林地资源管理中若干问题与合理应对阐释

2019-11-29赖先创

绿色科技 2019年1期

赖先创

(广西南宁市五象新区管委会生态环保局，广西南宁 530201)

1 引言

随着城市化的快速发展，大量的人口涌入城市，城市的建成区已难以满足不断涌入的新增人员生产生活空间的需求，导致征占城市建成区周边的林地等农用地，城市用地扩张与林地保护之间的矛盾日益突出。近年来，随着国家对耕地保护力度的不断加大，地方建设项目逐步向林地转移。党的“十八大”从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，把生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程中，节约集约利用林地资源。为加强林地保护，林业主管部门制定了占用征收林地定额管理办法，以此严格林地用途管制。该办法实施多年以来，逐步起到了引导建设项目节约集约利用林地的作用，林地得到了有效保护，但每个地区的林地定额仍难以满足使用林地需求。如何合理使用林地成为林地资源管理中亟待解决的问题。

2 存在的问题

2.1 林地保护利用形势依然严峻

改革开放初期，重经济发展轻环境保护现象时有发生，有些地区为了实现经济指标，不惜牺牲生态环境换取经济增长。随着改革开放的不断深入，我国不断大力推进生态文明建设，坚持节约资源和保护环境的基本国策，深化林业改革，加快产业发展，强化资源保护，逐步形成林业发展新格局。就当前形势来看，项目建设对林地的需求依然严峻。

以广西为例，“十二五”期末森林面积比“十一五”期末增加93.33万hm2，达1466.67万hm2，共审核审批建设项目2787宗，合理使用林地面积2.88万hm2[1]。其中，南宁市 “十二五”期末共审核审批建设项目使用林地594宗，合理使用林地面积0.50万hm2，占全广西同期使用林地面积的17.36%。作为广西的首府城市，近几年来南宁市逐步拉开城市框架，全面增强中心城市辐射带动力，加快建设中国面向东盟开放合作的区域性国际城市。据了解，2016年以来南宁市每年建设项目使用林地需求约1000 hm2，林地定额需求较大。为保障建设项目使用林地需求，林业部门采取了多项措施，进一步统筹合理安排使用林地定额，但建设项目使用林地需求依然严峻。

2.2 林地管理档案不完善

广西于2015年将使用林地审查权限由专家审查改为各级林业主管部门审查。几年来，随着使用林地审查工作不断改进，使用林地审核审批效率得到了很大的提高，各级林业主管部门在服务社会经济发展大局中发挥了积极的作用。然而随着信息技术在林地管理中的广泛应用，部分基层林业专业技术人才、设备设施较为缺乏，甚至有些基层林业主管部门还在沿用传统的林地管理模式，导致林地档案管理不规范、不科学和不齐全。虽然广西2012年开展了林地保护利用规划林地落界，并随后逐年开展了林地及森林资源变更调查，但由于有些地区林地档案基础不牢，部分还存在林地落界不准确的问题，对林地保护利用管理工作造成了一定的影响。

2.3 非法占用林地现象仍时有发生

近几年来，各地不断加强森林督查工作力度，严厉查处，有效遏制了部分非法占用林地等违法行为。但仍存在少数单位或个人不懂法不守法，未经审批占用林地现象仍时有发生。一些是建设用地指标紧张，受建设用地指标时效性限制，有关单位或个人急于占用建设用地指标，未经审批占用或边报边用林地；一些是有关单位或个人急于开工建设，或受利益驱使，心存侥幸，擅自改变林地用途；一些是不懂法，未审批占用、毁林开垦尚不自知[2]。

2.4 各职能部门监管尚未形成合力

建设项目办理使用林地手续是在项目批准或属于批次用地之后，项目开工建设前，涉及林业、规划、发改、国土、建设等相关政府职能部门。有些地区各职能部门之间缺乏协调沟通，项目选址阶段没有征求林业主管部门意见，不考虑是否占用林地；项目选址后不抄送或没有告知林业主管部门，致使林业主管部门不能及时介入和提供服务，导致项目业主不知道是否占用林地，容易引发未审批占用林地现象；办理土地审批阶段没有征求林业主管部门意见，导致有些涉及林地的用地在未办理林地手续情况下取得了土地使用权划拨等相关手续。

2.5 执法力度有待加强

不断推进林业建设，加快生态建设，必须加大执法力度，强化资源保护。林业执法具有范围广、战线长、政策性强的特点，近几年来林业部门不断加强林地资源保护管理水平，运用卫星遥感影像检测手段开展森林督查，及时发现并处理了一批非法占用林地行为，但也暴露了一些问题：一是案件涉及面广、复杂多样，卫星遥感影像检测让非法占用林地现象无所遁形，尤其是历史遗留的林地问题，追责难度大；二是基层林业主管部门人员技术力量薄弱，不熟悉信息管理平台的操作，执法工作较为被动。

3 合理使用林地对策

3.1 部门联动，形成合力

高度重视，加强管理，在招商引资、决策建设项目时，强化政府各职能部门之间信息交流和沟通，形成各部门审批工作环节无缝衔接，完善林地管理工作提前介入机制，做到上下联动，确保林业部门第一时间介入。加强事前、事中、事后的管理，确保项目选址能节约集约利用林地、项目选址后能依法依规办理使用林地手续、项目开工建设后能不超范围使用林地。如在项目选址前，征求林业主管部门，由林业主管部门通过林地“一张图”或现场核实拟选址用地范围是否占用林地情况，以便规划部门科学、合理选址。同时，在项目开工建设时，对涉林项目进行巡查，指导、监督用地单位依法依规使用林地，严禁超范围使用林地。引导全社会严格保护林地、节约集约利用林地、优化林地资源配置[3]。

3.2 统筹兼顾，合理使用林地定额

发挥好林业主管部门的职能作用，按照“有保有压”的原则和“提前介入、监管前置、重心下移、加强协调、优化服务、提高效率”的工作要求，加强对建设项目使用林地可行性、科学性和合理性的审查，引导建设项目尽量不占或少占林地，科学合理使用林地定额，节约集约使用林地。加强与发改、国土、规划、建设等部门的沟通，定期对建设项目使用林地需求做好统计，将林地定额优先用于各项前期工作完备且资金到位、新增建设用地指标已落实、征地拆迁近期内能够完成、急需开工建设的项目，科学合理使用林地。只有在统筹兼顾经济发展和林地资源保护的前提下，才能够从根源上缓解使用林地的各项问题。

3.3 规范档案管理，夯实基础数据

健全档案管理制度，落实专人做好林地档案的管理。尤其做好征占用林地审核审批档案的管理，确保档案材料的完整性和准确性，为日常监管和年度更新提供依据。同时，增强档案管理人员的业务素质，强化档案管理能力，按规范要求做好材料审核、鉴别和整理工作。

3.4 加强监管，严格执法

充分运用信息管理平台，将以图管地和实地巡查相结合起来，加强林地监管，全面掌握林地变化动态，抓好林地保护和利用工作。严厉打击违法使用林地行为，对未经审批占用林地的单位和个人严肃问责，把林区巡防巡查、预防违法、严格执法、追踪问责作为新形势下加强林地保护管理工作的新常态。加强执法力度，严厉查处未经审批占用林地等违法行为，涉及多部门权责的，开展多部门联合执法，明晰权责，齐抓共管。如若发生未经审批占用林地，将采取暂停项目建设相关审批等手段进行处罚，提高业主或施工方对林地资源保护重要性和严肃性的认识，自觉依法依规使用林地。同时，加强执法人员业务知识培训，提高掌握林业信息技术的熟识度，增强林业执法的准确性和合法性。