益林建设工作是贯彻落实党的十九大精神，牢固树立社会主义生态文明观的重要表现。广西历来十分重视生态公益林的建设工作，先后实施了珠江流域防护林工程、沿海海防林工程、退耕还林工程、石漠化综合治理工程等一系列林业生态工程建设，生态公益林建设成效显著，公益林生态系统稳定性明显增强，至2012年生态公益林生态服务价值达到4215.1亿元，广西全区石漠化土地面积比2005年减少了4万hm2，公益林乔木林单位面积生物量达到56.9 t/hm2，比2005年增加了8.0 t/hm2，但生态公益林建设中还存在一些问题亟需解决，本文通过分析生态公益林建设中存在的一些主要问题，并提出对策建议。

2 广西生态公益林的资源概况

2000年，广西森林经营工作进入分类经营阶段，于2001 年8 月完成了森林分类经营区划界定工作，后经多次调整，至2014年自治区级以上生态公益林地547.24万hm2，占广西林地面积的34.4%，占土地总面积的23.0%。按事权等级分，国家级生态公益林482.36万hm2，自治区级生态公益林64.88万hm2；按权属分，国有生态公益林62.98万hm2，集体公益林484.26万hm2。广西生态公益林根据所在区域划分为9个生态区位：其中，江河源头生态公益林地面积59.12万hm2，占10.8%；江河沿岸面积88.94万hm2，占16.3%；水库周围面积27.10万hm2，占5.0%；滨海红树林及沿海基干林带面积0.89万hm2，占0.2%；自然保护区及世界遗产区面积44.11万hm2，占8.1%；岩溶地区公益林面积308.79万hm2，占56.3%；中越边境沿线公益林15.64万hm2，占2.9%；森林公园公益林面积2.27万hm2，占0.4%；铁路国道两侧公益林面积0.37万hm2。

3 广西生态公益林建设中存在的主要问题

3.1 管理机构不健全，缺乏管护人员

目前广西绝大部分县都没有设立专门的生态公益林管理机构，生态公益林管理只是作为林业局林政站(股)的日常工作之一，林政站(股)工作人员一般为3～5人，甚至更少，而林政工作涉及林木采伐审批、林地征占用审批、森林防火、森林资源调查及监管、扶贫工作等多项内容，根本无法全身心投入生态公益林管理工作中，特别是实行公务车统一管理规定后，缺乏公务用车，对有效管理森林资源造成了极大困难。

3.2 森林质量不高，生态服务功能低

广西生态公益林经营多以封育为主，经营活动较少，忽视生态公益林抚育工作，仅开展了很少量的公益林人工纯林改造混交林试点工作，公益林存在树种单一、结构简单、灌木林比重大，林分质量整体较低的等问题。由于没有科学经营，目前有超过26.0万hm2生态公益林存在较为严重的退化问题，乔木生态公益林单位面积蓄积量远低于全国平均水平，森林生态效能不高，乔木林平均面积蓄积仅为52.8 m3/hm2，其主要林种水源涵养林、水土保持林单位面积蓄积分别为53 m3/hm2、44 m3/hm2。按树种划分，其它软阔、马尾松、硬阔类、杉木单位面积蓄积分别为54.9 m3/hm2、69.2 m3/ hm2、57.1 m3/hm2、81.9 m3/hm2。广西是我国熔岩土地分布最大的一个省(区)，岩溶土地面积达833万hm2，占广西土地总面积的35.1%，生态公益林中超过47.0%的森林为石山灌木林，这部分森林生态区位脆弱，植被覆盖度较低，森林生态服务功能较低。此外，生态公益林中还有一些八角、油茶、板栗等经济林木类公益林，这部分公益林人为干扰强度大，不利森林生态服务功能的提高。

3.3 补偿机制不完善，补偿标准偏低

补偿标准是平衡林农经济利益与国家生态利益两者矛盾的重要手段，是生态公益林可持续发展与否的关键之一，但就目前来看，商品林经营收益远大于公益林，广西集体生态公益林补偿标准为15元/亩(225元/hm2)，而在广西营造桉树、杉木等速生商品林的年平均收益为300～500元/亩(4500～7500元/hm2)，是公益林补偿的20倍以上，二者收益严重失衡[1]；不考虑造林经营收益，仅以地租收益也高于公益林补偿金，目前广西大部分林地年租金在60元上下，自然条件好的地方已超过100元，林农普遍认为现行补偿标准太低，远不能弥补农民的经济损失，挫伤了林农参与公益林建设的积极性。同时，现行补偿标准没有体现按质论价，不论公益林质量高低、生态服务功能大小，实行“一刀切”补偿标准，没有与公益林的投入和产出的生态效益相挂钩，没有考虑不同地区和不同管护成本的差异，影响了群众参与生态公益林建设及管护的积极性。此外，公益林缺少管护经费和营林经费，导致管护手段落后，影响了公益林整体功能质量和效益的发挥。

3.4 生态公益林区划缺失公众参与，社会矛盾依然突出

各县生态公益林面积少则几千上万公顷多则上万公顷，生态公益林区划工作时间紧，因此，区划是完全按生态公益林的区划技术标准进行，缺失公众参与。根据“相对集中成片”区划原则，将相当一部分已经有明确的经营主体在从事商业性经营的林地划为生态公益林管理的林地，其中许多林地没有经过与利益相关人商妥就被划为生态公益林，甚至有相当一部分林地所有权人毫不知情。这些林地被圈定为公益林后，林农便失去了山林自主处置权，不能进行经营性采伐，让林农难以接受，特别是部分林地还是山区农民维持生计的主要来源，将这些林地划入生态公益林，就相当于断了他们的生计，社会问题，他们不认可区划结果，拒绝认领森林生态效益补助资金，时常集体上访，要求将林地调出生态公益林管理，直接影响生态公益林可持续发展建设步伐。

4 对策措施

4.1 加强管理机构和管护队伍建设

区内各地要成立专门的公益林工作机构，并充分发挥其决策协调作用，实行统一领导、统一规划、统一建设、统一标准、统一管理，做到领导到位、组织到位。建立起生态公益林省、县、乡三级管理组织体系，配备专职人员和山林巡护交通工具，并强化生态公益林管理目标责任考核，确保生态公益林建设的成效。

4.2 实施森林质量精准提升工程

精准提升森林质量，不仅能使管理精细化、技术精细化，而且可以高效实现森林的多种功能和效益的最大化[2]，通过森林抚育、退化林修复、纯林近自然改造等措施，逐步提升森林质量，提高生态公益林森林生态服务效能。加强中幼林抚育，充分利用天然林的自然演替和更新能力，以自然更新为主调整林木间竞争关系，优化林分结构，促进目标树生长，在天然更新不足的地方，进行补植，诱导形成复层异龄混交林，增加生物多样性，增强生态系统稳定性；人工林中幼林抚育以调整树种组成为主，采取补植和人工促进天然更新等措施，促进其向混交林演替。加快推进退化公益林修复工作，对于林相残败、老化、灾害受害严重、长势衰退的退化人工公益林，开展近自然改造，增强人工林生态系统稳定性，修复和增强森林生态功能；对于具有天然下种或荫蘖能力的疏林，采取封育和补植改造措施；对于低效纯林、有害生物危害林，采取抚育改造，间密留疏、去劣存优；对于树种不适林、生理衰退过熟林，可采取择伐补造，小面积皆伐、带状渐伐和群团状择伐等方式，并结合补植补造适生乡土树种进行修复，补植时选择防护性能好、抗逆性强，生长稳定的乡土树种和品种，培育针阔混交林。此外，加强石山灌木生态公益林改造，采取以封山育林为主，并结合林地实际立地条件，补植任豆、香椿、枫香、吊丝竹等树种，促进灌木林向乔木林或乔灌结合多功能森林发展，从而提升生态公益林生态服务功能。

4.3 完善生态公益林补偿机制

加大公益林建设资金投入，建立提高补偿标准的多元化融资机制，进一步完善以政府为主导、市场、社会等共同参与的生态效益补偿机制。目前生态公益林补偿资金来源于中央、自治区两级财政拨款，资金远不能满足公益林持续保护和建设所需费用，要建立稳定的公益林补偿专项基金，必须不断拓宽资金来源渠道，建立地方、民间、企业及个人等多渠道的融资体制[3]，按“谁受益，谁补偿”的原则，向水力发电厂、河道航运、城市水厂及相关森林旅游等企业收取部分费用作为补偿基金，并探索建立珠江下游发达地区补偿上游地区的长效机制、公益林碳汇融资机制等，多方筹措公益林建设资金，增加资金投入，逐步提高公益林补偿标准。建立公益林分类补偿机制，综合考虑不同地区、不同管护难度、不同生态区位、不同质量及不同生态服务功能，运营合理的生态价值评价体系建立全区公益林分类补偿机制，通过分类补偿，调动林农参与公益林建设和管护的积极性。

4.4 完善生态公益林经营管理政策

出台相关公益林发展政策，允许林农采伐第一代人工公益林，让林农回笼已投入的造林资金，并将市、县级生态公益林纳入生态补偿范围，正确引导林农进行森林旅游开发、林下中草药菌类种植等生态公益林多种经营，拓宽生态公益林经济产出，调动公众参与公益林发展建设的积极性。

4.5 完善生态公益林区划界定

结合广西全区年度“林地一张图”建设，进一步完善公益林区划，将一些生态区位并不重要，影响农民生计或零星分散的不合理部分生态公益林及时调整为商品林，相应地将生态区位重要和脆弱地区的商品林调整为生态公益林。生态公益林区划完成后，及时在所涉及村委进行公示，告知林地经营者并及时与其签订公益林管护合同，以化解矛盾社会矛盾。对于影响农民生计且无法调为商品林的生态敏感区域林地，可考虑采取政府租赁、购买或生态移民的方式解决矛盾，推进生态公益林建设的可持续发展。