推广应用PPP模式相关问题探讨

2019-11-28武汉市黄陂区财政局

财会学习 2019年12期

武汉市黄陂区财政局

自2016年1月末至2017年6月末，ppp项目月均增长386个，投资额达4842亿元。至2017年7月，财政部PPP综合信息平台项目总入库数13599个，投资总额16.54万亿元。其中，已签约落地的项目2134个，投资额3.52万亿元，项目落地率为34.4%。然而，随着大量PPP模式的推广运用和实施，各种矛盾和问题逐渐显现，因此，必须引起高度重视。

一、推广应用ppp模式中存在的问题

(一)部分地方推广ppp项目没有针对性，部分项目超出ppp模式推广应用范围。PPP模式是社会资本建设、运营应由政府提供基础设施和公共服务的投资方式，体现的是利用社会资本方资本实力和高效率，平滑地方财政支出，降低地方政府债务压力。根据全国综合信息平台入库项目情况和地区选择项目情况看，公益性道路、桥梁、市政设施居多，项目无收益，大部分为政府付费，少部分为政府付费加少量的运营(项目养护)绩效付费。如在某地湿地公园项目评审中，《实施方案》就明确表示，PPP项目中不包含有收入部分，将优质的PPP项目剔除在外，专家评审难以通过。实际中部分PPP项目招的是工程施工方，并不懂项目运营，是一种融资行为，就是拉长版的BT，这样有违中央推广运用PPP模式的初心。由于地方政府债务规模控制，融资受限。部分地方政府观念错位，认为PPP是一种融资方式，不论什么项目，通过委托咨询公司包装，硬是拉郎配，套用可用性付费和绩效评价，成为了PPP项目，政府要资金，企业要项目，两好合一好，PPP提高建设和运营效率的初心反而无人关注，导致一批重大交通、市政项目蜂拥而上。

(二)部分ppp项目融资难，项目难以运行。截至2017年2月28日，某省PPP项目库处于执行阶段(即已签约)项目90个，总投资额655.74亿元。已签订融资协议的项目42个，总投资458.28亿元，完成融资金额256.00亿元，按融资70%计算拟融资额，已签约项目占应融资额的31.0%。就全国PPP项目而言，按照某省完成融资PPP项目比例，融资到位率仅6.26%，远远低于签约比例20.2%。就地区而言，项目虽然招标，由于融资难，导致项目搁置，PPP项目流产。比如，刚成立的公司资产不足，如注册资本金仅为项目部分的30%，又没有经营业绩和经营利润，项目公司发展状况未知，加之项目实施过程中存在着许多不确定性，这样的公司难以获得金融部门融资支持。PPP项目初衷是吸引社会资本，因此，项目承接公司自身应有充足的资本实力和融资能力。项目资本金应由社会资本方自有资金解决。如有资金缺口应向金融部门融资，而不能够寄希望政府增信，政府也不能为项目公司增信，假若如此将会违背相关政策，与原平台公司融资建设无异，而与ppp模式推广应用相去甚远。

(三)ppp项目两评流于形式，项目支出风险加大。所谓“两评”即是项目物有所值评价和财政承受能力论证。表现在两个方面：一是在物有所值评价方面缺乏专业性。目前部分PPP项目中没有考虑行业差异和项目特性进行具体细致的设计，照搬套用；专家组专家素质各异，打分环节缺失或不专业，仅是咨询公司编制评价报告，得出评价结论；评价的方式仅停留在定性方面，定量方法简单，如一些地方PPP项目在定量方面，几乎没有完整的测算过程，相关定量结论缺少数据支撑，专家也是无从复核，部分存在人为操纵相关数据问题，缺乏可靠的定量依据。二是在开展财政承受能力方面不严格。目前部分项目突破10%的上限，却无视这一红线警戒，随意使用政府性基金平衡；部分财政支出责任未识别、部分数据未测算，未对本级全部已实施和拟实施PPP项目的财政支出责任进行汇总；一般公共预算支出进行简单搬用，错误使用本级财政收入、财政总支出，测算时折现率、增长率也不切实际等。导致在实践中出现的“两评”流于形式的现象，其主要原因在于：一是部分地方政府推广应用PPP项目的动机不当，将PPP作为单纯的融资手段，片面追求上项目，忽视了项目风险存在，导致“两评”走过场。二是专业性的专家少。每个PPP项目物有所值评价都要求组成专家组进行打分，但真正能够对于PPP物有所值的指标体系有深刻理解的专家很少，制约着物有所值评价的开展。三是评价所需的数据来源有限。但目前PPP咨询市场良莠不齐，一些咨询机构缺乏专业性。在定量评价方面因其技术复杂性，需要充分的数据支撑，而较多地选择了定性评价，导致产生的“两评”结果不严，给项目运行带来潜在风险。

二、推广应用ppp模式的相关改进措施

(一)明确ppp模式项目范围，做好推广应用ppp模式项目库建设与管理。推行PPP建设模式是为了更好的进行供给侧改革，防范和化解地方政府债务风险。地方政府要准确领会政策精神，把握政策界限，严格ppp项目推广应用范围，做好推广应用ppp模式项目库建设与管理，逐步实行项目库共享。为此，要严格政府支出责任，守住10%政策红线。由于中央提出有近五年时间，相关操作规范并不具体，地方政府及参与PPP项目各方对PPP模式政策及运行情况并没有深入认识，因此，必须做好ppp模式运行的相关业务培训，认真领会PPP模式的政策内容。一是对政府部门相关人员进行专题培训，提高项目运行的规范性。通过进行专题培训，做好政策解读、操作流程与体系、数据积累与测算方法等多维度进行，转变PPP从业人员错误认知，掌握科学规范的方法，不断积累数据和经验，进而提高PPP项目的规范性。一方面表现在对地方政府主要领导培训上，增强地方政府领导推行PPP项目中的防控风险观念，培训风险防范意识。另一方面表现在对地方政府PPP管理人员培训上，侧重于政策与PPP实务操作方面。二是组织咨询机构从事ppp项目运行政策培训，加强对咨询市场的引导，强化市场监管，建立行业自律机制，规范中介服务，提高服务质量。

(二)做好项目优化设计方案，破解ppp模式项目融资难题。一个PPP项目的推出应反复论证，项目投资估算要有一定深度，前期工作尽量完备，与潜在社会资本方进行充分沟通基础上，借鉴成功案例，进行优化设计，编制切实可行实施方案，特别是政府方在遴选社会资本方的过程中，应全面评价社会资本方的实力和后续融资能力，在项目实施过程全程跟踪，定期评价项目实施不适应的地方、资金保障能力，确保PPP项目顺利实施。

(三)加强项目评审，防范ppp项目风险。首先是可研报告编制单位应对项目认真调研，相关取数逻辑正确。其次是“两评一方案”编写单位，即PPP项目咨询服务单位认真研究项目特点、当地政府实际情况编制高水平报告，不能照搬、复制、人人亦云，看不出项目价值和可行。该搜集的资料一项也不能马虎，数据测算要有理有据、假设要充分并建立相应模型，说明各项估计原因，便于评审专家复核、相关方案要符合国家政策。最后是评审专家，需在各人精通领域对报告认真评判，不能一评即过，对报告提出建设性建议，防范项目风险发生，从而为ppp项目顺利实施提供最基本的保障。