改革背景下的草原执法研究

孙柏霖 卢国显

党的十八大报告指出，大力推进生态文明建设，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。同时提出，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。坚持节约资源和保护环境的基本国策，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生活环境，为全球生态安全做出贡献。习近平总书记在阐述生态与文明的关系时指出：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”这一论述将生态文明建设提高到了全新的战略高度。

中国拥有各类天然草原3.93亿公顷，占全球草原面积的13%，从世界范围来看，仅次于澳大利亚，居世界第二。自20世纪中期以来，随着工业生产的扩张，全球生态环境逐步恶化，草原生态也部分退化。国家一直以来高度重视草原资源保护、建设和治理，在草原的恢复、保护和建设方面取得了很大成果，但是全国草原环境治理仍然面临较大的挑战，林业和草原主管部门与公安机关在该领域的执法能力还有待提升。

一、机构与体制改革背景

根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，我国将原国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建新的国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局同时加挂国家公园管理局牌子。国家林业与草原局内设“森林公安局”，同时受公安部领导，其主要职责包括：指导森林公安工作、监督管理森林公安队伍、协调和督促查处特大森林案件、指导林区社会治安治理工作、负责森林和草原防火相关工作。

众所周知，草原是我国陆地面积最大的生态系统，在生态文明建设中具有重要的战略地位。为依法保护草原资源和生态环境，各级政府采取了一系列有效措施，不断加大草原生态保护建设力度。草原执法工作面临的最突出问题是，草原执法的法律依据不够完善，草原法和刑法缺乏有效的衔接，对破坏草原资源的犯罪行为缺乏量刑标准，草原执法的惩戒和震慑作用不明显，公安机关缺乏有效执法能力，司法机关难以追究刑事责任。

2015年10月份，中共中央出台《生态文明体制改革总体方案》，这是我国生态文明领域改革的顶层设计方案。方案要求，推进生态文明体制改革首先要树立和落实正确的理念，统一思想，引领行动。要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命共同体的理念。方案提出，要完善环境保护管理制度，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。同时，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，方案强调，要赋予环境执法强制执行的必要条件和手段，完善行政执法和环境司法的衔接机制。

在2019年召开的全国公安工作会议上，习近平总书记指出，要坚定信心、乘势而上，把新时代公安改革向纵深推进。要推行扁平化管理，把机关做精、把警种做优、把基层做强、把基础做实，加快构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系。要深化同机构改革配套的相关政策制度改革，优化职能配置、机构设置、力量资源配置，加强机构人员职能整合、业务工作融合、机制流程衔接。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》则提出，到2020年，要基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化，进一步提升人民群众的安全感、满意度和公安机关。森林公安作为公安机关的重要组成部分和森林行业公安，其改革理应顺应公安整体改革框架的需求。

二、存在的问题

目前，在法律保障、机构设置、队伍建设和执法衔接等方面还有不少困扰林草部门与公安机关在林业与草原保护与违法犯罪打击方面的问题。

（一）法律保障不健全

我国草原行政执法工作的法律依据主要来自两个部分。一是以《草原法》为核心的草原法律法规体系，主要包括《草原法》《环境保护法》《植物检疫条例》等；二是以《行政处罚法》为代表的行政执法规范体系，主要包括《行政许可法》《行政复议法》《行政诉讼法》等。此外，各省、市、自治区和直辖市颁布实施的地方性法规、自治条例、单行条例和政府规章也是执法依据的来源。在建设法治社会的背景下，我国已初步建立了草原法律规范体系，但还缺乏规则细化和统筹整合，惩处力度不够，部分法律规范落后于草原保护新形势。《草原法》于1985年颁布，先后于 2002、2009、2013年修改，修订周期为6～7年，目前已接近新的修订周期，需要将其提上修订日程。

（二）机构设置不完善

长期以来，草原监管机构设置弱、人员编制少，管理力量不强，难以胜任繁重的草原保护监管任务。在本轮机构改革前，我国林业和草原行政执法机构分属不同部门，数量较多，编制与管理规范各异，执法和管理人员素质参差不齐。机构改革目的之一就是为了整合监管与执法力量，如将原农业部草原监理中心的行政执法与查处破坏草原的重大案件职责整合进国家林草局。草原行政执法权曾分属于各级多个部门，没有形成统一的执法机构。执法主体过多，并且执法主体之间职责交叉重叠，执法标准不统一，导致行政执法工作的混乱，实践中部门之间经常争权或推诿责任，重复执法或执法效率低下等，因此需要进一步健全草原监督管理机构。

（三）队伍建设不到位

依据执法权力的来源不同，可将林草领域执法主体分为职权性、授权性和受委托主体3类。职权性主体主要是指依据法定职权，能够以自己名义从事行政执法活动，并能独立承担由此产生的法律责任的行政机关或组织。授权性行政执法主体是指法律法规将某项行政管理职权通过授权的方式授予某个行政机关或组织，如《森林法》就将辖区治安管理权、保护森林资源及部分行政处罚权授予了森林公安机关。目前，各地草原执法人员来源杂糅，缺乏科学系统的业务培训，执法水平较低。由于缺乏专业化技能和法律知识，基层执法人员的执法能力还很欠缺。此外，我国仅有一所培养专门森林公安人才的南京森林警察学院（已归公安部直属管理），但该校每年大量毕业生并没有进入各级森林公安机关工作，而是进入了地方公安机关，全国森林公安机关的专业化人才仍存在较大缺口，不利于未来生态或环境警察制度建设。

（四）执法衔接不畅通

要不折不扣地执行法律，必须有完备的法律体系和有力的执法能力，方能起到规制、惩罚之作用。目前，草原行政执法与刑事司法衔接不畅的主要原因包括：相关立法规范效力位阶低，缺乏可操作性；草原犯罪立法尤其是刑法惩戒存在欠缺；草原监管部门与公安、司法等存在自身“障碍”等。以《草原法》为例，其是保护和合理利用草原的重要法律依据，草原行政执法与草原刑事司法是贯彻落实法律的两种法律适用活动，二者能否顺畅衔接，直接关系着对草原违法和草原犯罪的准确有效追诉。《草原法》对于草原犯罪案件6种刑事责任的实现的方式和内容没有具体规范，仅表明了追究刑责的态度，未设置具体刑罚。作为一种附属刑法，其和刑法典也无法直接对接以制裁草原犯罪，在司法实践中的可操作性不强。2017年，全国草原违法案件统计分析报告的数据就显示，各地草原执法部门共向公安机关移送涉嫌犯罪案件326起，占全国草原违法案件比重为2.3%，比例较低。

三、提升草原执法能力的路径

依法加强草原生态保护建设，提升打击草原违法犯罪能力，是维护国家生态安全的重要举措和推进生态文明建设的重要内容。我国已在森林资源保护和违法犯罪打击方面建立了以各级林业主管部门和森林公安为主的监管、惩处体系。受利益驱动，以及定罪量刑标准不明确等客观原因，相当长时期内破坏草原资源现象较为突出，草原生态逐年恶化。根源在于刑法对非法开垦草原行为缺乏明确具体的定罪量刑标准，司法可操作性差，导致各地执法和司法实践中在能否追究相关刑事责任问上产生困惑，影响对犯罪的惩治以及对草原资源的有效保护。此外，由于森林公安是原林业局内设机构，长期以来并不承担草原领域违法犯罪的打击工作，仅承担“草原防火”工作，在案件移交上存在障碍，可将其转型升级为生态警察并探索试点国家公园警察制度。

（一）加强刑事司法保障力度

相较于较为庞大的行政执法方面，我国在草原刑事司法方面的力度还不足。对于严重危害草原的犯罪行为，刑法立法的现状基本是有规范而无效力，草原刑事司法有效保护不足。加强草原刑事司法力度对于追究相关犯罪具有现实意义，是全面贯彻落实《草原法》的必然，是进一步保障农牧民合法权益的需要，也是最终促进人与草原和谐发展的保障。立法机关需要及时修改《刑法》《刑事诉讼法》《草原法》等法律，主管部门配套修订《公安机关办理刑事案件程序规定》等操作性法规，同时赋予森林公安草原犯罪打击职能。要加强宣传“破坏草原有罪”的观念，提升社会各界自觉遵守草原法律法规的意识。加大林草部门和公安机关贯彻执行草原刑事司法的力度，促使其自觉、有效、规范权力运行、依法行政。对破坏草原资源犯罪案件，要科学研究制定明确的定罪量刑标准，使基层单位有法可依，指导其有效执法。

（二）森林公安全面转型升级

多头执法是导致草原行政执法体制紊乱，问题频发的主要原因。《森林法》规定，森林公安主要承担五个方面职责：一是立案侦查涉林（包括森林资源、野生动植物资源、林地资源等）犯罪案件；二是立案查处管辖范围内的涉林治安案件；三是根据林业部门委托，查处有关林业行政案件；四是负责森林防火工作；五是东北、内蒙古等大面积国有林区内的全部社会治安管理工作。改革背景下，森林公安可以依托地方建立的环境警察队伍和自身力量适时转型为不限于森林案件查处的生态警察，以此获得生态环境领域的完整执法权限，促使行政执法和刑事执法无缝对接，构建防、控、打一体的执法体系。

（三）培养草原执法专业人才

据统计，2018年机构改革后林业系统单位个数为38846个，共124万人；全国共有草管员28.74万人，其中专职草管员12.86万人。若森林公安全面转型生态警察后，其执法职能的范围将大幅拓展，工作任务将更加繁重复杂，刑事执法的种类将扩展到15种，实现对破坏资源类犯罪的全覆盖；行政执法职能将拓展到53类，并承担16类以上的行政处罚，各类人才缺口成为显著问题。目前，全国所有公安类院校均未开设生态环境或林草领域的执法课程，相关专业仅见于少数林业类高校，专业课程教育严重滞后。建议在边疆、林草资源丰富地区的公安院校开设生态环境与自然资源保护的特色专业课程，培养具有扎实理论知识的新型公安草原执法人才。此外，要加强对草原部门执法人员的教育培训，以适应草原违法犯罪的新形势和新变化。

（四）畅通草原行刑衔接机制

草原执法必须畅通行刑衔接机制。现行体制可以按照罪刑法定原则，将涉及草原犯罪的案件移交公安机关立案侦查，检察机关提起公诉，没有涉罪的案件一律不准移送；公安机关对于移送的案件都要受理，即依法审查，认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，还要书面通知移送案件的行政执法机关，并退回案卷材料。对于所发生草原案件既不能以罚代刑，也不能以刑代罚，更不能不了了之。若森林公安能够转型为具有完整执法权限的生态警察，草原案件可直接交付生态警察查处。

（五）探索建立国家公园警察

机构改革后，国家林草局加挂了“国家公园管理局”牌子。2018年，国家林草局研究起草《国家公园法》及部分技术指南，并继续在全国部分地区试点国家公园制度，初步搭建生态监测平台，为实现立体化生态环境监管格局奠定基础。以美国为例，其设有国家公园警察（The United States Park Police），并隶属于美国国家公园管理局，除具有对常见犯罪的预防、调查和对嫌疑人的拘捕等其他城市警察局职责外，其公园警察还负责国家公园之内的刑事侦缉和治安、反偷猎反破坏等，管理知名纪念碑，并在国家公园管理局管理的区域内同国家公园巡守员（National Park Rangers）共享管辖权。故我国也可在部分有条件的地区探索试点类似制度，以生态警察为主，加挂“国家公园警察”牌子，实行合署办公，强化对国家公园范围内的治安防范与犯罪打击力度。

四、结语

生态文明是建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要内容。我国在草原领域的执法机制和实际执法能力还存在机制缺陷和能力不足的问题。在国家林业与草原机构改革后，森林公安也在进一步深化改革，通过改革转型升级，将职能完整覆盖到草原执法领域。探索试点国家公园警察，提升大型自然保护区和风景名胜区的执法能力。加强行政执法与刑事司法的衔接研究，把打击草原领域违法犯罪的机制建设和能力提升作为进一步改革的重要内容。可预见的是，在全面推进生态文明建设的伟大进程中，我国在自然资源与生态环境保护领域的执法能力只会不断提高和加强，改革就是推动解决当前遇到的现实问题的最好方式。为此，要将国家林业和草原机构改革、森林公安改革融入全面深化改革的整体布局中，立足时代大背景和框架，根据职权法定原则，依法科学地定位改革后的草原监管部门和森林公安的职能及管理体制等重大事项。加强草原领域违法犯罪的刑事制裁力度，健全行刑衔接制度，培养更多专业人才，解决困扰草原执法多年的根本性问题和矛盾，推动生态文明事业在新的起点上取得更大发展。