国有林场改革对森林质量提升的重要影响——以徐州市铜山区国有林场为例

欧小春

(徐州市铜山区林业局，江苏 徐州 221116)

1 引言

国有林场是我国生态修复和建设的重要力量，国有林场改革目的是促进国有林场持续健康发展，充分发展其在生态建设中的主要作用。由于铜山区国有林场既非城市，又非农村，既不是典型意义的事业单位，也不能完全按照市场化模式进行企业运作，长期处于政策边缘，导致民生贫困、发展弱势、经营管理粗放。这些体制机制方面的原因严重制约了铜山区国有林场无法进行科学营林，进而森林质量不高，无法发挥其在生态建设中重要作用，迫切需要通过改革加以解决。

根据中发〔2015〕6号《中共中央、国务院〈关于印发国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》和苏政发〔2016〕19号《省政府关于推进国有林场改革的实施意见》文件精神，结合铜山区实际，制定了《徐州市铜山区国有林场改革实施方案》。并积极组织实施，全区国有林场改革任务按期完成。

本次改革成效显著，实现优化整合到位、功能性质明确、保障改善民生、经营机制转化，尤其是国有林场在加强森林经营、提高森林质量等方面均有积极显著作用。分析铜山区国有林场改革后，通过科学经营森林、加大政策扶持力度、创新经营机制等措施，实现森林质量大幅提升，充分发挥国有林场在生态建设中的重要作用。

2 改革前国有林场基本情况

2.1 林场基本情况

改革前铜山区共有3个国有林场，分别为赵疃林场、张集林场和吕梁林场，均建于20世纪50、60年代，其中吕梁林场隶属徐州市吕梁山风景区管理处，赵疃林场和张集林场隶属铜山区林业局，均为全民自收自支事业单位。经营总面积4656.42 hm2，其中省级以上生态公益林面积4370 hm2，森林覆盖率 86.72%，活立木蓄积量234020.74 m3，均为乔木林蓄积。主要树种为20世纪60、70年代人工营造的侧柏纯林，林种为防护林。3家林场现有职工755人，其中在职415人，离退休340人。

吕梁林场、赵疃林场位于徐州市东部丘陵山区，林场每年仅靠财政拨付的公益林补偿费和森林抚育补助费用勉强维持运转。张集林场为平原林场，收入来源于公益林补偿费和经营绿化造林苗木二块。三家林场职工收入较低，集体经济薄弱，已累计拖欠职工“五险”2800余万元。导致林场运行资金缺乏，造成林业发展后劲不足。

2.2 人才队伍建设

林场职工的林业专业水平普遍较低，尤其缺乏专业性林业工作者和科技人才。在职人员中，有中级职称8人、初级职称9人、林业专业技能人员45人、森林消防专业人员15人。由于林场条件比较艰苦，工资待遇得不到保障，林业高等院校毕业生不愿意到林场基层工作，导致林业专业人才数量较少，人才层次与其专业结构不能满足林业生产经营需要。

2.3 森林质量现状

森林质量现状，首先是森林资源结构不合理、景观效果欠佳。森林资源结构不合理主要体现龄组结构上，其近熟林和成熟林面积占比分别为53.21%和32.14 %，幼、中龄林面积占比仅为0.55%、13.34 %，近、成熟林较多，而中幼龄林严重偏少，整体上森林资源老年化现象严重，其结构不符合森林可持续经营的要求，森林生态系统脆弱易受到外界条件的影响。其次林场林分结构也不尽合理，林场树种以侧柏纯林为主，针阔叶和其他软阔叶树种占比小。珍贵化、效益化和彩色化树种比例偏低，森林景观单一，缺乏季相变化，植物群落结构基本上为上下结构，缺乏中间层次的灌木林，森林生态景观效果欠佳，导致国有林场不能充分发挥在生态建设中的引领和示范作用。

3 林场改革助力森林质量提升的建设措施

3.1 明确林场公益属性，锁定森林生态建设目标和任务

坚持国有林场改革的公益性取向，整合原三家国有林场的公益林管护职能，成立铜山区国有公益林场，为公益一类事业单位，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责，核定编制7名，经营总面积4656.42 hm2，其中省级以上生态公益林4370 hm2。下辖三家分场，即赵疃分场、吕梁分场、张集分场，其中吕梁分场行政上仍隶属吕梁风景区管理处管理。此次改革，实现了林场整合、功能定位、编制核定“三到位”，明确把提升森林质量、提高森林生态功能作为改革的出发点和落脚点，改革后国有林场的主要任务是严格保护原生的森林生态系统，修复退化的森林生态系统，打造进自然的森林生态系统。保证森林面积不减少、林木蓄积量和森林覆盖率稳步提高，做到森林生态系统功能和效益最大化。

3.2 加强人才队伍建设，建立森林质量提升技术支撑体系

根据人社部《关于国有林场岗位设置管理的指导意见》(人社部[2015]54号)和《中共铜山区委铜山区人民政府关于印发徐州市铜山区国有林场改革实施方案的通知》(铜发[2018]84号)，铜山区公益林场森林分布现状，在保持国有公益林场管理人员和技术骨干相对稳定前提下，严格控制用人数量，对林场公益性岗位进行设置，分别设置管理岗位、技术岗位、工勤岗位和专业消防队员四类岗位数量84个。公益性岗位设置人员管理经费纳入区级财政预算。深化国有林场用人制度改革，积极引进国有林场发展急需的管理和技术人才，特别是一批林业专业技术人才，结合林场实际，并按照“公平、公开、竞争上岗、双向选择”的原则，采取聘用和竞争方式上岗，其工资与绩效挂钩，让能者上、庸者下，打造一支充满活力、综合素质和业务能力强的林业现代化建设队伍，加强国有林场森林质量提升的技术支撑。

3.3 注重民生改善，加强森林质量提升软环境建设

已累计改造完成国有林场职工危旧房731户，通过使用国有林场改革补助资金，为在职职工补缴了历年来所欠的养老保险金，并为林场在职和退休职工新办理了一直要办确未办的医疗保险及生育、工伤、失业等保险。职工基本养老保险、基本医疗保险目前参保率分别为97.9%、98.2%，288名富余职工得到妥善安置，并为林场管理岗位办理了公积金。符合低保条件的林场职工及家庭成员，纳入铜山区居民最低生活保障范围。使林场广大职工对改革获得感明显增加，职工生产生活明显改善，基本生活有保障，无后顾之忧，改革期间，未发生一例上访事件，林场信访稳定。加强了国有林场森林质量提升的软环境建设，轻装上阵、齐心协力抓林业生态建设。

3.4 加强森林资源监管，建立森林质量提升制度

进一步健全国有林场森林资源监管机制，建立健全林地、森林保护制度、监督制度和考核制度。一是铜山区根据国家对森林资源保护与管理的相关法律、法规及规定，结合公益林场实际，制定并出台《铜山区国有公益林场护林员岗位职责》《铜山区国有公益林场森林防火制度》《铜山区国有公益林场森林资源巡查管理制度》《铜山区国有公益林场森林资源档案管理制度》。这些制度能有效保护森林资源及生态环境的安全。二是明确国有林场界址，保持国有林场林地范围和用途的长期稳定。严禁违法违规将林地转为非林地，林地受到保护，面积不减少，这是提高国有林场森林质量的有力保障。三是2018年9月完成《徐州市铜山区国有公益林场森林经营方案(2018-2027)》和《徐州市铜山区国有公益林场中长期发展规划(2018-2027)》编制。严格执行批复的《方案》，科学开展森林经营活动，不断优化森林资源结构，着力提升森林质量，切实保障国有林场森林资源持续、稳定增长，充分发挥国有林场森林的生态、社会和经济效益。

3.5 加强森林经营，积极探索森林质量提升新模式

森林经营是实现森林质量提升的过程和手段，只有全面加强森林经营，才能提高森林质量，充分发挥森林的生态、经济和社会效益。全面启动国有林场森林资源保护和培育工程，可持续森林经营工程。以森林经营方案、林场中长期发展规划为指导，严格保护国有林场生态公益林、科学经营人工林，即加大中幼龄林抚育强度，提高林分质量和林地生产力，引进适宜本地区种植的彩叶化、珍贵化、效益化“三化”阔叶树种，逐年进行林相改造，并复壮更新灌木林，改变植物群落上下结构，填补中间层次的植被，有计划积极实施采石塘口生态复绿工程。逐步采伐更新林分质量较差的林木，控制森林病虫害发生面积。通过这些措施的实施，打造优美的森林景观。积极探索新型林场经济发展模式，可考虑种植合适的经济林，发展林下经济，从而促进林场经济发展。通过若干年森林经营后，使培育“结构合理、系统稳定，功能完备、效益递增”的森林生态系统的最终目标得以实现。

3.6 加大政策支持，建立森林质量提升政策支撑机制

3.6.1 加强国有林场基础设施建设

将国有林场发展纳入全区经济社会发展规划，将国有林场房屋、道路、水利、供电、饮水安全、通讯、广播电视、森林防火、有害生物防治等基础设施建设纳入同级政府建设计划，同等享受新农村建设有关扶持政策；积极支持林区道路建设，将通往国有林场工区和管护点交通干道纳入农村公路网规划。区政府相关职能部门已印发文件，保障国有林场基础设施建设，为森林质量提升奠定良好的设施基础。

3.6.2 加大对国有林场支持力度

区委区政府认真落实中央、省、市国有林场改革精神，区级财政积极筹措资金，统筹解决国有林场改革成本问题，并整合各类渉林资金，积极支持国有林场森林培育和保护。加大对国有林场的支持力度，将国有林场扶贫工作纳入区扶贫计划，加大扶贫力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边基本公共服务均等化。在国有林场产业发展、休闲旅游等项目建设上，支持盘活存量建设用地，优先安排建设用地指标。林场土地出让金地方留成部分全额返还给林场，用于林场基础设施和生态建设。

3.6.3 加大对国有林场财政投入力度

将国有林场改革后正常运营当中林地及森林资源的经营管理、森林抚育管理、植树造林、低效林改造、巡查管护、森林防火、森林病虫害防治等所需资金纳入区财政预算。区财政每年补助480万元，用于国有林场改革后公益岗位购买服务、设备维护、病虫害防治、森林防火等管护运营经费，不足部分由林场通过向上级争取生态林补偿资金、实施向上级争取的森林抚育等工程及自筹等途径解决。

3.7 统筹旅游资源，大力发展森林生态旅游业

铜山区国有林场既有保护和培育森林的职责，又有盘活森林资源的义务。按照区国有林场改革文件精神“在国有林场产业发展、休闲旅游等项目建设上，支持盘活存量建设用地，优先安排建设用地指标。”发展森林休闲旅游已列入国有林场产业发展项目建设。赵疃林场、吕梁分场位于吕梁山风景区中心位置，赵疃分场又位于圣人窝自然保护区核心区域，具有天然旅游资源的地理优势，自身发展森林旅游具有巨大潜力。吕梁分场南接素有江苏省“三星级康居乡村”和第二届“江苏最美乡村”荣誉的首批全国美丽宜居村庄示范村倪园村，东邻崔贺庄水库和素有“最美杏花村”称号的马集村。与赵疃分场圣窝工区相邻的圣窝村，堪称“世外小桃园”。其景观有古人类陈迹、龙华寺寺庙、白云洞、圣人湖，距今大概有5000多年的历史。近年来，地方政府在圣窝村举办的樱桃节越来越成功。以赵疃分场、吕梁分场为核心，统筹周边旅游资源，利用现有的森林资源，营建生态风景林、森林康养基地、分场场部森林小镇、吕梁湖山水休闲区、圣人窝文化体验区等，开发参与性的休闲度假、森林观光、森林探险等森林旅游项目，打造森林旅游聚集地，让人民群众尽情领略森林带来的自然风光和森林蕴育的文化之美。

3.8 打造科技林场，建成林业科技示范基地

张集分场从1988年起先后和北京林业大学合作完成了毛白杨三倍体实验基地，和南京林业大学完成了杨树实验林基地等一系列项目，取得一定的成效。2015年以来，赵疃分场与南京林业大学合作完成了赵疃林场侧柏纯林生态提升示范、森林保健树种的筛选与繁育技术示范推广等项目。吕梁分场于2015年和南京林业大学合作完成了墨西哥柏幼苗耐寒性研究与推广项目，2018年又与南京林业大学合作建设石灰岩山地营造麻栎、小叶栎关键技术应用示范项目，此项目正在实施中。为巩固林场与科研院所的紧密联系，应加强与林农类研究所、高校等科研机构长期合作，做好林业科研攻关，逐步在种苗选育、速生丰产林培育、优良阔叶树的引种和名特优经济林开发等领域取得显著科技成效。将先进成熟的林业科研成果及时推广至林场营造林实践中，切实把国有林场打造成良种繁育示范场、营造林技术示范场、林业新兴经济产业示范场三大示范场。

4 结语

通过深化国有林场改革，严格保护森林资源，科学经营森林，控制森林病虫害发生率，提升森林景观，积极探索新型林场经济发展模式，全面加强森林经营，提高森林质量，充分发挥森林的生态、经济和社会效益。