论项目管理专业机构在国家科技计划项目监督评估中的作用与定位

吴艳，高栋

（工业和信息化部产业发展促进中心，北京 100846）

根据《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64 号），政府各部门不再直接管理具体项目，而是由专业机构开展项目管理，对实现任务目标负责。项目管理专业机构（以下简称“专业机构”）在国家科技体制改革的浪潮中应运而生。2015-09 以来，科技部高技术研究发展中心等7 家单位按照国家科技计划（专项、基金等）管理部际联席会议的要求，全面开展改建工作，并承担国家科技重大专项、国家重点研发计划等科技项目管理工作。

“有决策、有选择就要有评估，有授权、有委托就要有监管”，监督评估是促进国家科技计划项目科学、有序、高效推进的制度保证[1]。根据《科技部关于印发〈科技监督和评估体系建设工作方案〉的通知》（国科发政〔2016〕79 号），监督评估主体包括科技部和财政部、有关部门和地方、项目管理专业机构以及项目承担单位等。由于监督评估主体多，项目监督的主要对象是项目承担单位，项目监督的主要内容是项目执行情况和资金使用情况，实践中容易出现多头管理、重复检查，甚至给科研人员增加负担的情况。本文从分析项目管理专业机构的特点入手，探讨其在国家科技计划项目监督评估中的作用与定位。

1 项目管理专业机构的特点

根据科技部于2016 年发布的《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》（国科发创〔2016〕70 号），科技部代表国家科技计划（专项、基金等）管理部际联席会议与专业机构签订任务委托协议书，专业机构依据国家有关规定和管理任务委托协议，组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等，对项目进行全过程管理，履行有关职责。政府管理部门与专业机构均参与监督检查和验收，因此需要把握并分清政府和专业机构的职责分工，划清工作界面。前者聚焦于战略研究、年度计划、专项科研任务完成以及环境建设、政策制订等，后者专注于跟踪监测、绩效评估、产业化影响评价等。

专业机构是从事国家科技计划项目管理的专业机构，其特点对项目监督评估具有直接影响，包括以下几点。

1.1 服务对象具有多层次性

专业机构提供项目管理专业服务的对象包括国家科技计划管理委托部门、项目（课题）承担单位、项目（课题）参与单位，以及科研人员、咨询专家、社会公众等，这就造就了监督评估层级多、内容多的特征。

1.2 项目管理目标具有战略性和责任性

专业机构从事国家科技计划项目管理的目标在于支撑科技发展，推动创新驱动，项目目标管理要对国家科技计划项目的目标完成负责。监督评估作为项目管理的重要组成部分，对促进科技计划项目的组织实施和高效执行具有重要意义。

1.3 项目管理具有全流程性

从专项发布指南的支撑，到组织立项、过程管理、动态调整、绩效评估、成果运用等全过程，都有专业机构参与管理。监督评估工作覆盖项目管理全流程，包括事前、事中、事后三个阶段，事前阶段需防范项目管理工作之前的风险，事中阶段需有效监督项目管理工作开展过程，事后阶段需评估项目管理工作结束后的综合绩效[2]。

1.4 专业机构组织建设具有专业性和动态性

专业机构从2015 年开始改建，历时3 年，到2017 年改建评估，再到下一阶段完善成熟。科技监督与评估体系是个有机的整体，需要全方位建设才能发挥其在科技计划管理中的作用，在开展科技监督与评估工作前，需要逐步建设，并在具体管理工作中，不断发现不足，完善体系建设[3]。

2 专业机构在国家科技计划项目监督评估中的定位

《科技部 财政部关于印发〈中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定〉的通知》（国科发政〔2015〕471 号），主要从监督角度明确了科技计划监督和管理的刚性要求。《科技部 财政部 发展改革委关于印发〈科技评估工作规定（试行）〉的通知》（国科发政〔2016〕382 号）注重评估与监督的区别和联系，监督重点解决“对和错”的问题，而评估则重点解决“好和差”的问题，既要发挥评估的决策咨询作用，也要将评估作为监督的手段[4]。

监督评估以科技管理法律法规和政策为依据，主要包括《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》等科技改革文件，《国务院办公厅关于进一步加强政府督促检查工作的意见》《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》等加强事中事后监管相关文件，以及《国家科技重大专项（民口）管理规定》《国家重点研发计划管理暂行办法》《国家重点研发计划项目中期检查工作规范（试行）》等科技计划项目管理方面的规范性文件。评估方法应当根据评估对象和需求来确定，一般包括专家咨询、指标评价、调研座谈、文献计量、案例研究、现场检查、例会、科技报告、中期检查、年度检查、督查督导、抽查、绩效评估评价、审计、受理申诉、委托第三方评估等。

从监督目的上看，专业机构开展项目监督评估工作是为了规范专业机构承担的国家科技计划项目（课题）过程管理风险评估工作，发挥项目（课题）承担单位在国家科技计划项目管理中的组织、协调、服务和监督作用，提升财政资金使用效益，保障项目顺利实施。可以看出，国家科技计划项目监督评估是咨询性质的，而不是问责性质的，是为改善管理服务的，而不是实施惩罚的。对项目进行监督评估是为了把握实施进度，以推进专项的实施进程；不断总结成功经验，发现问题和潜在风险；服务决策管理，保证专项的执行质量；强化目标导向，保障目标的顺利完成。

3 专业机构项目监督评估的内容

根据《科技监督和评估体系建设工作方案》《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》和《科技评估工作规定（试行）》，项目管理专业机构主要负责相关项目任务执行和资金使用过程管理和监督。对国家科技计划项目监督评估，专业机构应重点关注项目承担单位法人管理责任制落实、科研任务实施进展、任务合同书执行、人才队伍管理、经费执行等方面。

对科研任务实施进展的监督评估主要从以下三个方面着手：①项目执行与承担单位发展战略匹配情况，包括单位在项目（课题）方向上的业务是否有战略调整、项目（课题）任务的执行是否与立项时的目标一致、项目（课题）与上下游项目（课题）的承继关系，是否发挥了作用等；②项目的成果产出及应用，既包括专项实施的直接产出，如技术突破、知识产权、新产品或新工艺、人才培养等，也包括科研成果的应用、示范场景是否明确，与成果需求方是否进行沟通、明确了用户需求，用户需求如何在研制过程中体现等；③项目的成效与影响，成效是指直接应用取得的结果（应达成专项阶段目标），影响是指应用各项产出带来的广泛或长期的间接结果，包括预期或未预期的（应达成专项最终目标）。

《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》要求项目承担单位要强化法人责任，切实履行在项目申请、组织实施、验收和科研资金使用等方面的管理职责，加强支撑服务条件建设，提高管理能力和服务水平。针对法人管理责任制落实，专业机构在监督评估中应重点检查项目承担单位的资源配置与使用、科研环境、条件落实情况，承担单位的项目（课题）管理机构、职责及所开展工作情况；项目承担单位执行的内部控制制度，包括科研、财务、经费、成果、人员、采购和绩效等；项目承担单位的风险防控体系建设情况，包括承担单位风险应对策略、项目风险防控措施和廉政风险防控措施等；项目承担单位之间的组织协调、沟通情况，包括牵头承担单位对项目（课题）执行情况和资金使用情况的监督检查、团队考评情况；项目承担单位对项目文档、合同、资料和固定资产的管理情况；项目承担单位的公开公示情况，包括项目承担单位在单位内部公开项目立项、主要项目合作单位、主要研究人员、科研资金使用、大型仪器设备购置以及项目研究成果等。

4 监督评估与综合绩效评价

科技部办公厅于2018 年底印发了《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》（国科办资〔2018〕107号），规定国家重点研发计划项目实施期满后，项目管理专业机构应立即启动综合绩效评价工作，综合绩效评价重点包括项目（课题）任务完成情况和经费管理使用情况等方面。《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）规定，由项目管理专业机构严格依据任务书在项目实施期末进行一次性综合绩效评价，不再分别开展单独的财务验收和技术验收。也就是说，原有的验收工作不再开展，取而代之的是综合绩效评价。综合绩效评价与监督评估如何区分呢？综合绩效评价工作规范是在监督评估相关文件之后出台的，按照国发〔2018〕25 号文件、《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》文件精神制订，着力于推进科技领域“放管服”改革，在监督上做“减法”，在服务上做“加法”，给科研人员松绑减负，调动科研人员积极性。因此，综合绩效评价应是监督评估的一种形式，属于事后监督和绩效评估评价类别。

科技监督评估体系的建立完善不仅是完成新一轮国家科技计划管理改革的主要环节，也是促进科技计划和专项科学、有序、高效推进的制度保证，更是完善科技治理体系的重要支撑[5]。实践中，监督评估有时需要第三方机构的支撑，引入第三方进行科技评价，使评价过程和结果具有更高的透明度和更强的公信力[6]。由于涉及科技管理部门、监督评估组织者、项目承担单位、咨询专家、监督评估方，甚至社会公众等诸多主体，专业机构应建立决策、执行、监督三位一体、互相协调又相互制约的新型科技管理模式，把监督评估作为专业机构建设的重要任务，贯穿国家科技计划项目管理全过程推进实施，综合运用“制度+合同+技术”的手段，在开展项目管理过程中的各个阶段做到事前有预案、事中有监督、事后有考核。