国有企业功能分类及贡献评价体系的构建探讨

(武汉轻工大学经济与管理学院 湖北 武汉 430023)

一、引言

国有企业分类改革是顺应眼下国有经济“做强做优做大”战略和深化改革的迫切需要。2015年中央发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》与《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(以下通称为《意见》)首次提出要进行国有企业分类改革，强调国有企业的功能界定与分类是新时期深化国有企业改革的重要内容和因企施策推进改革的基本前提。然而国有企业分类改革一直存在诸多问题，本文希望结合以往相关研究成果，创新性地构建一个国有企业功能分类方案和与之相配套的企业评价体系。这对于未来深化国有企业改革，推动国企正确分类定位，改革成果评估与政策落实有重要的现实意义与应用价值。

二、现行国有企业分类办法评价分析

2015年发布的《意见》中将国有企业界定为商业类和公益类，按照主业的性质对商业类国有企业再次划分。共分为三类即第一类主业处于充分竞争行业和领域的竞争类国企；第二类为主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的功能类国企；第三类为主业处于自然垄断行业的垄断类国企，现行划分结果见表1。

表1 国有企业分类现行办法

从表1可看出，现有国有企业分类标准围绕企业主业设计，采用两级划分将公益类与商业类作为一级分类，而二级分类是对商业类国企再次细化为三小类，总共将企业分为四个类型即一种公益型企业加上三种商业型企业。目前一级分类为商业与公益是各界公认接受的划分，现行二级分类思路则是从主业是垄断或充分竞争来判定。另外使用命脉、关键领域、承接重大任务等限定性描述添加一个功能类国企作为二级分类的补充。

从这个思路可以看出该分类思维深度较浅，存在欠妥之处。主业划分标准在分类区间上存在重复或相互涵盖的交集，不适应当前国企经营现状。脱离实际不便于后续改革政策落实与施行，具体原因如下。

首先国企分类没有与国企功能或作用相互关联起来。这样的关联欠缺可能导致国企分类与国企功能的脱节，进而造成对国企的定位认知错误。二级分类将企业分为竞争型、垄断型与功能型，这种设计在对不同企业进行绩效评价时会出现分类意见不统一，不利于分类与绩效结合的情况，难以构建一个分类评价体系。

其次，大多数国企多年以来为顺应市场经济的变化已经增加许多新主业。有些公司的主业一部分位于竞争行业，另一部分位于垄断行业。这增加了分类时的操作难度，自然垄断与充分竞争是两个较为极端的情况，现行划分方案在中间加入了一个任务类国企作为分类补充。该分类的描述为“主业处于关系国家经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务”。但对于大多数处于行业垄断或寡头市场的国有企业来说，他们的主业同样也位于国民经济命脉行业，事关国家经济的安全运行，同样也会承接国家的重大调控任务，这表明垄断类国企与任务类国企在划分上存在漏洞。同理主业位于充分竞争行业的部分国企同样也可以判定为功能型国企。这种多重性的交集会导致分类工作落实时的不确定性与矛盾，最终导致分类工作失败，分类改革的政策难以落实到位。

三、新型分类及评价体系的构建思路

关于国企分类规划首先我们必须认识到国企的分类必须要为改革服务，要明确国企的功能定位。划分方案应该与后续的分类改革方向、政策建议下达以及绩效评价考核有关，最好能够对国企改革有现实指导意义。

本文对于未来国企的任务定位是：帮助政府调控经济运行，维护国家社会经济正常稳定运行；承接国家任务，为国家提供技术竞争力，参与国防科研建设；承担社会责任，提供公共服务；为财政创造收入，填补财政亏空。

上述国企的任务定位依次对应为国有企业的四大功能，见下表2所示。

表2 国有企业四大功能表

在国有企业四大功能表的基础上建立以功能为导向的国有企业分类方案，通过对国有企业四个功能进行量化评分，便可看出目标企业的功能偏向情况，从而判定企业类别。同理也可以围绕“四大功能”构建出对国有企业功效贡献的绩效评价方法，对目标国有企业为国家做出的贡献进行评价。

四、新型国有企业分类方案构建及其改革方向说明

要制定新型的国有企业划分方案，首先就要考虑到国企的分类与国企的功能绑定的问题，以方便对国企角色进行定位判断与深入探讨。但是由于部分企业功能存在多重性，在分类时会出现分类区间交叉覆盖的情况。即同一企业同时拥有多种功能，许多国企都同时具有两种以上的特性。为解决这种在分类时可能会出现的矛盾，在归类时首先会设置“四大功能”绩效指标(见表4)，对评估对象的每种功能的贡献程度进行打分，取分数最高的贡献绩效作为该企业分类的判定依据。就算企业在功能上有交集和多重性，但细化到具体企业分类时，由于对分类进行详细的界定描述，加上选取最高分数的程序设计，可以确保不会产生上述相关问题。根据本人收集的研究成果，对其总结后确定了国企划分方案结果，由表3所示。

表3 功能向新型国企分类方案

在实现对国有企业的分类后，我们需要针对企业特点，为每类国企制定改革方向，明确绩效考核重点。

经济调控型国企一般掌握国民经济命脉，自然应承担起调控与国家建设任务。企业一般体量巨大，占用较多的社会资源，主业利润率通常较低，同时又需要完成带有社会责任性质的任务，从而产生企业经济效益与社会效益的相互矛盾。管理层为保证企业的经济效益，倾向于插足一些高收益行业，扰乱部分行业的市场秩序，造成部分行业“国进民退”的不良影响。在改革方向上，应该增强资本监管，合理确定主营业务，着力解决债务高杠杆与利润体内循环的问题。在评价时加入完成国家任务的量化指标，合理评价企业的效益贡献。

战略竞争型国企通常参与国际上相关领域里的高强度竞争，企业取得的收益绝大部分需要投入到下一轮产品的技术研发支出上，其中部分企业常常需要接受国家的补贴与投资注资。这类企业根本就不可能也不应当承担较多的社会责任，更不可能要求这类企业创造收入红利来上缴回馈国家。目前国家应该支持这类企业发展有竞争优势的产业，优化国有资本投资方向。重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

红利创收型国企位于垄断性高收益行业，具有政府专营的特质，创造大量红利,提供大量税收，多为地方政府创收纳税大户。未来目标应为解决社保漏洞与地方债务问题，填补将来可能出现的财政漏洞。可根据具体行业情况使用特许经营的方式引进社会资本参与经营，优化权益结构。政府改为以监管为主，做到政府与企业的剥离。

社会公益型国企首要功能就是提供公共产品和服务。不应该利用国企优势进入非自身主业的领域扰乱市场，应该严格限定主业范围，增强信息公开力度,接受社会评价监督。重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力。

五、功效贡献绩效评价方案

(一)考核方法

总分评分前首先要对目标企业的经济调控贡献、战略竞争贡献、红利创收贡献、社会公益贡这四个功效贡献：进行评分，每一个贡献得分均按百分制计算。四个方面的得分按照从高到低依次排序命名为S1、S2、S3、S4，国资委与被考核企业商议后，企业可以自由选择两套评价方案的其中一种进行计算。

方案一“4+3+2+1”：将四个功效的得分以企业提供的顺序，依次以4:3:2:1的比例加权后相加得出总分。

方案二“7+1+1+1”：按照企业一个主业加三个副业的功效模式，按7:1:1:1的比例加权得出总分。

例如：某高新技术国有企业“ZW”公司，接受国资委及相关上级单位的分类评价考核。经过评定该企业获得：经济调控贡献25分、战略竞争贡献97分、红利创收贡献37分、社会公益贡献46分。根据该评分结果，国资委及相关部门与企业商议后达成共同意见，选取最大得分项目，战略竞争贡献97分，确定该企业为“商业类战略竞争型”国有企业。采用方案二计算企业功效贡献绩效，得分排序S1到S4依次为97、46、37、25。

功效贡献绩效=70%×S1+10%×S2+10%×S3+10%×S4=78.7分

(假设该企业选择方案一，得分仅有：40%×97+30%×46+20%×37+10%×25=62.5分，勉强过及格线。)

(二)评价计分双方案设计逻辑

采用“4+3+2+1”与“7+1+1+1”的方案的原因是为了保证绩效评价的公平性，兼顾到部分主要功能较为多元化的企业的评分需要。总权重为10，双功能“4+3”的权重当刚好对应方案二中单功能“7”的权重，两个方案的副功能权重相加都等于“3”。尽量缩小不同企业在选择不同评分方案后成绩的差异。

(三)方案设计优点阐述

该设计解决了单一评分方式在分类改革初期，部分企业由于主业功能不突出，导致不适应新评分标准的问题。双计分方案防止了部分企业对改革产生抗拒心理。有利于推动国有企业朝向“术业有专攻”的方向进行改革。分类评价体系以国有企业的功能作用与效益贡献为导向，用功效贡献成绩评价的方式迫使国有企业提升自己主业的贡献能力，规避国企跨行业乱投资、插足扰乱市场经济、脱离本职等功能错位的问题现象。

对商业类国企的二级划分较好的避免了商业类国企经济效益与社会效益，营利性与承担社会责任的矛盾。同时做到分类与功能定位相互联系，却又不造成国有企业归类划分时功能多重性的负面影响。做到了功能定位、分类改革、绩效评价，三位一体的分类评价新型体系。采用贡献绩效评价的方式，通过评分量化国企贡献的程度，以数据判定企业所在分类，确保实际操作的科学严谨性。使用同一个评价体系就可以完成对目标企业的分类与评价，简化了流程，节省了工作量。

六、结语

文中提出的构想可能与国家的指导意见有所不同，但是提出的功能分类评价体系相比于指导意见做到了功能定位、分类改革和绩效评价的有机结合。弥补了当前国有企业分类改革意见的不足，是在国家指导意见的基础上稍加修改，对其进行了进一步的完善，填补了国有企业功能分类与功效评价的研究空白。希望本文的构思能为今后国家对国有企业分类改革政策的改进与实施提供一定的参考价值与指导意义。