省直属国有林场森林资源抵押担保的约束机制缺陷

蒋凡 石荣胜 黄寿昌

摘要：从国有林场外部和内部的约束机制缺陷角度分析了省直属国有林场森林资源抵押贷款行为。外部约束机制缺陷，主要从国家层面相关法律制度、省级林业行政主管部门、省财政部门、省国资部门、借贷银行等约束主体进行分析;内部约束机制缺陷，主要从国有林场场长的责任目标制度失灵和场办企业法人治理结构不完善等角度进行分析。由于国有林场缺乏来自内部和外部的共同约束，导致国有林场顺利通过了对场办企业向银行贷款提供抵押担保。在此基础上提出了国有林场森林资源约束机制缺陷改善的政策建议。

关键词：国有林场;约束机制缺陷;森林资源;抵押贷款

中圖分类号：F302.2         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）19-0220-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.044           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： The mortgage loan behavior of forest resources in state-owned forest farms was analyzed from the angle of the defect of the external and internal restraint mechanism. The defects of the external restraint mechanism were mainly analyzed from the relevant legal system at the national level， the provincial forestry administrative departments， the provincial financial departments， the provincial state-owned capital departments， and the lending banks. The defects of internal restraint mechanism were mainly analyzed from the point of view of failure of liability target system and imperfect management structure of enterprise corporate. Due to the lack of internal and external constraints of state-owned forest farms， state-owned forest farms have successfully provided mortgage guarantees to on-site enterprises to bank loans. On the basis of this，some suggestions on improving the limitation mechanism of state-owned forest resources were put forward.

Key words： state-owned forest farms; limitation mechanism defect; forest resources; mortgage loans

在官员晋升激励制度和财政分权制度的共同作用下，中央政府曾一度将GDP增长率作为各级官员职位晋升选拔的主要考核指标，而逐级放大的“压力型”政府管理体制最终促使国有林场场长追求短期政绩。为了在短期内建立政绩，提升国有林场的GDP增长率，国有林场场长会动用一切行政力量和经济资源支持政绩。而国有林场办企业是非常符合短期内见效益的投资项目或经济措施。首先，办企业可以短期内使该国有林场的收入有一个大的飞跃。其次，通过结合国有林场的资源优势或利用国家相关政策办企业，容易得到国有林场职工的支持。如利用丰富的木材资源办木材加工厂，开发利用靠近城市的土地资源办房地产公司，或者利用国家迫切发展林下经济政策创办养殖公司。

随着国有林场办企业的规模越来越大，由于林场办的国有企业在生产过程中管理方式落后、经验不足、产业重复建设、产品竞争力低下，造成场办企业经营效率低下，持续亏损，入不敷出。在出现亏损时，场办企业不断地向国有林场求助以弥补亏损。为了维持场办企业的正常运营，持续为国有林场创造收入业绩，而不至于破产倒闭影响国有林场场长的政绩，国有林场不得不持续对场办企业向银行贷款提供抵押担保来维持场办企业的运营。而国有林场通常采用森林资源，主要是林地使用权和林木所有权等森林资源，通过抵押担保获取银行贷款，以维持场办企业的运营。

这些抵押担保贷款使国有林场形成了巨额或有负债，这种或有负债已经成为威胁国有林场金融风险和林区稳定的重要因素。国有林场为什么会持续对场办企业向银行贷款提供抵押担保来维持场办企业的运营，而无视带来的金融风险？本研究将试图从约束机制理论视角构建一个解释性框架，来分析问题产生的原因。

1  约束机制缺陷的理论基础

人们的行为往往会受到多种方式的约束。约束一般分为外部约束和内部约束。外部约束包括以下几个层次：第一，法律条款形成的约束，主要是由法律法规设定相应的权利和义务，并以制裁为后盾，强制性地约束人们的行为;第二，上下级直接管理与被管理关系形成的约束，主要是通过建立一系列的管理制度对其进行监督约束;第三，由利益关系形成的制约约束。内部约束是指人们预期会承担某种责任而对自我行为进行的约束。

一个强有力的约束机制取决于约束主体对约束客体的约束意愿和约束能力的强弱。只有当约束主体对约束客体的约束意愿和约束能力都较强时，这个约束机制才会有效[1];如果约束主体的约束能力较强而约束意愿较弱，或者约束意愿较强但约束能力较弱，或者两者均较弱，这样均难以形成有效的约束机制。因此，本研究的约束机制缺陷是指某种约束机制的约束能力较弱或者约束意愿较弱，或者两者皆较弱，从而使约束主体未能对约束客体的行为进行有效约束。

2  基于约束机制缺陷角度分析国有林场森林资源抵押贷款

在中国，可以对省直属国有林场通过森林资源资产抵押担保行为进行约束的主体包括相关的国务院行政主管部门、省级林业行政主管部門、省级财政部门、省级国资部门、借贷银行、国有林场及场办企业等。在场办企业持续亏损的情况下，国有林场仍然继续为场办企业贷款提供抵押担保，说明在制度层面上给该行为创造了非常强的再生性和稳定性。

2.1  国有林场外部的约束机制缺陷

2.1.1  国家层面有关国有林场森林资源抵押担保的法律制度约束存在冲突  目前在国家层面，允许国有林场将其国有森林资源资产进行抵押的法律制度仅见于《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。该办法的第六条、第七条、第八条和第二十一条分别规定：各级财政部门按规定权限审批本级事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项;事业单位的主管部门审核本部门所属的事业单位利用国有资产对外投资、出借、出租和担保等事项;事业单位负责办理本单位对外投资、出借、出租和担保等事项的报批手续;事业单位负责本单位用于对外投资、出借、出租和担保资产的保值增值;事业单位利用国有资产对外投资、出借、出租和担保等应当进行必要的可行性论证，并向主管部门提出申请，经审核同意后，报同级财政部门审核批准。可见该《暂行办法》对事业单位制定了比较完善的国有资产抵押担保制度。

曾经允许国有林场抵押国有森林资源资产，但现已经废止的法律制度有《森林资源资产抵押登记办法（试行）》（以下简称《登记办法》）。该《登记办法》第三条明确规定：可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。但该《登记办法》于2016年废止。

目前中国在国家层面不允许国有林场将其国有森林资源资产抵押的法律制度见于《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）、《国家林业局关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见》（以下简称《改革意见》）和《国有林场管理办法》等文件。其中《担保法》第九条规定：以公益为目的的社会性团体、事业单位不得为保证人;《改革意见》第四条规定：严禁国有林场森林资源流转，各省级林业行政主管部门要严格执行《国家林业局关于进一步加强森林资源管理促进和保障集体林权制度改革的通知》所要求的在国家层面尚未出台国有森林、林木和林地使用权流转的具体办法之前，不得审批流转国有林场森林资源的规定;在国有林场改革期间，不得以筹集改革资金等为理由将国有林场森林资源对外抵押、担保、合资合作、作价入股、租赁或转让，防止国有林场森林资源资产流失。《国有林场管理办法》第三十五条规定：国有林场不得以其经营的国有森林资源资产为其他单位和个人提供任何形式的担保。可见，上述三份规范性文件明确禁止国有林场将其国有森林资源资产进行抵押贷款。

虽然国家层面在国有森林资源资产不可以抵押的法律法规文件数量更多，层次更高，但因为存在国有森林资源资产可以抵押的法律制度，特别是在《森林资源资产抵押登记办法（试行）》没有废止以前，国有林场场长更能找出理由将国有林场森林资源资产进行抵押担保为场办企业筹资。由于法律制度是否允许国有森林资源抵押贷款以及国有林场逾期无力偿还银行借款时司法程序如何操作没有明确统一的立法与适用规则，从而给国有林场场长留下空子。因此，国家层面在国有林场森林资源资产抵押担保的法律法规存在制度缺陷。

可见，国家层面的法律法规对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束意愿虽然较强，但由于法律法规存在冲突，导致约束能力较弱。

2.1.2  省级林业行政主管部门对国有林场森林资源抵押担保的约束机制缺陷  在中国现行的行政管理体制中，省级林业行政主管部门和省直属国有林场有着明显的同构性，即它们都面临着相似的制度环境和考核激励制度。因此，省级林业行政主管部门同样受到上级对GDP增长率考核为手段的职位晋升激励机制约束，也存在着追求短期政绩的动机[2]。此外，省级林业行政主管部门除了超越本级部门的预算约束来实现短期政绩目标以外，还可以要求直属国有林场官员做出短期政绩，甚至鼓励直属国有林场官员制造短期政绩工程，因为直属国有林场的政绩也是省级林业行政主管部门政绩的一部分。因此，省级林业行政主管部门对其直属国有林场场长的短期政绩工程行为往往默许甚至鼓励。

一旦使这种默许劫取预算外资源的行为具有了合法性，国有林场场长与省级林业行政主管部门官员的激励目标一致，便产生了强大而稳定的组织保护屏障，大大削弱了制度设计上所预期的约束能力。其结果是，这种行政管理体制中常常出现共振现象，即省级林业行政主管部门不断下达经济目标指令，国有林场场长不断创造各种短期政绩迎合，上下级追求短期政绩的行为互为强化[3]。

可见，省级林业行政主管部门对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束能力较强，但约束意愿较弱。

2.1.3  省财政部门和省国资部门对国有林场森林资源抵押担保的约束机制缺陷  长期以来，省级财政部门、省级国资部门对国有林场场办企业中的国有资产的管理职责和管理边界划分尚不清晰。如何监管，监管哪些方面，采用哪些程序监管，依据哪些法律规定等均不明确，一定程度上影响了场办企业健康有序发展。《事业单位国有资产管理暂行办法》第五十六条规定：事业单位创办的具有法人资格的企业，由同级财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理。但在实际工作中，财政部门对国有林场场办企业的管理仅仅停留在设立时的审批、产权的登记、年度财务报表的上报等简单层面上，对场办企业经营业绩的绩效考核、国有资产保值增值目标的考核、经营管理人员的奖惩等制度均未落到实处[4]。此外，《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）第十一条规定：国有资产监督管理机构可根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人的职责;同时，各级地方人民政府根据需要也可以授权其他部门或者机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。《企业国有资产法》界定了国资委的管理范围为本级人民政府授权并履行出资人职责的企业，但对国资委履行出资人职责以外的国有企业，由政府哪个部门监管并未做明确规定;目前，国资委仅对国有林场场办企业开展国有资产产权登记和年度资产统计工作。

可见，省级财政部门和省级国资部门对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束意愿和约束能力均较弱。

2.1.4  借贷银行对国有林场森林资源抵押担保的约束机制缺陷  从当前中国的国有林场管理体制来看，国有林场可视为地方政府的社会服务组织机构，不存在破产制度。因此，即便是场办企业过度负债而不能偿还，国有林场抵押担保所欠债务时，可以期待地方政府为之偿还债务。在这种“国有林场不可能破产”的预期下，国有林场的信用较高。对金融机构来说，与一般企业融资项目比较，国有林场办企业的投资项目风险较低，收益却基本等同于甚至高于同期市场利率，这使得在国有林场抵押担保的情况下，借款给场办企业变得非常有利可图[5]。国有林场对借贷银行的抵押担保，使得借贷银行因道德风险行为所产生的各种风险转嫁给了国有林场。这种借贷银行的风险外部化，扭曲了借贷银行的激励机制，导致其采取各种败德行为和消极行为，而使借贷银行对国有林场森林资源资产抵押担保的约束机制缺陷[6]。主要表现为：①借贷银行严格审查贷款项目的消极性。Berglof等[7]认为，如果银行对贷款项目认真审查，将会使银行避免贷款给一些风险较高的项目，这将提高融资项目中好项目的比例，降低整个银行体系中的信贷风险。而如果国有林场对借贷银行给场办企业贷款给予抵押担保的情况下，那么借贷银行就会放松对实施项目审查以筛选出好项目、淘汰掉坏项目。因此，在国有林场为场办企业提供抵押担保的情况下，导致了借贷银行的消极性。②借贷银行的过度放款。借贷银行往往认为这种贷款对象实际就是国有林场，与一般企业和个人贷款不同，若出现风险责任也在国有林场，由于国有林场有国有森林资源作为贷款抵押担保，且国有林场目前没有破产的案例，对银行家来讲风险和责任不大[8]。在这种“理性思维”的指导下，银行不惜降低贷款条件和降低贷款利率将贷款达成，形成过度放款。

可见，借贷银行对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束能力和约束意愿均较弱。

2.2  国有林场内部的约束机制缺陷

2.2.1  国有林场场长的责任目标制度失灵  国有林场场长的责任目标制度失灵导致对国有森林资源资产抵押担保的约束机制缺陷。在国有林场场长的责任目标实施中，应强调权、责、利三位一体的制度安排。这三者对于国有林场场长职位来说应该整合融为一体，即国有林场场长可以有职有权，场长决策所产生的利益为其领导的单位所获得，而其必须承担决策错误所造成的损失：如果对国有森林资源资产抵押担保导致国有林场大量或有负债，在硬预算约束的条件下，国有林场场长应受到相应惩罚。但在现有的国有林场管理体制中，权、责、利三者存在分离，甚至在一些条件下这种分离成为必然：国有林场场长所拥有的“权”使得他会尽快上马政绩工程，为自己的短期政绩发出有效信号，然而此举所获得的“利”可能是私人性的;随着国有林场场长职位流动速度的加快，国有林场场长在这个职位上的任职时间进一步缩短，“短期任职”的预期，意味着当国有林场森林资源资产抵押担保的问题最终暴露时，原来的场长已经离开了这个职位，不必承担决策错误的责任[7]。因此，国有林场场长的“权”“责”与“利”在动态过程中分离了，这些对国有林场森林资源资产抵押担保所产生问题的“责”不会归咎到他个人头上。从这个角度来看，国有林场场长的责任目标制度失灵了。

可见，国有林场场长对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束能力较强，但约束意愿较弱。

2.2.2  场办企业法人治理结构不完善  场办企业法人治理结构不完善，导致对国有林场森林资源资产抵押担保的约束机制缺陷。场办企业虽然已按照公司的章程建立了由董事会、股东会、监事会及经理层的企业法人治理结构，但在场办企业实际运行中，各个管理层的职责划分不清，董事会、股东会、监事会形同虚设、管理缺位，导致监督不力。主要表现在：一是场办企业受国有林场干预过多。国有林场对场办企业的行政干预过多，场办企业难以走向市场。二是国有林场内部派管理人员作为场办企业兼职董事，且所占比例较大。来自国有林场的董事会成员代表了林场的意志，场办企业董事会民主决策机制难以发挥作用，大大削弱了董事会的作用。三是经理层全部由国有林场指派，难以对经理层形成有效的约束。场办企业的法人治理结构不完善，严重影响了场办企业的内部自我监督和制衡机制，进而影响场办企业对不断贷款的潜在风险的约束，导致对国有林场森林资源资产抵押担保的约束机制缺陷。

可见，场办企业对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束能力和约束意愿均较弱。

3  约束机制缺陷导致国有林场顺利通过森林资源抵押担保

综上所述，国家层面的法律法规对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束意愿较强，但约束能力较弱;省级林业行政主管部门对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束能力较强，但约束意愿较弱;省级财政部门和省级国资部门对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束意愿和约束能力均较弱;借贷银行对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束能力和约束意愿均较弱。因此，来自国有林场外部的约束机制存在缺陷，难以对国有林场森林资源资产抵押担保贷款形成有效的约束。

国有林场场长对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束能力较强，但约束意愿较弱;场办企业对国有林场森林资源资产抵押担保贷款的约束能力和约束意愿均较弱。因此，来自国有林场内部的约束机制也存在缺陷，难以对国有林场森林资源资产抵押担保贷款形成有效的约束。

来自国有林场外部的约束机制和国有林场内部的约束机制均存在缺陷的情況下，国有林场森林资源抵押贷款难以形成有效约束，导致国有林场顺利通过对场办企业向银行贷款提供抵押担保。

4  国有林场森林资源约束机制缺陷改善的政策建议

4.1  完善中国国有林场森林资源抵押担保相关法律制度

中国迫切需要完善国有林场森林资源抵押担保相关的法律制度。建议以《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国物权法》及相关金融法规为上位法，针对森林资源资产抵押贷款现状，从规范市场主体、调整市场交易关系、维护市场秩序、加强宏观调控、监管和服务等方面考虑，由国家制定森林资源资产抵押贷款法律法规，并修订相关的法律法规[9]。

4.2  完善国有林场的绩效考核制度

公平公正、科学合理的绩效考核制度，能有力推动中国国有林场在管理方式和经营理念等方面的转变，以调动广大职工的工作积极性，激发国有林场活力，促进国有林场持续健康发展。因此，应深入贯彻落实《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，进一步完善干部考核评价机制。一是国有林场绩效考核不能简单以GDP论英雄。不能仅仅把GDP及增长率作为考核评价国有林场官员政绩的主要指标，应从制度层面纠正单纯以GDP及增长速度评定政绩的偏向，引导国有林场官员树立正确的政绩观，把官员主要精力引导到转变工作方式、调整产业结构、促进国有林场改革上来。二是国有林场绩效考核不能搞GDP排名。上级行政管理部门不能单纯以GDP及增长率来衡量国有林场的发展成效，也不能简单以GDP及增长率排名评定国有林场领导班子的政绩。三是要加强对国有林场债务状况的考核。应把国有林场负债作为政绩考核的重要指标，防止官员急于求成，盲目举债搞“政绩工程”。

4.3  完善国有林场场长责任目标制度

首先，要提升国有林场官员的社会责任意识。要从国有林场官员在债务举借、债务使用和债务偿还行为上，更多地从个人利益最大化转向社会利益最大化，从而在思想上改变国有林场官员的利益观念。其次，要遏制国有林场官员利益行为的消极侵蚀。一是要彻底转变国有林场债务的“政绩”观念，包括国有林场债务支出产生的经济效应、产生的后期责任和风险等社会利益范畴内的评判标准都要纳入政绩考核范围;二是严惩国有林场债务的寻租行为，针对国有林场债务违规和违法行为给予严厉惩罚，对其他国有林场官员给予警戒，以打消国有林场官员追求寻租利益的倾向。再次，要消除国有林场官员责任转移预期。国有林场官员之所以不履行债务管理责任，是因为其已经预期到债务责任能够向下届领导班子转移。因此，要实现国有林场官员自觉履行债务管理责任，应尽可能消除这种基于个人利益行为的责任转移预期，强化国有林场官员承担债务责任的独立性，弱化基于下届领导班子负责的责任转移预期，不因国有林场官员升迁或更换而消除[10]。

4.4  完善国有林场场办企业法人治理结构

公司法人治理结构实质上是执行机构、决策机构和权力机构三者之间相互制衡的关系。完善国有林场场办企业法人治理结构，应通过场办企业董事会、监事会、管理层所构成的内部治理来实现。首先，规范董事会的职能。董事会在公司法人治理结构中一般处于核心地位。一方面，董事会是场办企业股东利益的忠实代表;另一方面，董事会负责场办企业的重大决策，是推动企业内部加强管理、促进改革、提高效益的有力保障。因此，首先应规范董事会的职能。其次，有效发挥监事会职能。场办企业应高度重视监事会，完善监事会机构，强化监事会的监督职能，赋予监事会对董事、经理罢免的提案权、独立调查权、董事会列席权和对董事的质询权。再次，完善场办企业经理层的激励机制。对场办企业经理层，采取多种方式探索中长期激励机制，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。通过完善对场办企业经理层的激励机制，增强经理层的积极性，遏制其利己行为。

参考文献：

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