政策工具下的中国耕地保护政策文本量化研究

马向平 潘蒙蒙

摘要：选取2005—2017年国家发布的186份耕地保护政策文本为研究样本，利用文本量化分析法对政策制定主体协作、政策数量变化以及政策工具的配置情况进行了分析。结果表明，2005—2017年国家发布的耕地保护政策发文主体保持着多元化的特征，但协同性稍显欠缺;政策制定过程中，中央政府主导的特征明显;政策工具的配置存在着环境型政策工具应用过溢、供给型政策工具使用频率低下、需求型政策工具应用不足以及过度关注耕地的“建设”和“特色经营”功能，而对耕地的“吃饭”和“生态保护”功能的体现不足等结构性缺陷。针对上述政策制定过程中存在的不足，提出了未来政策调整的建议。

关键词：政策工具;耕地保护政策;文本量化分析

中图分类号：F301.2         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）19-0206-08

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.042           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Taking the 186 cultivated land protection policy texts issued by the state from 2005 to 2017 as research samples， the cooperation of policy-making subjects， the change of policy quantity and the configuration of policy tools was analyzed by text quantitative analysis method. The results showed that the main body of cultivated land protection policy issued by the state from 2005 to 2017 remained a diversified feature but lack of synergy. There was an obvious characteristic that the central government dominated the policy-making process. In terms of policy tools allocation， there were some structure defects such as excessive application of environmental policy tools， low frequency of supply policy tools， insufficient application of demand policy tools. It payed too much attention on the functions of "construction" and "characteristic management" of cultivated land， but lacked in the functions of "eating" and "ecological protection". Finally， In view of the deficiencies in the above policy making process， some suggestions for future policy adjustments were put forward.

Key words： policy tools; cultivated land protection policy; text quantitative analysis

耕地保護是中国的基本国策，耕地保护政策工具是实现耕地保护政策目标的必要手段。自2004年《中华人民共和国土地管理法》完成第三次修订以来，中国耕地保护政策体系不断完善，政策工具的运用也更加多样化，耕地面积减少得到了一定程度的遏制，例如2005年全国耕地净减少36.16万hm2，2017年全国耕地净减少6.09万hm2。但是这些数据同时也反映出中国耕地面积减少的现实依然存在，耕地保护的任务依然十分艰巨。公共政策执行理论提供了如下分析思路：某项政策效果不理想，其原因可以追溯到政策本身的缺陷。对中国耕地保护政策数量演变、发文主体协作以及政策工具的配置情况进行分析可以发现政策在发布之日起就存在先天不足，而文本量化分析方法为总结耕地保护政策的数量特征、发文主体特征及政策工具的结构特征提供了可行途径。

从政策工具视角对耕地保护政策进行文本量化研究涉及耕地保护政策工具的研究和文本量化方法的应用研究两个方面。耕地保护政策工具的研究领域，政策工具选择和政策工具组合配置均受到国内外学术界的高度关注。国外学者主要聚焦于耕地保护政策工具选择的研究。例如：Beesley等[1]提出了可持续利用耕地激励计划、土地总体利用规划及土地用途管制等耕地保护措施;Weikard等[2]以水库占用农田得到农民认可很大程度上取决于他们能够从中获得的补偿为前提假设，提出了一种无条件按年度支付和以洪水为条件的补偿方案，以此确保农民自愿参与;Valipour[3]通过联合国粮食与农业组织和世界银行组织提供的数据，对1962—2011年非洲土地利用政策和农业用水管理进行了研究，得出了非洲需要政府政策的支持去鼓励农民利用灌溉系统以提高灌溉面积的结论;Bolay等[4]针对城市发展的新政策和城市土地工具的负面影响，提出了限制城市扩张及调整土地政策工具的建议。国内学者近年来则聚焦于耕地保护生态补偿、经济补偿机制。例如：牛海鹏等[5]探索了中国耕地保护经济补偿的政策路径;曹瑞芬等[6]研究了耕地生态补偿标准及耕地保护经济补偿转移支付额，等等。就中国国情及研究趋势而言，耕地保护市场机制、社会机制的探讨尚有较大研究空间。

政策工具选择的研究要回答选择什么样的手段达成政策目标，因此侧重具体问题的分析和解决的微观层面，而政策演化、制定主体的协作以及政策工具的组合配置等方面的研究着眼于政策研究的宏观层面，常用的研究方法是文本量化分析法。文本量化分析的分析范式一般包含政策数量演化、政策发文主体协作以及政策工具分析。文本量化分析法的实质是内容分析，该方法最早被运用于对文献或报告中反复出现的主题辨识及频数变化规律的统计分析[7]。Roberts[8]对文本量化研究方法做了梳理和介绍，认为发展后的文本量化分析方法可以为社会科学研究者提供全面真实可靠的答案。之后，文本量化分析方法被应用到政策分析领域。Mamouney[9]对1979—2010年澳大利亚新南威尔士州的环境政策进行了量化分析，发现了研究期内制定的政策数量的变化特征，并解释了2005—2008年成为政策发文高峰时段的原因，指出选举对环境政策的制定只有微弱的负面影响。Beauguitte等[10]运用文本量化分析方法对2003—2013年发布的欧洲睦邻政策（ENP）进行分析，认为欧洲睦邻政策缺少全局规模，忽视了土耳其和俄罗斯等国家的作用。

国内学者近年来陆续把文本量化分析方法运用于政策工具组合的结构分析[11-13]。笔者认为，这在审视中国某领域政策本身是否存在工具选择上的结构性缺陷上是有价值的。例如，黄萃等[14]对中国1987—2008年的高新技术产业税收政策进行了文本量化分析，指出了该政策本身存在的结构性问题，其另一研究[15]则运用文本量化分析方法分析了中国风能政策在政策工具的选择、组织与建构中所存在的结构性问题;曾婧婧[16]利用文本量化分析方法对2004—2014年泛珠三角区域合作政策的政策工具进行了总体分析、演变分析及各子区域的比较分析，得出了各子区域在合作进程及政策工具使用上存在非均衡性等结论;许阳[17]采用文本量化分析方法对中国海洋环境治理政策工具的选择和运用是否科学合理进行了研究，得出了該类政策工具组合搭配不合理及创新不足等结论。

综上，运用文本量化分析方法从政策工具视角对某一政策领域的政策文本进行定量研究的科学性已经被国内外学者频繁采用并得到验证。这个方面的研究领域已经覆盖环境、外交、税收、区域合作、海洋保护等政策领域，而运用于耕地保护政策领域的研究至今鲜见报道。鉴于此，整理了中国近10余年的国家耕地保护政策文本，通过分析政策发文主体协作、政策数量及政策工具的配置情况，以期找到政策制定过程中存在的不足，为中国耕地保护政策的完善和调整提供参考依据。

1  政策样本的选择及研究方法

1.1  政策样本的选择

政策样本均来自权威机构及数据平台提供的数据资料，包括《中国国土资源年鉴》《中国统计年鉴》以及国土资源部、农业部等门户网站和北大法宝法律数据库、中国知网政策文件数据图书馆等。为尽可能全面地搜集相关的政策，主题词除“耕地保护”外，以“基本农田”“生态退耕”“农业用地”等主题词分别进行辅助搜索。为了持续关注和准确把握中国耕地保护政策的变化走向及工具特征，本研究选择的政策文本限定于发布主体为人大、国务院及其各部委，即为国家层面的政策文本;政策内容和如何实施耕地保护密切相关;政策发文时间在2004年中国《土地管理法》完成了第三次修订之后和截至2017年底的时间段，即2005—2017年。根据以上条件共获取300份政策文本，剔除不相关及重复的政策文本114份，余下186份政策文本作为本次研究的样本数据。

1.2  分析维度

按照政策文本量化研究的分析范式，发文主体协作情况分析、政策数量变化分析和政策工具分析构成了该方法的基本分析框架。其中，政策工具分析可以进一步划分为以下X、Y、Z 3个亚维度。

1.2.1  耕地保护政策工具的总体构成（X维度）  关于政策工具的分类，国内外学者的研究视角或分类标准各有侧重。本研究采用Rothwell等[18]的政策工具分类将耕地保护政策工具划分为环境型、供给型和需求型3类。环境型政策工具一般表现为政府通过法律约束、行政管制、目标导向、税收优惠等手段间接影响耕地保护活动的开展;供给型政策工具指政府通过提供补偿、资金、人才、信息技术等要素的支持直接推动耕地保护活动开展;需求型政策工具主要指政府通过学习教育、政策宣传、鼓励社会参与等社会化手段直接回应社会各界的利益诉求，拉动耕地保护活动的开展。其中，环境型政策工具主要包含法律法规、行政监管、目标规划等，供给型政策工具主要包含补偿机制、资金投入、科技信息支持等，需求型政策工具主要包含学习教育、政策宣传和鼓励社会参与等。3类政策工具的构成及表现形式如表1所示。在政策工具分类的基础上，对2005—2017年国家耕地保护政策的政策工具总体构成情况进行统计分析，是X维度分析的主要任务。

1.2.2  耕地保护活动过程的政策工具分布（Y维度）  仅仅基于X维度的分析不能反映耕地保护政策过程不同阶段的政策工具配置情况。中国土地学会有学者以精准保护为目标、基于耕地利用现状和农户需求，提出了耕地功能的4种类型[19]，包括具有粮食安全保障能力的耕地（以永久性基本农田为对象）、具有产业优势适宜于规模化经营的耕地（以高标准农田建设为对象）、结合区域特色的新型经营性耕地（以中低产田为对象）、基于农户可调整需求的耕地（注重生物多样性及耕地质量，休耕地或撂荒地）。与之相对应，耕地保护活动按照耕地功能目标定位也存在4种活动类型，包括侧重粮食安全保障，耕地功能体现为“吃饭”;侧重优势产业适度规模化经营，耕地功能体现为（农田）“建设”;侧重具有区域特色的新型经营，耕地功能体现为“特色经营”;侧重耕地资源可供农户自由调整需求，耕地功能体现为注重生物多样性及耕地质量的“生态保护”。

1978—2017年，中国耕地保护的政策层级越来越高，完成了从国策到基本国策、从政策形式到立法形式的演变。就耕地功能定位而言，经历了以下阶段：①改革开放之前，中国耕地保护是“以产粮为纲”，耕地功能定位为解决“吃饭”问题。②改革开放后，耕地功能定位在“吃饭”的基础上，又增加了通过建设高标准农田和特色经营，实施“增产”和“发展”的目标。例如1986年中央一号文件提出“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。又如1991年11月29日通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，明确提出“在确保粮食增产的同时积极发展多种经营”，以解决发展问题，提高土地利用效率。③近年来，政府认识到耕地质量和生态环境之间的内在关系，对生态环境保护予以高度重视，逐渐形成了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局。和以往目标相比，“三位一体”的耕地保护突出了耕地质量及生态保护的重要意义，耕地功能主要体现为注重生物多样性及耕地质量的“生态保护”。

从以上耕地保护活动发展历程可以看到，中国耕地保护活动对于耕地功能定位大致经历了“吃饭”-“增产”（建设）-“发展”（特色经营）-“生态保护”4个功能阶段。需要说明的是，各功能阶段的耕地保护活动对于耕地功能的目标定位并不代表上一阶段功能目标的终止，而只是阶段性侧重。例如，“建设”阶段开始于改革开放之初前10年，但是“十二五”期间，国家要求在划定的基本农田保护区范围内建成不少于0.13亿hm2的高标准基本农田，确保完成全国0.27亿hm2的高标准基本农田建设任务，并于2012年出台了《高标准基本农田建设标准》。如果将耕地保护活动视为一个价值链，那么兼顾数量、质量、生态的“三位一体”的耕地保护格局可视为国家耕地保护要追求的总体目标或成果，基本农田的永久性保护可以视为耕地保护控制价值链上具有战略意义的关键环节，而每个功能阶段的耕地保护活动都会对总体目标或成果产生贡献或影响。总之，Y维度是对不同耕地保护功能阶段的各类政策工具分布情况进行统计分析。

1.2.3  政策工具构成的时间序列分析（Z维度）  X维度和Y维度只体现了研究期内政策工具配置的总体构成及阶段分配情况，为了体现了其动态变化，需要按照年度进行分析，即政策工具构成的时间序列分析。

1.3  政策工具的类目和文本编码

对研究期内186份耕地保护政策进行文本内容分析，按照其政策工具属性逐条进行分类编码（表2）。

文本编码的统一性和分类的准确性需要通过信度分析来检验。关于检验的可信性，Milne等[20]采用编码工具对文本中披露的社会和环境信息内容分析的可靠性进行了研究，结果证明经过培训的编码者得到的编码成果是可以信赖的。一般由两位评判人员对文本分类的平均相互同意度来检验编码结果，即R=2M/（N1+N2）。式中，M为两位评判人员都同意的分类数，N1、N2代表评判人员各自的分类数，R为同意度结果，如果这个结果比率达到80%以上，则认为分类编码具有一定的科学性。本研究对186份政策文本的分类编码的正确性交付给两位公共管理专家进行评判，经过计算与对比，两位评判人员的结果比率达到93.9%。另外请两位专家随机抽取19份（10%概率）政策文本，按照政策文本主题内容进行分析，判断其政策工具归属，对比政策工具编码，有99%的匹配度。两种途径均证明本文的政策工具编码具有可靠性。

2  结果与分析

2.1  政策制定主体

对研究期内政策文本统计发现，国家层面的耕地保护政策的发文主体由国务院、国土资源部（现自然资源部，全文同）、农业部（现农业农村部，全文同）、国家统计局、国家林业局、财政部、环境保护部（现生态环境部，全文同）等总计24个部门组成，其中发文最多的部门是国土资源部（表3）。为了更为直观地分析发文主体间的协作情况，运用UCINET软件对政策发文主体作社会网络分析。分析步骤：从政策样本中提取发文主体，统计其与其他发文主体合作发布政策的次数，形成24×24的共现矩阵，放入UCINET中进行中心性的可视化分析，最终得到图谱（图1）。

从图1各个部门节点的大小、部门之间连线的有无及线段的粗细可以看出，2005—2017年，中国国土资源部、农业部、国家发展改革委员会是整个网络图谱的几个核心节点，其中，国土资源部节点最大，农业部次之，说明国土资源部位于所有协作发文主体的中心，对耕地保护政策的制定位于协作发文的主导地位，发挥着重要的行业主管作用;国土资源部和农业部之间的连线最粗，说明二者之间的协同关系最为紧密;国土资源部、农业部与国家发展改革委员会、财政部及统计局等部门之间、与其他政策发文主体之间都有连线，但线段逐渐变细，节点逐渐变小，且位置趋向边缘，说明耕地保护政策发文主体间虽然具有一定的合作关系，但协同度不高;居于最高决策地位的全国人大和國务院单列于网络的边缘地带，与其他发文主体没有协作发文关系。

2.2  政策数量

对2005—2017年耕地保护政策文本进行数量统计，结果（图2）显示，发文数量曲线有4次波动，总体呈微弱增长趋势，其中，2006、2008、2012和2015年为发文高峰年。

对于政策数量的变化原因，通过对政策文本内容及发文背景的解读，分析如下。2004年中国完成了《土地法》的第三次修订，2005年国务院办公厅出台了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地保护责任与部门绩效挂钩，各部委紧随其后，于2006年集中发布了一系列配套政策，从而促成了2006年第一个发文高峰年。继2006年全国人民代表大会通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出了“18亿亩耕地是不可逾越的一道红线”之后，2007年国务院在《政府工作报告》中提出了“坚守18亿耕地红线”的号令，对耕地保有量做出了严格的规定，在全国人民代表大会及国务院的号令指引下，各部门高度重视，纷纷于2008年发布了相关的严守耕地保护红线的政策，加之同年国务院印发了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，于是形成了2008年第二个发文高峰年。第三个发文高峰对应的周期发生在2009—2012年，在此期间，中国经济历经金融风暴考验之后增速放缓，在这一历史背景下，中央政府并没有忽视耕地保护这一基本国策的贯彻执行，耕地保护政策呈逐年稳步增长态势，但增速放缓。在国务院的领导下，国土资源部于2012年率先出台了《全国土地整治规划（2011—2015年）》。为贯彻执行该规划，《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》《高标准基本农田建设标准》《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》等一系列文件陆续出台，这些文件对基本农田做出了具体规定，2012年耕地保护政策出台数量达到了研究期内最高峰，共计22项，成为第三个发文高峰年。2012年开始中国经济增速进一步下滑，GDP增长率降到8%以下，耕地保护政策发布数量在2013年出现短暂的低谷后逐年上扬，形成了2015年第四个发文高峰年。

总的来看，2005—2017年中国国家层面的耕地保护政策发文数量的4个发文高峰年的形成虽然和经济发展状况有一定的关系，但是受经济增长速度变化的影响并不十分明显，主要和中央政府主导有關。换言之，中国耕地保护政策的制定具有明显的中央政府主导的特征。

2.3  政策工具构成及其演变分析

2.3.1  基于X维度的量化分析  在表2的基础上，对研究期内的186份政策文本的政策工具进行编码，以定义其分析单元，判断其所属的公共政策工具类型，得到370项基本政策工具条目，并对其相应的政策编码进行频数统计和数据分析。统计结果（表4）显示，186份耕地保护政策内容涵盖了环境型、供给型、需求型三大类政策工具，但政策工具的使用存在不均衡现象，环境型政策工具使用频率最高（49.2%），其次是供给型政策工具（36.7%），需求型政策工具的使用相对较少（14.1%）。其中，环境型与供给型政策工具的使用比例之和高达政策工具总和的85.9%。这些数据说明中国制定耕地保护政策时，主要倚重环境型政策工具，带有明显的自上而下国家控制的特点。需求型政策工具的使用频率远低于其他两类，这在一定程度上限制了其对耕地保护活动的拉动作用。

2.3.2  基于Y维度的量化分析  按照文本内容分析方法对耕地保护过程各功能阶段政策工具出现的频数进行统计。结果（表5）显示，耕地保护政策工具的使用频数集中在“建设”和“特色经营”功能阶段（共计76.0%），而在“吃饭”和“生态保护”功能阶段比重明显偏低（共计24.0%）。具体而言，在“建设”和“特色经营”两个阶段，以行政监管（22.4%）、目标规划（11.1%）、科技信息支持（14.3%）、补偿机制（9.2%）为主，“吃饭”阶段以资金投入（5.4%）、行政监管（5.9%）为主;“生态保护”阶段的政策工具使用比例最少（各类型政策工具总计5.1%），并且分布零散。总之，耕地保护过程分析显示，目前在“建设”及“特色经营”耕地功能定位上的政策工具配置过度集中，特别是行政监管过溢，而体现“吃饭”及“生态保护”功能的政策工具配置不足，特别是对“生态保护”功能体现的政策手段单一，政策工具配置总量明显过低，这和中国高度重视粮食安全和大力提倡生态文明建设的社会背景很不协调。

2.3.3  基于Z维度的量化分析  首先，从数量上看，3类政策工具构成比例在研究期内总体变化不大，政策工具基本上是环境型比例最高，需求型最低，供给型介于二者之间，偶有波动。例如在2012—2014年供给型政策工具使用数量出现短暂的较大幅度的提升（图3）。分析发现，这和2011年8月胡锦涛在中共中央政治局学习会上的讲话，强调“当前和今后一个时期要健全耕地保护补偿机制”有关。在“讲话”指引下，相关部门在耕地保护政策文件中频繁提及要运用供给型政策工具，使得该政策工具的使用比例连续3年走高，再次印证了中国耕地保护政策制定过程具有明显的国家主导特征。

其次，从功能上看，研究期内耕地保护过程各个功能阶段的政策工具配置结构几乎没有太大变化，政策工具的使用一直集中分布在“建设”和“特色经营”功能阶段，其次是“吃饭”功能阶段，使用最少的是“生态保护”功能阶段（图4）。这说明，在过去的12年里，耕地保护政策的制定一直更多关注耕地的增产和发展问题，而对耕地的生态功能关注明显不足。

3  结论与建议

3.1  结论

通过对中国2005—2017年国家层面耕地保护政策的文本量化分析，得出以下结论。

1）研究期内中国耕地保护政策制定过程中发文主体保持着多元化的特征，但政策协同性稍显欠缺。

2）耕地保护政策发文数量的变化虽然可能受到经济、社会环境的影响，但是较为直接的影响因素是中央政府的主导。虽然发文数量总体变化趋势有起伏波动，但是总体看政策发布是连续的。也就是说，中国耕地保护政策发布表现出中央政府主导、渐进演化、不断完善的特征。

3）研究期内中国耕地保护政策工具存在3种结构性问题，即环境型政策工具应用过溢，工具运用欠缺灵活性;供给型政策工具使用频率较低，耕地保护机制不完善;需求型政策工具应用不足，耕地保护主体单一。

4）研究期内中国耕地保护政策工具的配置主要集中在耕地功能的“建设”和“特色经营”定位阶段，其次是“吃饭”功能定位，“生态保护”比例最低，反映出中国耕地保护对于耕地的“建设”和“特色经营”功能较为重视，耕地的“吃饭”及“生态保护”功能在政策工具数量及多样性方面没有得到充分的体现。

5）研究期内中国耕地保护政策工具的配置结构没有太大变化，反映出政策制定者对于政策工具配置存在的非均衡现象认识不足或没有及时采取行动，也说明中国耕地保护政策体系还不够成熟。

3.2  政策调整建议

以上5个结论中，前2个结论和政策制定主体有关，后3个结论属于政策工具配置范畴，以下分别就这两个方面提出政策调整建议。

1）针对政策制定主体。加强主体间的协作及政策目标的协同，避免政策目标之间相互“打架”。

根据以上结论并结合中国实际情况，建议政府后续耕地保护政策的制定要加强政策主体之间的协作，由中央政府出面，组织不同行业主管部门及利益相关者，共同参与政策方案的论证，充分考虑与其他政策目标协同，避免政策目标之间相互“打架”，特别要注意耕地保护和GDP政策目标之间的协调。此外，应继续保持和加强政策的连续性和稳定性。

2）针对政策工具配置。解除对环境型政策工具的过分倚重，增加供给型政策工具和需求型政策工具的比例。

环境型政策工具使用过多，其中行政监管工具数量庞大，挤压了供给型政策工具和需求型政策工具的发挥空间。在耕地保护的早期阶段，如“建设”和“特色经营”阶段，行政监管政策发挥了应有的威慑力，但其张力有余、弹性不足，有矫枉过正之嫌。例如，为了落实耕地保护责任制，地方政府争相出台的“一票否决”制下，各级地方政府出现了“以坏充好、占优补劣”甚至虚报耕地面积数据的现象。现阶段，应该解除对环境型政策工具的过分倚重，通过适度增加供给型政策工具和需求型政策工具的比例，以平衡环境型政策工具过溢带来的政策失效。具体做法如下。

1）增加生态保护功能实现过程中经济激励性政策工具比重，完善资金投入渠道和补偿机制。在供给型政策工具中，侧重点主要表现在提高耕作技术和农田数据收集，而对于耕地保护管理的资金扶持力度不大，耕地经济补偿机制不健全。截至2017年，中国耕地补偿机制距离“建立市场化、多元化生态补偿机制”还有较大距离。因此，拓宽资金投入的渠道，健全耕地保护补偿激励机制已经成为当前十分紧要的任务。可以尝试的做法有设立耕地生态补偿专项资金，政府与企业共同承担修复职责;参照排污权的市场交易标准，量化耕地生态服务的使用权，有额外支付补偿服务需求的耕地生态需要者可以从不必支付补偿服务的耕地生态经营者手中购买这部分使用权，实现耕地生态的市场化运作。

2）积极引入社会性工具，增强需求型政策工具的配置，特别是吃饭、建设、生态保护等耕地功能的体现。需求型政策工具数量的欠缺很大程度上源于中国耕地保护对农户的需求重视不足。中国一直以来缺乏相应的农地保护组织，加之地方政府一味寻求政绩，超标占地，农户自身缺乏承担耕地直接保护主体责任的意识和能力，形成了中央政府作为单一耕地保护主体存在的尴尬局面。为了突出农户的作用，满足农户的需求，可以借鉴美国“政府+私人农地保护协会”[21]模式，在耕地保护主体构成中提高农户的责任地位，构建“农户+市场+政府”多主体保护模式，将统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的义务落到实处。

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