对一起非法占用农用地案件的评析

程海峰

安徽省歙县三阳镇岭脚村，位于歙县的东大门清凉峰国家级自然保护区的昱岭关脚下，有林地面积2299公顷，其中防护林面积1414.3公顷，商品林面积884.7多公顷。

三阳镇岭脚村与浙江省临安市接壤，地处天目山山脉，独特的土壤和气候条件使其盛产山核桃。近年来山核桃价格连年攀升，广大群众把山核桃树视为“致富树”“摇钱树”“养老树”。作为清凉峰国家级自然保护区的外围生态保护屏障、水土保持核心地带、徽杭高速公路的生态保护要地，自20世纪80年代以来，该村有80%以上的村民陆续到集体山场毁林开垦种植山核桃树，因行政管理手段苍白无力，刑事打击效果没有彰显，群众性、普遍性、长期性、破坏性已经成为岭脚村村民破坏森林资源的“毒瘤”和顽疾，对生态保护构成了严重威胁。

一、案情简介

三阳镇岭脚村村民潘某，自2005年以来，未经林业主管部门批准，在村集体山场多处采取毁林开垦的方式，侵占村集体山场防护林面积0.3公顷、商品林面积0.36公顷，造成原有植被全部毁坏，种植以获取经济效益为目的的山核桃树至今，并采取持续开垦、割灌、除草以及打除草剂、施肥、喷洒农药等行为促进山核桃树生长，保证自身经济利益最大化。

二、争议焦点

关于本案，形成了罪与非罪的争论。

第一种观点认为：潘某的行为不构成非法占用农用地罪。根据2005年《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，改变树种属于林业生产、建设行为，山核桃树属于经济林不属于农作物的范畴。本案中，潘某并未将林地改变为非林地，种植的山核桃树属于经济林不属于农作物，系从事林业生产、建设。虽然潘某的行为违反了土地管理法规，未经审批取得集体林地的使用权而非法占用林地，造成原有林地植被全部毁坏，但是潘某把防护林、商品林树种变成山核桃经济林树种，林地的种植条件还在，并未造成林地的大量毁坏。

第二种观点认为：潘某的行为构成非法占用农用地罪。本案中，潘某违反土地管理法规，未经审批取得集体林地的使用权而非法占用林地，造成原有林地植被全部毁坏，违反了《森林法》第二十三条“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为”，也未按照行政法规《森林法实施条例》第八条“经批准公布的林种改变为其他林种的，应当报原批准公布机关批准”的规定，未报请林业主管部门批准同意，擅自占用林地0.66公顷，属于非法占用林地，改变了原有防护林、商品林林地的属性、功能和用途。而且潘某以普通农作物管理的方式管理山核桃树，造成原有防护林、商品林林地的大量毁坏。

三、评析意见

笔者赞同第二种观点，认为该案中潘某的行为构成非法占用农用地罪。根据非法占用农用地罪的构成要件：本罪侵犯的客体是国家对土地资源的管理制度，特别是对耕地以及林地的保护管理制度；客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，数量较大，造成大量林地毁坏的行为；犯罪主体包括自然人和单位；主观方面表现为故意，即明知自己的行为属于对林地的非法占用，并会造成林地的大量毁坏。

关于本案，围绕犯罪构成要件，争论的焦点主要是潘某在客观方面实施了种植山核桃树的行为。山核桃树本身属于经济林的范畴，并未超出“林业生产、建设”的范围，也不属于司法解释中对“农作物”规定的范畴。潘某没有将林地改变为非林地，并且林地的种植条件没有丧失。

笔者认为，本案争论的焦点实际上是对立法本意、刑法惩罚犯罪功能的理解。

非法占用农用地罪，是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

鉴于本案中潘某破坏农用地属于林地，因此本案需要根据《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》的相关规定，从以下四个方面把握：

（一）是否违反土地管理法规，属于非法占用林地

根据全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的解释，违反土地管理法规是指是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

（二）是否改变土地用途

改变林地用途，是指在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设。

（三）是否达到数量较大

对此，《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定：“（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。”

（四）是否造成农用地大量毁坏

造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，属于造成农用地大量毁坏。

根据《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》的相关规定，改变被占用林地用途，是指在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设。改变树种，是否属于非林业生产、建设，即改变树种是否改变了林地用途，直接影响是否构成非法占用农用地罪。

按照对“非林业生产、建设”的字面意思理解，改变树种属于林业生产、建设，不属于改变林地的用途。而按照国务院《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》的规定，将毁林开垦定性为非法改变林地用途的行为。笔者认为，相关的司法解释，将改变林地用途的行为定义为非林业生产、建设，实际上是对刑法关于非法占用农用地罪中的改变土地用途做出了限制解释，而且该解释中列举的非林业生产、建设的情形之一“种植农作物”，根据2001年农业部发布的《主要农作物范围规定》，如果从广义角度理解，还包括果树类等林木，将“种植果树”作为非林业生产、建设的情形，就有自相矛盾之处。如果从狭义角度理解“种植农作物”，将非林业性质的果树排除在外，就存在将种植粮食作物、经济作物、蔬菜等农作物作为改变林地用途，以非法占用农用地罪打击，而种植果树不作为改变林地用途，不以非法占用农用地罪打击，但是种植粮食与种植果树，这两种种植行为都是以农作物的管理方式并没有多大的区别，一种定罪，一种不定罪，在法律面前没有体现人人平等。

笔者认为，不同的林种，具有不同的生态效益，所起的林地性质也不尽相同。比如防护林有防风固沙、涵养水源、保持水土的功能，明显比经济林的生态效益好，如果擅自毁坏防护林而改成经济林，就会改变林地本来的用途，失去原有的功能用途，故国务院将毁林开垦理解为非法改变林地用途，无疑是正确的。

2008年11月19日，最高人民法院官网《刑事案件》栏目登载了一条题目为《未经审批毁林开垦 一农民非法占用农用地被判刑》的消息。该案就是典型的毁林造林种植桉树、松树，面积达40.3亩。该案以非法占用农用地罪定罪量刑，充分说明了最高人民法院对毁林造林行为入罪的认可。

四、不以犯罪论处的危害

林业作业是一个独立、特殊的生产部门，具有生产周期长、投资见效慢等特点。林地与经济意义或者物权客体意义上土地的性质不同，它的首要任务不是为了取得经济效益，而是为了维护生物多样性、发挥生态效益和促进经济、社会的可持续发展，所以林地有别于其他土地，其一旦被破坏，林地以及依托于林地生存的森林、野生动物和微生物的生存环境、物种种类以及数量、可逆转性、生态联系、潜在价值等影响环境的因素也会遭到破坏。特别是林地上的植被一旦被破坏，其在涵养水源、保持水土、净化大气、维护生物多样性等方面的功能就会减弱甚至丧失，而且难以恢复或者根本无法恢复，要么恢复起来需要付出高昂代价。

潘某未经批准种植山核桃树，其主观目的是为了获取经济效益。为了保证自身经济利益最大化，在提升经济效益的背后，需要采取持续开垦、割灌、除草以及打除草剂、施肥、喷洒农药等行为，这本身就是把山核桃树作为一般农作物进行管理。开垦、割灌、除草等行为将对后续生长的植被继续造成破坏。打除草剂、施肥、喷洒农药，是目前引发山核桃树根腐病导致树木大量死亡的根本原因。连自身经济利益都无法保证，何谈涵养水源、保持水土、净化大气、维护生物多样性。笔者认为，目前山核桃的管理模式既对水资源和土壤结构造成了破坏，也对环境造成了污染，同时导致林地除山核桃外其他植被缺失，土壤受植物根系的聚附力不足，造成土层松软，是造成水土流失、山体滑坡和地质泥石流自然灾害的重要原因之一。

2016年5月7日，G56杭瑞高速浙江白果至颊口段发生重大泥石流自然灾害。泥石流倾斜而下，中断了杭瑞高速公路的正常通行，26名群众受困，19辆车子受损。根据统计，此次山体滑坡造成的泥石流灾害，总计有5万多立方米的土方流失，其中高速公路受灾面积达3000多立方米，最厚的淤泥深度高达2.5米。根据专家的现场勘查，本次泥石流自然灾害一个最主要的原因就是大面积山体滑坡区域全部种植了山核桃林，林种单一，没有其他森林和植物根系盘根错节，受暴雨不断冲刷从而引发地质泥石流自然灾害。

近年来，与安徽省歙县毗邻的浙江省临安市清凉峰镇、龙岗镇、岛石镇也多次发生泥石流灾害，其主要因素是特殊的地质条件，突发暴雨是重要的触发条件，但是人类活动特别是大量发展山核桃产业已经成为诱发泥石流的重要因素。临安市近年来相继投入水土保持资金近亿元，通过营造水土保持林、种草、建设坡面水系等措施治理山核桃林水土流失，这就是毁林造林的代价。自然灾害的背后，我们需要为造成自然灾害的人为后果“买单”。但是我们却看不到它的真实面目和深层次原因，总爱在字里行间纠结、在文字背后争论。我们应该理性去思考立法本意和刑法惩罚犯罪的功能，更应该面对现实，加强深度治理和依法打击。

目前，歙县部分地区为了发展经济，毁林开垦种植山核桃、茶叶等经济林行为屡禁不止，而且愈演愈烈，只靠行政手段已经难以遏制其势头。同时，随意改变林种，会使林业生产、建设变成无序状态。未经林业主管部门批准就随意改变林种，那么林业主管部门就是空架子，会使其行政管理职能弱化。

在我国大力提倡生态文明建设，保护生态环境的大背景下，我们在适用刑法时，更应该认清当前部分地区环境恶化的严峻形势，准确理解非法占用农用地罪的本质、精髓，认真分析毁林开垦是否改变了原有土地的用途，特别是是否降低、损害了原有土地的本来用途，在打击非法占用林地时，应广义理解司法解释中对农作物的界定，不应受“非林业生产、建设”的限制，在此基础上充分发挥刑法惩罚犯罪的功能，保护好生态环境。

歙县是林业大县，生态保护任重道远。作为一名森林公安民警，要正确理解习近平生态文明思想的时代价值和深刻内涵，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，深入结合四川、广西、云南、海南、福建、广东等地非法占用农用地刑事案件案例，主动与检察院、法院对接，对重大、疑难、复杂刑事案件提请检察机关提前介入，为非法占用农用地刑事案件依法办理、正确取证夯实基础，准确理解《刑法修正案（二）》和《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，为保护森林资源，维护生态安全，建设生态强县做出新的贡献。