乡村振兴战略下基层干部的主体性困境突围

余绪鹏,万灵娟

(1.南昌航空大学 文法学院，江西 南昌 330063；2.江西财经大学 现代经济管理学院，江西 南昌 330013)

党的十九大提出了乡村振兴战略，这对于广大乡村的意义非常重大，可以迅速推动农村和农业现代化的实现。作为中国国家整体现代化的重要组成部分，农业现代化是多年来农业政策一直追求达到的核心目标。(1)夏柱智 ：《农业治理和农业现代化 ：中国经验的阐释》，《政治学研究》2018年第5期。然而，乡村振兴是一个融产业振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴和组织振兴在内的“五位一体”的系统工程。其中人才振兴是最具积极意义和能动性的因素。落实乡村振兴战略需要构建完备的人才支持系统。为此，中央出台了《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，大力倡导并推动返乡人员创新创业，积极发展社会组织，推进农村社会工作和志愿服务。然而，无论是从历史惯性还是从现实考量而言，基层政府是乡村振兴的主导性力量。这就决定了县级以下乡镇工作的基层干部扮演着关键角色。但从国家视域来看，在城市快速发展的今天，扎根于乡村社会的基层干部却处于体制内的一个边缘状态，(2)张乐天，陆洋 ：《新中国农村基层干部的文化解读》，《南京社会科学》2012年第6期。承担基层治理任务的主体性地位和作用都难以凸显。为了乡村振兴战略的顺利实施，必须全面了解现阶段下基层干部的主体性困境，同时寻找出其根源，再进一步探究相对应的对策与措施。正是按照这个逻辑与思路，本文尝试对相关问题进行系统性研究。

一、乡村发展面临人才缺失

经过40多年的发展，农村发生了天翻地覆的变化。随着市场经济的迅速发展，农业产业结构发生了深刻调整，单纯“以农为业”的“职业农民”越来越少。剩余劳动力相继涌向城市，在推动城市工业和服务业的发展的同时，也导致了乡村社会边缘化状态的出现。在这一轰轰烈烈持续性的人口城市化进程中，绵延五千年之久的中国乡村文明，遭遇了前所未有的存续危机。在当前阶段，最大的问题就是人才的缺失。

(一)人口城市化的快速推进

20世纪80年代，农民“离土不离乡”。家庭联产承包责任制的实施解放了农村生产力，但在这个时期里，乡镇企业异军突起，因此农业劳动力向乡镇快速转移，农民可以就地从第一产业转移到第二、第三产业， 进入乡镇企业工作或者流入本地城镇从事商业活动。20 世纪90 年代，农民“离土又离乡”。大量农村的劳动力向大城市转移，主要趋势是由内陆流向沿海。那个时期，伴随着由市场经济掀起的一股下海高潮，上海、广东、浙江等东部地区的加速发展，吸引了来自中西部地区的大量农民工。到了21世纪初，随着经济发展阶段的提升，城市用地规模与土地财政收入呈递增趋势。(3)赵可，徐唐奇，李平，张安录 ：《不同经济发展阶段下城市用地扩张与土地财政收入关系研究》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2015年第4期。而由于原有城市土地资源有限，这就必然带来城市规模的扩张，许多农民在“征地拆迁”中“就地”转为市民。与此同时，土地财政带来了“土地建筑”，从而扩大了城市用工规模，极大地催生了对于农民工的需求。

总体而言，改革开放以来的历史进程就是农民城镇化或说城市化的进程。随着人口迁移规模越来越大，并且由于农村青壮年人口的迁移倾向远大于老年人口，我国人口迁移从总体上看主要表现为农村青壮年人口向城市的大规模迁移流动。这种态势对农村人口年龄结构及老龄化演进产生较大影响。(4)王泽强 ：《乡——城人口迁移与农村老龄化》，《云南民族大学学报( 哲学社会科学版)》2018年第2期。

据来源于国家统计局的数据分析，2017年末，城镇常住人口已经达到81347万人，比上年末增加2049万人，常住人口城镇化率达到58.52%。相比之下，2017年底的乡村常住人口57661万人，减少1312万人。以下两张图表分别表示了2005—2017年我国城市人口数量走势和乡村人口数量走势。

(二)乡村社会的边缘化

伴随着快速的人口城市化进程，有些地方出现了乡村的空心化状态。(5)刘杰 ：《乡村社会“空心化” ：成因、特质及社会风险》，《人口学刊》2014 年第3期。针对这种消极现象，中央很早就提出了统筹城乡发展战略，并为农民取消了农业税，实施农业补贴政策和新农村建设规划。然而，经过大量的经验调查后发现，乡村社会的善治目标并未顺利实现。相反，由于乡村人口大量减少，同时受制于土地制度和农业生产条件，乡村变得越来越萧条，没有生机活力。许多农村地区面临着治理主体缺位的村治困境，使得村庄自治事务处于无人管理的真空状态，基层治理愈加复杂化和多元化。在快速的城市化大潮中，乡村社会陷入到边缘化困境。(6)杜姣 ：《村治主体的缺位与再造》，《中国农村观察》2017年第5期。

从文化方面看，随着农业科技化的发展，从前乡村里的“农忙”“双抢”文化逐渐消失，而作为文化传承与创新主体的青壮年人群都相继涌向城市，导致了优秀文化难以传承和发展，庸俗落后文化却随着“金钱至上”观念在广大乡村地区形成并蔓延。逢年过节，麻将声、扑克声不绝于耳，许多人盖楼房不是为了居住而是为了攀比，乡村公共空间萎缩，农民价值认知失衡，乡村文化在发生诸多异变。在快速的城市化大潮中，工业文明正在疯狂地吞噬着农耕文明 ，作为承载着厚重的乡风民俗的中国乡村正在成片地急剧消失。(7)韩鹏云 ：《中国乡村文化的衰变与应对》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》2015年第1期。

这种边缘化还表现在政治建设、教育卫生，资源环境等诸多方面。过去一段时期，基层民主建设乏力，基层党组织对乡村的治理产生弱化的趋向。(8)王晓荣 ：《农村基层党组织边缘化及其权威重建》，《理论探索》2014年第5期。在城市，中国越来越步入知识社会和开放社会的当下，乡土中国的“读书无用论”思潮却日益凸显，(9)李涛，邬志辉 ：《“乡土中国”中的新“读书无用论”》，《探索与争鸣》2015年第6期。许多农村学校呈现出“人去楼空”现象，老一代乡村医生(“赤脚医生”)正在退出历史舞台，新式的医疗机构又难以吸引到年轻英才。环顾田野村落，在一些乡村，农药化肥滥用，生活垃圾乱扔，塑料的过度使用严重破坏乡村环境，却又不能得到有效治理。(10)高博，李桂花 ：《农村环境问题 ：表现、成因及解决》，《理论与改革》2016年第4期。

(三)乡村发展面临人才缺失

乡村人口空心化和乡村社会边缘化使得乡村治理所需的人力资源极度匮乏。研究表明，文化水平越高的人，其向外流动的成功率就越高，同时其外出就业更加容易，所获得的收入也越高。(11)周逸先，崔玉平 ：《农村劳动力受教育与就业及家庭收入的相关分析》，《中国农村经济》2001年第4期。所以，转移出去的劳动力大多是乡村精英，这种“只出不进”的向外流失对乡村治理的伤害极大。不仅如此，在城市化的巨大“拉力”作用下，他们还往往带着部分家眷和亲属“组团”走向城市。在这种形势下，乡村人力资源呈现出一种消极状态 ：农民整体素质相对偏低，农村环境不利于吸引外界人才，基层人才培养、管理和使用机制不健全。(12)蒲实，孙文营 ：《实施乡村振兴战略背景下乡村人才建设政策研究》，《中国行政管理》2018年第11期。这使得资源本来就非常稀少的广大县乡区域在改革大潮中落入了马太效应的怪圈。

但是，乡村毕竟需要向前发展，无论是过去的新农村建设，还是现在的乡村振兴，都是为了推动乡村走向现代化。作为解决发展不平衡这个主要矛盾的着力点，乡村振兴战略被赋予了更多期待。作为国家治理的最末环节，乡村治理虽然实行村民自治，但在权力设置上复制了国家治理体系中的权力结构。传统的观点认为，这种治理结构包括村民自治组织体系和基层党组织体系。而现代治理理念强调更加多元的主体参与。因此，现代乡村治理需要由基层政府、自治组织、社会组织、农民个体以及各种新型农业经营主体等多元治理主体相互依赖和相互制约。由此而言，走向基层治理现代化的乡村振兴不仅需要传统农耕人才，而且也需要新型农业经营主体和农业科技人才；需要绿色农业带头人；需要乡贤型人才和平民英雄；需要符合自治、法治、德治要求的领路人。(13)蒲实，孙文营 ：《实施乡村振兴战略背景下乡村人才建设政策研究》，《中国行政管理》2018年第11期。

二、基层干部遭遇主体性困境

由以上分析可知，乡村振兴呼唤各类人才。在人才梯队和人才群体中，基层干部最为特殊，中央的所有涉农政策最终都要由县乡政府来执行，基层干部对于中央在广大农村地区推行的任何改革项目的成功都起着至关重要的作用。(14)[德]托马斯·海贝勒，舒耕德，刘承礼 ：《作为战略性群体的县乡干部》，《经济社会体制比较》2013年第2期。不仅自身作为人才被乡村振兴所需要，而且他们还扮演着培育和引进其他人才的重任。因此，推动乡村振兴战略迫切需要基层干部能够扎根乡村，为乡村振兴提供坚强的战斗堡垒。

尽管基层干部在基层治理中始终发挥着不可或缺的主体性作用，但在近些年乡村社会边缘化的背景下，基层干部也陷入了诸多困境之中。针对这种情况，人民日报记者于2013年5月期间针对6096位网友，1800位基层干部、3300名群众专门做过一项问卷调查。问题为 ：您认为下列选项的描述是否符合当下中国基层干部工作生活的真实生态(单选)？调查显示，基层干部普遍认为存在这些情况 ：上级检查工作过多、过滥，基层疲于应付；工作任务繁重，但是经常吃力不讨好，得不到群众的支持和理解；考核明目过多，工作压力大，目标难以完成；权责不对称，权力上收，责任下压，但大多数事情的处理最后都是属地办理。这些压力认知与针对3300群众的调查统计基本是正相关关系(见图3)。(15)贾立政，陈阳波，魏爱云 ：《基层干部误读困境——当前基层干部真实生态调查》，《人民论坛》2013年第16期。

经过多年的基层调研，这些情况在一些中西部欠发达地区则更为突出。正是考虑到基层干部的这些特殊困难，中央于2015年专门为基层干部开辟了职级晋升通道，目前职位与职级晋升制度已经写入到新修改的《公务员法》。为了深刻了解基层干部的问题现状，我们结合课题组在江西、安徽等几个中部省份的调研情况，将基层干部面临的困境概括为双重压力和双重风险。

1.双重压力

一方面是工作压力。基层干部长期以来承担了计划生育、综合治理、招商引资、扶贫济困等诸多任务。他们的工作很少有自主性的空间，每天的行政事务几乎都是在落实指标并应对各类检查。除此之外，基层干部还会面对着不同时期中央政策所要求的不同重任。新农村建设之后，最近几年又在落实中央的精准扶贫政策，许多县乡都将精准扶贫当成“重大政治任务”来抓，而这个大任务又需要落实到细微之处，因此就需要将所有的贫困户统计出来，然后分配给某些机关部门，并具体落实到每个干部身上。如果遇到防洪、抗旱、抗雪灾等紧急任务，他们又必须立马赶到现场并参与救助。在“百姓事、无小事”的国家意识形态宣传中，基层政府需要做到“小事不出村、大事不出镇”(16)何艳玲，汪广龙 ：《中国转型秩序及其制度逻辑》，《中国社会科学》2016年第6期。，以至于基层干部成为国家干部系统中工作压力最大的一群人。

图3 基于3300名群众的书面调查结果

另一方面是晋升压力。我国干部系统犹如一个金字塔型结构，离“塔尖”越近，人数越少，离“塔尖”越远，人数越多。据统计，担任科级及其以下职务的公务员占到了90%，担任副处级以上职务的公务员还不足10%。特别在基层公务员几十年的职业生涯中，他们多数只能在科员和办事员两级上默默守候，其职业发展空间非常有限。(17)吴志华，刘晓苏 ：《公共部门人力资源管理》，上海 ：复旦大学出版社，2007年版，第294页。不少基层干部认为，他们往往要在基层经济发展、社会建设和干群关系的第一线磨练十几、二十年才能够脱颖而出。并且在乡镇一级，干部往往到了正科级就会遭遇仕途“天花板”，能升入处级的实属凤毛麟角。(18)人民论坛特别策划组 ：《官员“天花板”困局》，《人民论坛》2009年第29期。

2．双重风险

一方面是干群冲突的风险。众所周知，我国有一整套严格的干部管理制度，党的十八大以来全面从严治党战略更是强化了对干部的问责力度。对于领导干部而言，不仅因为他们会因违纪违法而受到责任追究，而且也可能是因为他们所分管领域出了问题而承担责任。基层干部直接与群众打交道，相互之间所引发的矛盾，是一种“直面相对”的干群冲突。例如，近十几年来，随着城市化进程的加快，各地都在实施形形色色的拆迁重建项目，由于各种原因，有些农民不愿意迁移，遂而成为“钉子户”，使得许多地方出现了“强制拆迁”的现象，由此便可能导致官民冲突，甚至会出现恶性流血事件。这些冲突一旦发生，便可能影响干部仕途，从而成为基层干部头上的一根“紧箍咒”。

另一方面是能力不足的风险。文化、能力与地域存在一定程度上的对应关系。(19)袁行霈 ：《关于中国地域文化的理论思考》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第1期。一般而言，经济社会发展较快的地区，劳动者的能力素质也相对较高。同样，劳动者的素质提高之后，该地方也会更快地走向富裕与文明。长期以来，我国政治经济发展很不平衡，一国之内，东西部差距较大，一省之内，城乡差别二元结构非常明显。改革开放以来的城市化实质上也是包括人力资源在内的各种资源从小城市向大都市流动，从乡村向城镇集中的过程。留存下来的乡村基层干部往往不具有“向上流动”的能力，在承担推动乡村治理现代化的重任时各种压力并存性更高。在乡村振兴战略中，基层干部能力不足的风险更会进一步凸显。

三、解释主体性困境的三重维度

之所以存在着双重困境和双重压力，原因是多方面的。从历史变迁视角看，基层干部是顺应现代国家工业化发展的“产物”，是新中国成立后才出现的国家基层政权的代表。在乡村政权得以顺利建立之后，中国又于20世纪70年代末伴随着改革开放道路，这一新兴职业群体又不得不面临着人口城市化所带来的困境。从经济转型角度看，市场经济首先从城市发展起来，并在某些优势地区(比如“特区”)得到了更多的政策扶持，因此导致了城乡和地区之间的差距扩大，从而也导致了处于乡村和城市之间干部群体的差距扩大。从政治晋升视角看，由于管理系统呈现的“金字塔”型结构，基层干部处于末端，必然要不断地通过政绩来获得升迁，而政治升迁却受着上级管理权限和所在机构规格的制约。

(一)历史变迁

“皇权不下县”，传统中国没有一支基层干部队伍。县以下的乡村地区，主要是由“乡绅”阶层通过“乡风礼俗”所统治，这又被称为“乡绅自治”，国家权力并没有真正介入。(20)王先明 ：《乡绅权势消退的历史轨迹》，《南开学报(哲学社会科学版)》2009年第1期。这些乡绅近似于官而异于官，近似于民又在民之上。即使是县官及其僚佐也是一个很小的群体，县官是朝廷命官，县令或知县都是国家的“七品”官员。因此，在传统中国，国家官僚体系很小很弱，全国只有大约1500名州县官，每人平均要管辖10万名或25万名居民，只为乡村提供极少量的重要公共物品(比如水利设施)，大量与民生相关的公共物品则无力解决，由基层社会自我供给。这就是所谓的 “无为而治”(21)邓大才 ：《中国农村产权变迁与经验》，《中国社会科学》2017年第1期。。

进入到近代史以来，一次次的“革命浪潮”席卷了广大地区，到中国共产党领导的“农村包围城市”的革命，真正从政治上改变了乡村，并彻底重塑了乡村权力格局。(22)李里峰 ：《乡村精英的百年嬗蜕》，《武汉大学学报(人文科学版)》 2017年第1期。共产党将农民组织起来，在农村建立党组织，开展了反对封建所有制、反对地主剥削的持久斗争。由于得到了广大农民的衷心拥护，中华人民共和国成立后，共产党便非常容易地在乡村建立了政权。1954年，宪法和地方组织法首次规定，乡镇是我国最基层的政权组织。机构的运转需要人，乡镇基层干部由此产生(在没有实施公务员制度之前，国家工作人员都统称为“干部”)。1958年，全国农村实现人民公社化，并实行政社合一体制，镇党委改称公社党委，原镇人民委员会改为社务委员会。

1978年改革开放之后，随着农村家庭联产承包制的普遍实行，人民公社体制逐渐解体。1982年宪法规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。到1985年，人民公社全部解体，乡镇重新成为我国最基层的政权组织。四十多年来特别是最近十多年来，城市化进程迅速加快，中西部的许多广大乡村出现了“空穴”现象，但乡镇政府及其公务员却不可能不存在，其职能也没有减少，而且人口流动带来的管理难题更是使得基层政府的任务有增无减，甚至在“工业反哺农业”，新农村建设等一系列“惠民措施”的大潮中，基层干部还需要扮演着更加重要的角色，也才使得以上问题凸现出来。

(二)经济转型

改革开放以来的过程就是一个从计划经济向市场经济，从自然经济向商品经济转型的过程。唯物史观认为，不同的经济基础必然促生不同的上层建筑。公务员管理体制属于上层建筑，必然受制于经济环境的影响。从前的计划经济体制时期，由于实行着全国大一统的管理方针和政策，全国各地经济状况差别不大，干部状况也大同小异，更不存在县乡基层干部和城里干部有很大差距的问题，因此也就没有乡村社会和基层干部的边缘化说法。

社会发展需要经济转型，经济转型需要改革创新，改革创新需要放权让利。众所周知，最初的改革是给农民放权，上世纪80年代初，随着农村生产关系的调整，农村生产力得到极大提高。但由于土地资源是极为有限的，因而就多出了许多剩余劳动力，这便为城市提供了源源不断的农民工资源。到了上个世纪90年代，伴随着市场经济体制的提出，城市各项改革迅速开启，国家改革的重心从乡村转移到了城市。由农民工为主要劳动力推动了城市基础工程建设，促进了城市手工业和服务业的发展。与此同时，整个城乡社会的商业化色彩也越来越浓。但城市和农村的差别却越来越大，城市越来越繁荣，农村则出现扶贫问题、环境问题、人口问题、家庭结构问题等多种问题叠加导致的复合型贫困。由此可见，经济转型让“一部分人先富起来”“一部分地区先富起来”的同时，最明显的就是造成了城乡、地区及社会主体间的利益差距与不均，城市与乡村的差别越拉越大。(23)胡锐军 ：《社会冲突触发因素的政治学分析》，《政治学研究》2015年第2期。

这种变化给干部带来了很大影响。首先，越来越多的干部不愿意扎根基层，导致了基层干部“文化层次低”。其次，城乡公务员的收入差距，造成了乡镇公务员的“相对贫穷”。由于市场经济发展导致了地区差异、部门差异，因此，不同机构不同部门甚至不同岗位，其工作人员获得的报酬是不同的。再次，农业税被取消后，县乡财政收入必须依靠招商引资来发展工业，基层干部在这一过程中充当了推动经济发展的“主力”，但往往又力不从心、苦不堪言，因为乡镇相对于城市而言在招商上存在的弱势，往往只有通过低价“卖地”，而这又导致了干群矛盾，必须要基层干部去处理解决。

(三)政治晋升

众所周知，我国公务员系统是相对封闭的，也就是说，作为一种职业的公务员不能像其他职业那样自由进出，看似不符合现代社会发展规律，但又十分具有自己的特色。由于实行“党管干部”原则，所有各类公务员必须服从党的领导，政府行政必须以政治任务为中心，贯彻党的政策方针，否则就不会受到党的重视，更不会得到党的培养和提拔。这种体制具有西方资本主义社会所没有的巨大优势，每当国家面临重要任务时，这种优势体现更加明显，但也因此出现了“官员晋升锦标赛”的表达。为了获得政治晋升，下级官员必须遵从上级制定的政策目标。上级通过相对绩效考核方式，制造了下级“为完成任务而竞争”的强大激励。(24)余绪鹏 ：《官员晋升锦标赛 ：经济增长的政治逻辑》，《华东经济管理》2016年第6期。而在具体某一层级，工作任务又会分包给个人，上级领导最终将任务落实到各下属身上。谁完成得很好，谁能让上级满意，那么谁就在未来的晋升竞争中获得优势地位(也被称为“政绩激励”)。看上去这很残酷，但正是这种基于“政绩”的官员晋升机制有力地促进了中国长时期的经济增长。

除此之外，基层干部晋升机制的压力还来自于县乡机关本身的规格所限。比如，市教育局是一个处级单位，其有权自主决定科级干部(提拔为副科级或科级)的使用，这同一个县的人事权限大小是相同的，但是，市教育局的公务员人数远远没有一个县那么多，因此，在市教育局内晋升的空间就比在一个县里晋升的空间要大。再比如，一个国家部委与一个省的级别是一样大的，但是，省范围内的干部却比一个部委要多出许多，从理论上讲，这就决定了在省范围内的干部晋升比在部委里晋升更难，特别是职务很低的公务员，在省范围内工作和在部委里工作，其晋升前途更是不能相提并论。将一个省范围内的最底层科级干部(如乡长)与一个部委的最底层科级干部(主任科员)做比较，部委里的晋升一般情况下会快速许多，也正因为如此，许多基层干部都不希望长久工作在基层。因此，即便在职务和权力相差不大的情况下，基层干部期望的工作地点都呈现出鲜明的“等级”色彩，即乡村——城镇(街道)——县城(市区)——省会城市——首都的金字塔层级型结构，这就最终带来了留存下来的基层干部既要承受着强大的工作压力，又面临着自身能力不足的风险。

四、突围之策 ：在乡村振兴中破解基层干部困境

不平衡不充分发展是新时代社会的主要矛盾。近现代以来，中国就是一个政治经济发展不平衡的国家，新中国建国后又实行了城乡二元结构体制，具有城乡不平等性和社会区隔化，同时在国家土地制度、财政支出等都呈现出城乡不平等特征。(25)陆学艺，杨桂宏 ：《破除城乡二元结构体制是解决“三农”问题的根本途径》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2013年第3期。贫瘠落后的县乡社会很难吸引到优秀人才充实到基层干部队伍。因此，缩小城乡差别成为今后中国经济社会发展的重要目标。(26)朱善利 ：《改变城乡二元体制，实现城乡一体化发展》，《经济科学》2013年第6期。在这方面，党的十八届三中全会做出了战略部署。党的十九大报告也提出 ：“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现”。但也要看到，实现城乡一体化发展是一个漫长过程，而在乡村振兴进程中面临的现实问题却又具有紧迫性。乡村振兴是内涵政府治理、社会治理和市场治理等互渗的复合治理过程，是以基层干部为主导，包括农民、返乡创业人员、社会组织和社会工作者在内的多元主体的共治过程。贯彻落实好乡村振兴战略，必须构建起完备的人才支持系统，并建立健全相互间的合作机制。所以，现阶段要破除基层干部困境，不仅要提升干部自身的治理能力，而且要推动其他群体或组织的建设并提升其参与效能。

(一)实现由“政府本位”向“农民本位”的功能转换

农民本位即体现“以农民为中心”的思想，坚持农民的主体性地位，使农民在生产生活中充分发挥出自主性、主动性和能动性。在历史维度表现为农民逐步确立自身主体地位的历史生成过程，在现实维度集中体现为乡村振兴中的主动性和创造性。当前在实施乡村振兴战略的过程中，应该不断促进农民主体性的提升，确保农民在社会生活各个领域发挥其主体性力量。(27)李卫朝，王维 ：《依托农民主体性建设, 切实推动乡村全面振兴》，《中国农业大学学报 (社会科学版)》2019年第3期。这就必须按照国家治理现代化要求，彻底改变过去以“政府为中心”的“政府本位”思想，实现其功能和角色的现代转换。从以往新农村建设的政策实施来看， 政策的具体实施主体是基层政府， 政策具体推广的主体责任最后都会落实到基层干部身上，他们亲力亲为，但却常常“吃力不讨好”，甚至造成了“皇帝不急太监急”的尴尬局面。因此，没有农民的广泛支持和参与，乡村治理成效便会大打折扣。许多惠民政策，却往往容易被异化为“政绩工程”，也被基层干部视为上级交付的“政治任务”。所以基层干部在工作一线即使遇到难题，也可能会敷衍了事，这样在整体上又会导致问题越来越多，工作越来越难做，身体越来越疲倦。例如， 有的乡镇干部发牢骚 ：“上面一声冲锋号， 哪管下面有没有枪和炮”。因此，要达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的振兴目标，须破解“上动下不动”“干部动，农民不动”的矛盾。以政府主导方式的优化改革重点，让政府归于“导演”定位而非自导自演地唱“独角戏”。在激发上下合力的基础上，循序渐进，有的放矢，从而带动乡村社会各方面力量的协调互动。(28)李永安 ：《美丽乡村建设须破解“梁漱溟之惑”》，《宁夏社会科学》2017年第2期。只有这样才能极大地减少基层干部工作压力，使他们在身体上和精神上摆脱困境，同时也能更进一步增强农民的主人翁地位。

(二)通过严抓“关键少数”来优化基层政治生态

政治生态所存在的问题。县乡社会的政治生态直接关系着基层干部的工作作风和生活态度，关系着干部能否得到公平晋升和合理的报酬待遇。否则，很难体现出“能者上、庸者下”，甚至出现“劣币驱逐良币”的官场逆淘汰现象。从政治话语理解，政治生态可以理解为“官场”“从政环境”“公务员工作场景”。习近平总书记从党的建设高度指出政治生态的重要性 ：“要加强党的建设，必须营造良好的政治环境，建设良好的政治生态。”“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀。政治生态的平衡是衡量检验我们管党治党能力的重要标尺。”(29)习近平 ：《坚持从严治党落实管党治党责任把作风建设要求融入党的制度建设》，《人民日报》2014年7月1日。已有研究表明，当前政治生态建设的基本进路是 ：以加强党的领导为轴心、以优化权力结构为基础、以制度体系建设为主线、以锻造良好政治文化为支撑。(30)陈朋 ：《政治生态建设的中国语境与逻辑理路》，《马克思主义研究》2019年第5期。加强党的领导就是要严抓“关键少数”，特别是对于基层地区而言。长期以来，“郡县制，则天下安”，一方面说明了县乡治理对于国家治理的重要意义，另一方面也说明了县乡由于远离中心城市而产生的相对独立性。在管辖几十万人并拥有几千平方公里国土面积的县域范围内，“关键”官员尤其是“一把手”的权力太大，在很大程度上影响着当地的政治生态。因此，严抓“关键少数”，优化政治生态，可谓牵住了“牛鼻子”。反腐倡廉的丰富经验也已经表明，“上梁不正下梁歪”，上级官员清正廉明，下面就会风清气正。“县官”大公无私，才能达到“为官一任，造福一方”。乡村振兴战略虽然由中央启动，但扶贫解困、产业提升、旧村改造、环境整治、文化传承等具体任务必然是由县乡(党委)政府来统筹安排。在这个过程中，要继续严格管理和监督“关键少数”，严厉查处违纪违法行为，营造一种健康、有序、和谐的基层政治运行状态。

(三)鼓励并推动农民工返乡创业

农民工返乡创业与乡村振兴诸内涵之间存在内在的逻辑关联，可成为未来精准推进乡村振兴战略的依赖主体。(31)梁栋，吴存玉 ：《论乡村振兴的精准推进——基于农民工返乡创业与乡村振兴的内在逻辑与机制构建》，《青海社会科学 》2019年第2期。这也正在或即将改变人口从农村到城市的单向流动趋势。近年来在外农民工纷纷返乡，这种回流趋势已越加明显。据统计，2017年全国返乡创业人员已超过740万。他们凭借自身的经验和社会资本，通过合理聚集人力资源，善于利用资金和技术，创建了各类新型农业经营组织。截至2017年底，全国家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新主体超过300万家，新型职业农民超过 1500 万人，社会化服务组织达到 22.7万家，已服务3600多万农户，托管面积2.32亿亩。(32)林亦平，魏艾 ：《“城归”人口在乡村振兴战略中的“补位”探究》，《农业经济问题》2018年第8期。为何会有如此般的返乡创业景象？这还需要涉及到文化和民俗层面去解释。几千年来的农耕文明蕴藏着深厚的乡土情节和“面子”文化。“富而不忘桑梓”“为乡造福”的传统观念根深蒂固。谁为家乡做出贡献多，谁的家族地位就高，谁才会很有“面子”。大量返乡创业人员带动村民参与市场化生产从而推动乡村振兴，这是有别于其他国家的内源式乡村发展模式。已有的研究表明，这种模式具有以下特征 ：一是在责任心和使命感的驱使下，返乡创业人士作为带头人引领农户实现可持续发展；二是作为桥梁和中枢，返乡创业人士实现了村庄与外界的沟通，完成了传统乡村与现代化市场的对接；三是作为老乡亲，返乡创业人士能够取得村民信任，避免了外来资源嵌入式发展所带来的排斥和矛盾冲突。(33)李群峰，侯宏伟 ：《返乡创业精英如何引领乡村振兴 ：缘起、机理分析与隐忧》，《世界农业》2019年第8期。由此可见，返乡创业的农民工不仅可以发挥主体性作用，而且可以发挥连接和疏通的桥梁功能，从而有利于缓和干部矛盾，进一步减少干部困境。

(四)积极培育新型农村社会组织

2018年1月，新世纪以来指导“三农”工作的第15个中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出: “深化村民自治实践，大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织”。作为创新农村社会治理的一种重要形式，农村社会组织与传统的以亲情为纽带的互助合作不完全相同。这是建立在现代法治基础上的，不仅在互助功能上弥补了过去的不足，而且组织规则也将重构农村社会关系，改变人们多年以来对亲情互助的依赖。就目前的现状而言，乡村社会组织包括发展型社会组织与保护型社会组织，前者以农民专业合作社、农业技术服务中心为代表，后者以志愿者协会、环保协会等为代表。这些组织近些年来发展迅速。截止到2017年7月底, 在工商部门登记的农民专业合作社就多达193.3万家，入社农户超过1亿户。(34)新华社 ：《全国农民专业合作社数量达193万多家》，《经济日报》2017年9月5日。民政部在《关于大力培育发展社区社会组织的意见》提出，力争到2020年，实现农村社区平均拥有不少于5个社区社会组织。通过社会组织，彼此分散和孤立的个体农户可以联合起来，将利益诉求加以整合和凝聚，从而实现与国家政策的有效对接。而且，围绕着征地拆迁、土地流转、环境治理等问题，乡村社会矛盾不断增多，相关的社会组织还有进一步发展空间。这就要求基层政府积极转变自身职能，即从政治动员转向社会动员和资源整合，积极培育出诸如乡贤理事会、村民监事会、乡村互助小组等各类新型社会组织，并推动这些组织参与乡村治理和公共服务。这样不仅有助于建立自治、法治和德治相结合的治理体系，而且能更好地促进乡村振兴战略的实现。在此基础上积极创造出新时代乡村中的“小政府大社会”模式，有利于自治、法治和德治相结合的治理体系，从而让各类主体各司其职，各得其所，各负其责，进一步将基层干部从烦事琐事中解放出来。

(五)大力加强农村社会工作建设

社会工作作为一支正在兴起的力量，在基层治理和乡村振兴中发挥着日趋重要的作用。2018年中央1号文件提出: “积极发展农村社会工作和志愿服务”。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》进一步提到，“加强农村社会保障体系建设……引入社会工作专业人才和志愿者等方式……提供关爱服务”，要实施“三区人才支持计划”，“每年引导10万名左右优秀教师、医生、社会工作者等到老少边穷地区工作或提供服务”。作为一个以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人、救难、解困和发展的服务活动，社会工作长期关注社会转型、致力于解决社会问题，与乡村振兴战略具有高度的一致性和契合性。在现阶段，社会工作人才可以结合各地方状况和特点，探索不同的做法和模式。在参与的方式和途径上，大致可以有以下几种 ：一是以考村官的方式充实乡村领导队伍；二是参与各类组织开展的乡村支持计划；三是通过政府购买服务的形式，社会工作服务机构驻村服务，从而介入各地的乡村振兴战略。特别是在第三种方式中，社会工作人才可以在青少年、儿童、老人、残疾人、家庭、民政等领域发挥积极作用。目前，各地经过不断探索，总结出了一些有效经验和模式。在北京市某隶属县，“社工驻村引领、两委班子决定、村民积极参与”便是结合着本地农村特点探索出来的一种农村社会工作模式。在这种模式下，社会工作与政府、村委会和村民多方联动合作，明确建设乡村共同体的共同目标，定位和转换社工角色，发挥社区服务、社区营造和社区发展多方面功能，积极回应着乡村振兴战略的贯彻与落实。(35)陈涛，徐其龙 ：《社会工作介入乡村振兴模式研究》，《国家行政学院学报 》2018年第 4期。

五、小结与讨论 ：实现乡村振兴与干部发展的同频共振

作为新时代“三农”工作总抓手，乡村振兴是为亿万人民谋幸福的重要战略举措，关系着全面建设现代化国家的全局性、历史性任务。乡村振兴战略的政策创新必须尊重本土制度框架与文化逻辑，立足我国国情与乡村实际，走具有中国特色、时代特点的乡村振兴与城乡融合之路。(36)李燕琴 ：《乡村振兴战略的推进路径、创新逻辑与实施要点》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。在这个振兴和融合的进程之中，在这个基层治理现代化过程之中，治理主体本身的现代化尤为关键。“基础不牢，地动山摇”。在当前农村人才资源极度缺乏的现实背景之下，基层干部成为最重要的乡村治理主体，成为可以信赖必须依靠的稳定力量。从这个层面而言，基层干部的自身状况事关脱贫攻坚和乡村治理的成败，事关农村改革发展根基。因此，新时代贯彻落实好乡村振兴战略的总体要求，必须在其推行过程中不断实现基层干部的自身发展。他们不仅是主导者、组织者、参与者，也应该是受惠者，应该在乡村振兴中实现自身振兴。与此同时，我们也必须时刻认识到，实现基层干部的自身发展，破除基层干部的主体性困境，是一个牵涉到整个人才结构的系统性问题，不仅要从政治结构或者干部系统自身出发，还要综合考虑到农民、返乡创业人士等等其他主体的功能和作用。只有实现各类主体的共同发展，才能从根本上破除基层干部困境，才能彻底实现乡村的人才振兴，才能真正实现乡村治理的现代化。