国家治理视域下西北民族深度贫困地区精准扶贫模式研究——基于甘肃省临夏州和宁夏西海固的调查

陆春萍,杨 冲

(1.深圳大学 湾区教育研究院，广东 深圳 518061；2.宁夏回族自治区海原县春苗社会工作服务中心，宁夏 海原县751800)

一、问题的提出

精准扶贫思想的提出是国家减贫治理方式的深刻变革，体现了国家一种全新的治理模式。习近平总书记提出“六个精准”“五个一批”“四个切实”等精准扶贫战略思想，为破解深度贫困问题提供了战略方向，是我国反贫困实践在新时代的升华。我国扶贫之路从救济式扶贫到开发式扶贫，再到精准扶贫，都是以马克思主义贫困观为指导的。精准扶贫具有瞄准性和靶向治疗的功能，具有内源扶贫、科学扶贫、精神脱贫、教育脱贫、生态脱贫、社会保障兜底脱贫等特征。“精准扶贫”是近千年来人类历史上规模最大的脱贫攻坚工程，最终的目的就是实现贫困群众脱贫，国家富强，人民安居乐业，中华民族伟大复兴梦的顺利实现。

然而，西北民族深度贫困地区脱贫攻坚的任务仍很艰巨。习近平曾指出深度贫困地区“集革命老区、民族地区、边疆地区于一体，自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等问题交织在一起，加大了脱贫攻坚的复杂性和难度。具有区域性、整体性、集中性特征，是贫中之贫、困中之困，也是减贫的难中之难、坚中之坚，必须通过精准扶贫脱贫的深入实践才能打赢脱贫攻坚战”(1)习近平 ：《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，《社会主义论坛》2017年第10期。。2018年中央财政新增200亿元专项扶贫资金，有120亿元投入到了深度贫困地区。西北民族地区的贫困多属于生态环境约束型贫困，例如，都属深度贫困地区的甘肃临夏州属于“三区三州”，宁夏西海固地区属于集中连片特困区，二者都被称为最不适宜人类居住的地区，由于自然资本的制约导致了特殊的生态贫困。党的十九大报告明确指出，精准扶贫脱贫是全面建设小康社会的关键决胜阶段，而精准扶贫脱贫的重点难点工作又在边疆民族地区，可以说扶贫脱贫能否按规划实现，就要看民族地区人民群众是否实现脱贫致富的目标。因此，研究民族地区精准扶贫问题具有政治的任务性、经济的发展性、民族的共荣性意义。本研究通过实地调研，以甘肃省临夏州和宁夏西海固地区精准扶贫脱贫案例，探讨西北民族地区精准扶贫脱贫的经验与路径模式。

二、国家治理向精准化治理转型

国家治贫战略体现出顶层的宏观规划和制度安排，国家从“十八大”到“十九大”对精准扶贫进行了政策设计，制度保障和责任落实机制部署，“精准治理”“靶向治理”成为政府治理范式转换的重要发展方向。梳理国家扶贫政策文本，早在1984年就发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，到1994年颁布的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》，代表了对贫困地区经济资源的开发扶贫阶段；2001年颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点；2010年颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》确立十四个集中连片贫困地区；2015年11月颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，两不愁，三保障，作为脱贫目标；2016年《“十三五”脱贫攻坚计划》是十三五期间脱贫攻坚的总体思路和行动指南；2016年12月国务院发布《“十三五”促进民族地区和人口少数民族发展规划》确保少数民族与全国同步进入全面小康社会；2017年5月国务院发布《兴边富民行动十三五规划》，标志着民族地区脱贫攻坚进入新时期。这一系列总体纲要性的政策文件体现国家是减贫治理的领导者和顶层设计者。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，要求“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。十八届五中全会又进一步提出“构建全民共建共享的社会治理格局”。正是基于国家治理现代化的战略目标，政府治理、社会治理必然与国家治理现代化相向而行。(2)王浦劬 ：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期。精准扶贫正是在此基础上提出的，不仅为解决当前扶贫开发过程中的一系列“失准”问题指明了方向，更是“精准治理”和“共建共享”社会治理思想在贫困治理领域的重要体现。(3)汪磊，许鹿，汪霞 ：《大数据驱动下精准扶贫运行机制的耦合性分析及其机制创新—基于贵州、甘肃的案例》，《公共管理学报》2017年第2期。与此同时，国家2015年制定《促进大数据发展行动纲要》，大数据技术促进了社会治理创新，大数据也应用到了扶贫领域，例如，贵州有“贵州云”平台；并有以贫困人口为中心的“生境”仿真数据块的应用，(4)章昌平，林涛 ：《“生境”仿真 ：以贫困人口为中心的大数据关联整合与精准扶贫》，《公共管理学报》2017年第3期。这些都标志着政府治理向精准治理范式转换。因此，国家贫困治理体系经历调整，强调向满足差异化需求的“滴灌式扶贫”转型。(5)李大宇，章昌平，许鹿 ：《精准治理 ：中国场景下的政府治理范式转换》，《公共管理学报》2017年第1期。国家在治贫顶层设计上考虑多元主体参与和合作治理，既有政府间跨部门的合作，又有社会参与模式，在治贫模式上突出政府、社会、市场的互动。

国家还建立了精准扶贫制度保障体系和责任机制。习近平强调，“我们加强党对脱贫攻坚工作的全面领导，建立各负其责、各司其职的责任体系，精准识别、精准脱贫的工作体系，上下联动、统一协调的政策体系，保障资金、强化人力的投入体系，因地制宜、因村因户因人施策的帮扶体系，广泛参与、合力攻坚的社会动员体系，多渠道全方位的监督体系和最严格的考核评估体系，形成了中国特色脱贫攻坚制度体系，为脱贫攻坚提供了有力制度保障，为全球减贫事业贡献了中国智慧、中国方案。(6)习近平 ：《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上强调提高脱贫质量聚焦深贫地区扎扎实实把脱贫攻坚战推向前进》，人民日报2018年2月15日。国务院领导开发小组整合跨部门资源和力量，扶贫领导小组的成员部门达到47个，跨部门的协调机制打破了垂直管理与属地管理间的藩篱。中央统筹，省负总责，县市落实工作体制，“五级书记抓落实，全党动员促攻坚，进锐出发，减贫治理重心下沉到最后一公里”(7)吴华，韩海军 ：《精准扶贫是减贫治理方式的深刻变革》，《国家行政学院学报》2018年第5期。。相应的地方出台精细化扶贫方案，例如，甘肃省制定了“1+17精准扶贫方案”，即《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》为纲领，又制定了涵盖产业、生态、交通、教育、卫生、电商等17个专项扶贫方案。

三、扶贫模式的分类

扶贫模式是指扶贫过程中形成的，具有类型化、标识性、功能性的扶贫措施和机制，包括扶贫决策、扶贫资源传递、贫困人口或贫困地区的具体受益方式以及对整个扶贫过程和结果的监测评估等环节。(8)胡兴东，杨林 ：《中国扶贫模式研究》，北京 ：人民出版社，2018年版，第6页。简言之，扶贫模式包括三个要素，扶贫主体，扶贫方式和扶贫受体。国际上出名的扶贫模式有小额信贷扶贫模式，例如孟加拉格莱珉乡村银行扶贫模式被多国借鉴。如果按照时间序列，把中国的扶贫过程可以划分为救济扶贫、开发扶贫和精准扶贫时期。自1949年开始，国家以救济扶贫为主，救济扶贫时期主要的扶贫模式有 ：财政扶贫、以工代赈等。以1984年中共中央国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》和实施以工代赈为标志，开始由救济型扶贫向开发型扶贫转型。自1985年开始的开发扶贫的模式有 ：专项扶贫、东西协作扶贫、定点扶贫、整村推进扶贫、劳动力转移培训扶贫、易地搬迁扶贫、产业扶贫等。自2013开始的精准扶贫又突出了由专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫组成的三位一体的大扶贫格局(图1)。

贫困是个社会问题，活跃在西北民族地区的精准扶贫的模式很多，有财税扶贫、产业扶贫、教育扶贫、以工代赈扶贫、整村推进扶贫、劳务输出扶贫、易地搬迁扶贫、科技扶贫、小额信贷扶贫、旅游开发扶贫等。本研究无意于对所有扶贫模式进行研究，仅仅通过实地调研案例，重点分析了属于社会扶贫范畴的“社会组织参与扶贫”，“东西部协作扶贫”，“生态移民扶贫+产业扶贫”等。旨在突出在民族地区的扶贫过程中调动社会多元力量参与扶贫，并且认为各种扶贫模式可以相互合作和补充。

四、研究场域与贫困成因理论

本研究的场域位于“三区三州”的甘肃省临夏州东乡县和属于集中连片特困地带的宁夏西海固海原县，以及西海固移民搬迁地闵宁镇，这些地方地理条件复杂，社会文化独特，但均是深度贫困地区。临夏州全年干旱少雨，山高沟深，高寒阴湿区、干旱区和川塬区各占三分之一。下辖的8个县，仅一半通了高速公路。临夏最贫困的地方是东乡县。东乡县位于甘肃省中部西南面，总人口约29.16万人，其中信仰伊斯兰教的东乡族人口约占87.04%，东乡县主要以高原山地为主，全县海拔为1735～2664米。仅从地理位置来讲，东乡县地处西北内陆，农业生产滞后，交通十分不便，有些村子坐落在山顶上，有些则坐落在山沟里。调查中发现平均每户有农田2～3亩，人多地少难以维持生活，高原山地限制了农业生产，教育文化落后导致辍学严重，自然灾害频发导致经济损失严重。调研时，县妇联主席说 ：“东乡县受历史原因，是一个贫困县，我们这里经济落后、交通也不发达、受宗教、地理环境以及教育观念的影响，我们这里的群众还是非常贫困的，习主席还来过我们东乡县呢，去过布楞沟村，习主席当时还说，我最牵挂的就是东乡群众的脱贫问题，所以我们县目前最主要的任务就是带领群众脱贫致富。”由于受环境的制约导致东乡县贫困人口较多，是“三区三州”最贫困的县城之一，也是精准扶贫脱贫攻坚任务最艰难的地区。

西海固位于中国西部宁夏回族自治区南部地带，“素有‘贫瘠甲天下’之称，主要包括固原市的原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县，吴忠市的盐池县、同心县、红寺堡区和中卫市的海原县9个贫困县区，除红寺堡区之外，其他7县1区都是国家重点扶贫县区，这里分布着1100个贫困村，面积3.74万平方公里，占全区的56%；人口228.5万人，占全区总人口的34.2%，其中回族人口124.7万人，占全区回族人口的51.8%。原州、西吉、隆德、泾源、彭阳、同心、海原、红寺堡8个区县被纳入六盘山集中连片特困地区，盐池、同心、海原、彭阳、西吉、原州6个县区为革命老区。由于受地理环境等多种因素制约，宁夏南部山区基础条件差，产业层次低，用水和交通等瓶颈制约问题比较突出，人口、资源、环境和社会经济发展还不协调，是宁夏脱贫攻坚的主战场。(9)张丽君，吴本健，王飞，马博等著 ：《中国少数民族地区扶贫进展报告(2017)》，北京 ：中国经济出版社，2018年版，第61页。西海固的生态环境非常恶劣，缺水干旱、土壤贫瘠、水土流失严重。调查点海原县2003年划归中卫市管辖，2017年总人口约47万人，其中有75个贫困村，贫困人口3.2万户，共12.24万人，占全县总人口的26.3%。另一个调查点是西海固移民地闽宁镇，“这里原来是一块荒芜地带，20世纪90年代初，宁夏回族自治区党委、政府决定从西吉、海原等县通过易地搬迁的方式，在此地建设移民区。自1996年，时任福建省委副书记的习近平同志作为福建省对口帮扶宁夏回族自治区领导小组组长，落实了党中央东西协作的战略决定，全面开展了闽宁对口扶贫协作。1997年，福建、宁夏两省区第二次联席会议确定共同投资，在此地成立闽宁村，作为两省区合作的样板工程。2001年经宁夏回族自治区人民政府批准成立闽宁镇。2010年，自治区党委、政府实施生态移民，从宁夏南部山区搬迁大量贫困群众到此。作为贫困人口集中的闽宁镇，2014年的建档立卡家庭为1538户6536 人，贫困发生率达到了17%”。(10)丁赛，李文庆，李霞 ：《民族地区精准脱贫退出机制的实施、效果及问题—以宁夏永宁县闽宁镇为例》，《宁夏社会科学》2017年第5期。

以上所述的研究场域都受地理环境约束，空间陷阱贫困理论(11)Jalan, J. and Ravallion, M., “Spatial Poverty Traps?” World Bank Policy Research Working Paper, 1997.(Spatial Poverty Traps)认为贫困源于地理位置禀赋缺失。所谓“地理资本”是指空间地理位置与自然环境条件所形成的物质资本、社会资本与人力资本等组合差异的空间表现。也就是指把物质财产资本和社会资本相综合，把多元差异集合于空间地理区位之中，即综合经济社会发展中的教育、卫生、社会保障、政治等各种差别，把其界定为空间地理位置禀赋。(12)张丽君、董益铭、韩石 ：《西部民族地区空间贫困陷阱分析》，《民族研究》2015年第1期。自然资本匮乏的空间区位决定了特殊的生态环境，而特殊的生态环境又直接制约着贫困户的生产生活方式，形成特殊的生态贫困。(13)李俊杰,耿新 ：《民族地区深度贫困现状及治理路径—以“三区三州”为例》，《民族研究》2018年第1期。研究场域均属于生态贫困地区，但都有独特的文化资本，都是少数民族聚居区，甘肃临夏州主要以回族为主，但东乡县主要是东乡族为主，宁夏西海固地区和移民搬迁地闵宁镇主要是回族。回族和东乡族都信仰伊斯兰教，唯一不同的是东乡族有自己的语言，其语言属于蒙古语系的阿勒泰分支。东乡族历来又善于经商，早在明清时期，在古丝绸之路沿线的唐汪、锁南、柳树等地就有供行人、脚户、客商吃饭的饭馆。(14)张利洁 ：《东乡族贫困与反贫困问题研究》，兰州大学博士论文2006年，第113页。费孝通先生也提出“发挥回族人善于经商的优势，搞活区域经济。少数民族必须抓住他们的特点。在临夏，提出‘以商带工’的启动战略。他们的农民流通部队在城乡之间搞活了流通，促进了生产。认为西部各地都要有这种贩运队伍，来点火启动整个地区的经济运行。”(15)费孝通 ：《边区民族社会经济发展思考》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》1993年第1期。因此，东乡族的经商传统，回族的民族工艺，这些在扶贫过程中都是可调动的文化资本。下文通过实地调查，以甘肃临夏回族自治州东乡县和宁夏西海固地区精准扶贫脱贫为例，分析西北民族地区精准扶贫脱贫的模式与经验。

五、甘肃省临夏州东乡县扶贫模式

2012年东乡县贫困人口为14224人，截止到调查时2017年全县精准脱贫1752户、8919人，贫困发生率下降至22.56%。政府实施基础设施、农田水利、道路硬化，安装太阳能路灯等项目，实施人饮入户工程，有效解决了8000多人的饮水困难问题。实施易地扶贫搬迁、农村D级危房改造，开展“百企帮百村”活动，落实工商企业家帮扶项目，带动贫困劳动力实现就业，例如，中国石化集团投资5000多万元在布楞沟流域6个乡镇实施危房改造、暖棚圈舍、道路硬化、生态建设等项目，有效改善了贫困村基础条件。并开展东西协作扶贫，例如厦门市、湖里区两级援建资金3695万元，实施了唐汪镇旅游扶贫、汪集镇何家村道路硬化、折红路布楞沟综合服务区等项目。并且甘肃政府通过一对一帮扶，由省委书记帮扶东乡县，政府主导扶贫开发发挥了很大作用。

(一)产业扶贫 ：扶贫车间务工脱贫行动

临夏产业培育滞后，企业发展不足，老百姓的收入主要靠种植、养殖和劳务输转。东乡县当地农村家庭经济收入主要来源于卖羊(东乡人把羊当作银行)、外出务工、国家补贴和举债。(16)汪晓文,何明辉,李玉洁 ：《基于空间贫困视角的扶贫模式再选择—以甘肃为例》，《甘肃社会科学》2012年第6期。东乡县曾出台“大力发展羊产业，建设羊产业大县”的政策，现如今“东乡手抓”成为品牌，在兰州、临夏等地经营“东乡手抓”的民营企业达到550家，据不完全统计，经营“东乡手抓”羊肉的餐饮企业年产值超过2亿多元，就业人员近2万多人，按照“公司+基地+农户”的模式，发展了一批规模养殖场和规模养殖户，促进了民营经济的发展和带动了贫困人口就业。甘肃省脱贫攻坚领导小组颁布《甘肃省2018年脱贫攻坚工作要点》确立了“一户一策”帮扶计划。例如，通过建立联户养殖小区发展养殖、电商扶贫车间促进就业、经济园区企业打工、县内工程队带动、拖拉机手公益性岗位等多种方式，切实做到“一户一产业”。产业扶贫是当前东乡县政府主攻的方向，包括粮改饲、扶贫车间建设和劳务输转。扶贫车间就是通过相关单位牵线搭桥，引进来料加工和订单项目，建成各类扶贫车间，让当地的贫困群众尤其是妇女在当地打工，实现顾家、务农、挣钱三不误。2018年临夏州开始办扶贫车间，扶贫车间有个雷打不动的标准，就是吸纳20%的贫困户。截至2018年临夏州已经建成了123家扶贫车间，占到全省的1/5，带动就业6641人，月均收入在2500元左右。(17)2019年全国两会特别报道 ：《对话全国人大代表、甘肃省临夏回族自治州州委书记杨元忠 ：“今年要解决两个难题，一个产业，一个水”》，《南方周末》2019年3月7日A3版。“临夏贫困率发生率最高的东乡县，之前贫困发生率超过60%，依靠产业扶贫已经降到百分之十几，2019年，临夏计划建成200个以上扶贫车间”(18)2019年全国两会特别报道 ：《深度贫困地区最难啃的“硬骨头”》，《南方周末》2019年3月7日A3版。。东乡县兴建的“扶贫车间”，带动发展了雨具加工、八宝茶包装、油炸食品制作、服装布鞋加工、手工编织等劳动密集型产业，实现了贫困家庭妇女家门口就业，是产业扶贫与就业扶贫联合的模式。

(二)政社合作模式 ：妇联参与精准扶贫

贫困治理需要多元主体的参与。妇联作为群团组织在精准扶贫任务中具有独特的作用和地位，2015年全国妇联发布《全国妇联关于在脱贫攻坚战中开展“巾帼脱贫行动”的意见》，在我国现有的建档立卡贫困人口中，妇女占45.8%，妇女是脱贫攻坚的工作对象，也是重要力量。妇联改革带动了妇女创业和就业，推动了妇女发展与解放，促进了东乡妇女走出家庭，走向社会的转变。东乡妇女由于受传统思想与宗教的影响，在家庭中遵守着“男主外，女主内”的家庭分工与角色扮演。东乡县在精准扶贫脱贫攻坚战中动员妇女参与扶贫。截至2017年，已建立东乡县油馃馃、康乐胭脂梦、临夏县布鞋等女能人、产业带头人、基地负责人领办创办巾帼扶贫车间22个，成立巾帼特色产业联盟2个，直接带动贫困妇女1681人，辐射带动贫困妇女3000多人，月人均纯收入2000元左右，逐步实现了贫困妇女在家门口就业增收。

东乡妇女文化程度很低，加之受传统观念的影响，一般很少外出打工，其原因是文化程度较低之外，普通话水平较差，难以进行有效交流，这也是限制东乡妇女走出去的障碍之一。东乡县妇联响应中央群团改革的号召，改革后妇代会改为妇联，农村有了妇联主席并开始带动妇女创业就业转型。妇女们也通过思想解放开始从家庭为主向创业转型，而随着政府鼓励妇女创业培训及项目的实施达到贫困群众脱贫致富的目标。在基层，动员群众主要还是依靠群众，基层妇女模范代表具有带动作用，群众中有威望的人说一句话能顶政府一个宣传队。调查中，妇联主席L说“M是一个非常有威望的基层妇女，今天她比较富裕的生活离不开她不屈不挠、坚强拼搏的精神，作为一个一天学都没上过的她，在事业上取得较大的成就非常的不容易。2017年妇联基层改革之所以能当上村妇联主席离不开她在群众中的认可。她这次当选娄子村的妇联主席就是要带动妇女们一起创业，实现脱贫致富。现在的M则不仅是村上的妇联主席，更是县妇联聘请的优秀刺绣培训讲师，是她带领着东乡妇女参加培训学习，提高了妇女参与的积极性。”正是由于像M这样的妇女模范代表，村子里的其他妇女才逐渐的加入了县妇联组织的培训学习，实现了“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变，完成了从思想解放到实践行动的转变。据课题组调查，大部分没上过学的东乡妇女比较保守，不愿到较远的地方务工，尤其是去南方的一些大型的劳动密集型企业。2016年东乡县政府为了有效的实现农民增收，确保在精准识别前提下精准扶贫，由县妇联带队并组成30多人的农村妇女考察队到南京、浙江、苏州等地交流学习。这次考察对东乡族妇女触动很大，她们第一次参观几千平米的工艺品生产车间，漂亮精致的手工作品让大家惊叹不已。同时还有很多手工艺品都是妇女在家完成的，而不是直接在厂子里做的，这让大家觉得自己也可以完成。妇女们把做好的手工艺品由企业集中收购，然后统一销售，自然就有可观的收入。思想的转变激起了大家的积极性与自信心，在妇联的组织下，甘肃东乡县开始“陇原巧手”的刺绣手工培训，动员农村妇女加入培训，通过自己做的手工品增加收入。从参观到实践，通过“陇原巧手”技能培训助力妇女脱贫增收。充分利用省、州、县三级陇原巧手示范基地，进一步推动形成“基地+带头人+妇女”生产经营模式，采取“请进来、走出去”、订单式方式，开展布鞋麻鞋、民族刺绣、掐丝珐琅、食品加工、电子商务等培训，积极开辟产品销售渠道，引导妇女从个体单打、柜台零售向多方联动发展，不断拓宽产品销售市场，间接带动近2万名妇女从事手工制作，实现了居家灵活就业。2018年争取到省妇联“陇原巧手”技能培训资金100.5万元，截止2018年9月底，完成培训陇原巧手1915名(其中建档立卡妇女814名)，巧手骨干38名，家政劳务品牌888名。

妇联扶贫模式可概括为“妇联+妇女+技能培训+脱贫致富”，就是以妇联组织为平台，以妇女参与为支撑，以技能培训为方式，以脱贫致富为目标的发展模式。临夏州妇联参与式扶贫就是让妇联发挥组织与链接资源的作用，让广大妇女积极参与起来，通过“陇原巧手”“扶贫车间”“健康行动”“女企业家产业联盟”等方式，采取“请进来、走出去”的订单式方式，实现精准扶贫脱贫的目的。需要说明的是妇联组织培训进行“陇原巧手”的培训，不仅仅是培训完了就没事了，而是以企业的订单生产民族刺绣、纺织拖鞋、掐丝珐琅等产品，这样就是实现了妇女生产的手工品有销路，经济就有保障了。此外，农村电子商务，也助力精准扶贫脱贫，东乡县许多妇女，注册开通了自己的网店，然后把自己编织的手工艺品放到自己的网店上进行销售，实现了手工艺品在线销售交易的途径，拓宽了自己的销售渠道，依靠电子商务平台就业创业摆脱贫困。要让群众从“要我脱贫”的观念转变为“我要脱贫”，才能真正的激发群众的创造性和积极性，激活脱贫的内生动力，最终实现脱贫致富，奔向小康社会。

六、宁夏西海固地区扶贫模式

西海固是宁夏扶贫开发的主战场和最难啃的“硬骨头”，我们调研的是西海固的海原县和西海固生态移民搬迁地闽宁镇。

(一)地方政府主导扶贫

宁夏西海固地区精准扶贫主要依靠政府力量帮助贫困群众实现脱贫致富，政府居于扶贫的主导地位，不管是农村基础设施建设，种植养殖、技能培训，投资生产等，政府起着领导性作用，是精准扶贫的规划者和实施者，更是社会资源的推动者。例如，宁夏海原县精准扶贫扶持政策(表1)，从中可以看出政府在精准扶贫领域中出台的一系列优惠政策，不仅实实在在的给群众带来了好处，而且还在努力解决群众的生存技能问题，尤其是各种培训，不仅让群众学会了谋生的技能，还有定额的补助，这样既减轻了贫困家庭的负担，又实现了家庭自我发展的资金支持。在整个扶贫政策中，对于建档立卡户的扶持力度更大，其中学习机动车B2有5000元的资金补助，“两后生”有3000元/户/人的资金补助，从这些精准扶贫政策中可以看出政府的扶贫力度之大，这里面还不包括修路、修桥、通自来水、安装路灯、安装太阳能、农村娱乐设施改造等等，政府已经全方位的给予了扶贫扶持力度。

表1 2018年宁夏海原县精准扶贫扶持政策

政府的扶贫思路主要是“政策扶持+技能培训+基础设施改造建设”，从政策支持养牛养羊，鼓励发展农业生产到居住生态环境与基础设施建设改造，逐步过渡到扶贫理念由“输血”向造血的转变。政府在精准扶贫前期会投入大量的物质或资金来帮扶贫困户脱贫致富，后期开始转向就业技能的培训，希望通过对贫困户的技能培训达到造血的目的，让贫困户产生内生动力，走上脱贫致富之路，实现“授人以鱼不如授人以渔”的目标。例如海原县新庄村的脱贫发展的路径与乡村振兴紧密联系。新庄村，属纯回族村，目前全村常住人口为240户，其中现有建档立卡户92户381人。2018年新庄村投入扶贫资金491万元，其中基础设施项目资金为337万元，产业发展项目资金为154万元。

如图2所示，新庄村精准扶贫发展路径主要有四个方面。一是发展畜牧业；二是利用政策资源进行农业补贴；三是实施乡村振兴；四是创业贷款。其发展畜牧业是在其它村子移民搬迁后，人多地少的矛盾得到有效改善，黄黑色的土壤特别适合紫花苜蓿的种植，因此由政府免费发放紫花苜蓿种子让村民种植，并给予相应的经济补贴，然后鼓励村民养牛养羊，发展畜牧业。农业补贴则直接对村民种植土豆、农作物进行土地支付补贴，只要农户想种什么，都可以向政府申请，政府利用自身资源优势进行对接，确保农户的种子及种植保险补贴。创业贷款主要是针对村里的年轻人进行资金帮扶，鼓励年轻人到县城或者其他地方创业，从2015年至2018年连续三年政府财政补贴利息进行创业贷款，平均每户15万元。乡村振兴，一靠政府，二靠自己，新庄村在政府和自己的努力下，危房改造86户已全部完成，全村现在没有一家是土坯房，都是瓷砖瓦房，乡村的基础设施也都已经建成，硬化道路通到各家门口，家家有车，家家通网。

(二)生态移民+产业扶贫模式

生态移民是深入实施西北大开发战略的重要实践，是落实生态环境保护与建设的重要措施，是改善民生、实现贫困群众脱贫致富的重要途径。1983年中国在三西贫困地区实施“三西吊庄移民扶贫”是最早的易地扶贫搬迁模式。在宁夏最典型的就是海原县的吊庄移民、红寺堡灌区移民、闽宁镇生态移民等，这些移民区不仅解决了群众的温饱问题，还走上了脱贫致富的小康之路。宁夏生态移民工程主要是从宁夏南部山区移民(西海固地区)搬迁至宁北川区。宁南山区由于环境恶劣、交通不便、降雨稀少，在历届政府脱贫实践中，发现宁南本身就是生态脆弱区，地震多发区、革命老区、民族地区，经济发展水平非常落后。只有进行生态移民才能有效地解决人地矛盾的问题，这也是实现精准扶贫脱贫的最有效方式。

宁夏闽宁镇是典型的依靠生态移民产业带动就业扶贫模式的成功试验点。闽宁镇的人口主要是宁夏西海固生态移民，来自南部山区的海原、固原、西吉、彭阳、隆德、泾源。在1996年时，党中央国务院部署东西对口扶贫协作，决定由福建省对口帮扶宁夏，1997年在时任福建省委副书记习近平总书记的倡导下，福建、宁夏确定共同投资建设吊庄移民点的闽宁村，2001年12月7日，经宁夏回族自治区政府批准成立了闽宁镇，2016年7月19日，习近平总书记来宁视察，专程到闽宁镇实地察看精准扶贫和产业发展情况，并做出了“闽宁镇从当年的干沙滩变成今天的金沙滩，探索出一条康庄大道，我们要把这个宝贵的经验向全国推广”的重要指示。而且宁夏南部山区生态移民后，大量的土地被闲置荒废，这就给没有搬迁的邻村提供巨大的发展空间，有些勤快的群众，挑选肥沃的土地耕种，扩大养殖规模，一年下来也有可观的收入。移民后要安抚和解决这么多人生存和发展的问题，是政府的重心所在，政府通过项目实施产业发展，用产业带动就业，用就业拉动产业，而且这些产业主要是以劳动力需求为导向的。

生态移民产业扶贫模式是通过“生态移民改变群众的居住环境+产业扶贫提高居民的经济收入”为路径。闽宁镇围绕精准扶贫，主要以项目为抓手，以产业为龙头形成为“特色养殖、特色种植、劳务输出、光伏产业、旅游产业”五大产业为支撑的发展模式。其支柱性产业有“葡萄产业”“红树莓种植产业”“光伏农业产业”“养殖产业”“晓鸣农牧产业”“黑毛驴养殖产业”。其中，葡萄产业以建基地、引企业、打品牌，建成了原隆、武河2个标准示范村，并引进立兰、德龙、中粮等13家酒庄，葡萄种植面积达6.2万亩，年产葡萄2.6万吨，移民种葡萄人均增收3000元以上。红树莓种植产业与企业合作，目前已种植红树莓2700亩，解决了900多人就业，人均年劳务收入达1.8万元。光伏农业产业，采取“光伏+种植+养殖”模式，实施光伏农业大棚项目，415户贫困户每户增加1500元土地流转收入，解决了300多人就业，人均年劳务收入超过2.5万元。养殖产业，已经建成宁夏壹泰牧业肉牛养殖基地，宁夏犇旺肉牛养殖基地等5家养殖龙头企业。生态移民产业扶贫模式主要是依靠产业作为支撑来稳定移民群众，保证移民群众有稳定可靠的收入来源，不仅可靠还可观，在产业作为生态移民内需发展的支撑下，也拓宽了移民群众收入的渠道，而且在整个移民区由于产业园的建设，流动人口增加，也带动了第三产业的发展，整个生态移民区朝着良性循环的方向发展。

(三)政企合作探讨

扶贫过程中政府引进企业进行产业化发展与公司化管理，实质是一种政府与企业合作的发展模式，但是这个模式发展的基础是群众的土地在政府的主持下进行流转，达到政府、企业与农户的共赢。但企业承包群众土地，并非以效益发放补贴，这个问题是在宁夏做调研的时候很突出，宁夏闽宁镇是生态移民区，政府给群众按人口分配的土地，实际是在政府组织下流转给企业进行市场化运作，而农民以每年每亩320元的标准作为经济补偿发放给农民。企业把农民的地集中起来发展其他产业，实际农民利益并不是按等价标准补贴的，承包给公司的土地应该按照效益给农民发放土地补贴，而不应该仅仅依靠土地的亩数来发放。例如葡萄酒产业，农民把土地流转给企业，企业利用这些土地建厂进行产业化发展，企业只拿一小部分利润作为农民流转土地的费用，实际是企业受大益，群众受小益，因此公司承包群众的土地，要以企业实际盈利发放补贴，惠及农民。

七、总结与讨论

在国家治理转型的视域下，扶贫模式由三位一体的大格局构成，国家和地方政府在扶贫中起到的主导和关键作用，除此之外，政府与社会组织的合作模式、政府和企业的合作模式已经成为西北民族地区精准扶贫的特色模式。本研究突出了社会扶贫在精准扶贫中的作用，如政社合作中的“妇联参与扶贫”，东西协作扶贫中的“生态移民+产业扶贫”等，这些都彰显出多元主体对国家治理贫困发挥的作用，政府、社会组织、企业相互合作，互为补充，体现了国家治理的转型，多元治理主体的参与性和联动性。另外，虽然甘肃和宁夏两省互为邻居，均属生态贫困类型，并且都是在东西部协作扶贫中得到福建省的帮扶，在扶贫模式中产业扶贫占据重要位置，但细究之后，仍有很大的差别。宁夏西海固及其移民地主要以生态移民为核心，以产业发展为支撑，以就业创业为导向的扶贫模式；而甘肃东乡县则是以政府整合资源为主导，产业带动就业，例如，政社合作中妇联以项目“陇原巧手”为抓手，市场销售为目标的扶贫模式。这两种模式各有其特点，都是根据自身实际情况探索出的发展道路。宁夏人口少，总人口约688万人，而且宁北是宁夏平原，这就可以根据国家要求进行整体吊装移民规划和实施易地搬迁，较具规划性。甘肃总人口约2626万人，特别是最贫困的东乡县人多耕地少，外出务工解决不了家里的生计问题，唯有发动妇女参与攻坚脱贫，才能真正实现脱贫致富的目标。并且，甘肃东乡县有巨大的文化资源优势，东乡民族浓郁而富有特色的艺术文化就是其发展的潜力。包括剪纸、刺绣、纺织、首饰等等，如果把这些民族特色艺术产品做好，打开市场，那将是巨大的潜力，而且东乡县政府已经在做，并取得了一些成绩。因此，可以利用文化资源带动产业发展，助推东乡县的精准扶贫工作。

调研中也发现扶贫过程中存在一些问题，有些贫困户“被扶贫但不想脱贫”，或者为了争取贫困户身份常与政府进行博弈等问题。有些群众认为脱贫了就享受不到国家的优惠政策，所以政府帮扶后仍不好好努力，典型的“等、靠、要”思想严重。有些基层群众以自己是建档立卡户为荣，一年依靠政府的各项补贴收入过两三万，也就不用出去打工了。有的群众本来达到了脱贫的标准，但为了获取更多的政府精准扶贫的好处，注销车辆、房产证或者其他财产登记。这在本质上是与政府进行贫困户身份的博弈。从调研组走访宁夏各乡镇农村的情况来看，乡镇农村扶贫工作人员一天忙的事必躬亲，但群众一天最关心的事就是政府还有没有低保给自己，有什么补助等。政府组织的劳务输出、技能培训、养牛养羊扶持等，部分群众不当回事，学习的时候也不认真，没有主动性和积极性。根据走访了解的情况，很多农村群众对村干部是不信任的，总怀疑政府的扶贫资金被村干部贪污了，所以村干部组织活动或者其他技能培训时，大多数人是本着看热闹的心态去的，学的时候也不认真，学完之后也无所事事。可见，自下而上的参与性没有发挥实际效果，这是扶贫工作中需要注意的问题，应加快贫困户内生动力培育。因此，扶贫脱贫工作不仅要自上而下实施，更要自下而上参与。扶贫工作不仅要政府推动，更要有群众参与。我们认为，群众的参与性直接影响着扶贫的效果和结果，脱贫攻坚不仅政府要动，群众更要动。

建议深度贫困地区走内源式发展道路，在治贫过程中协调人与自然、人与社会的关系，促进多元扶贫模式相结合，走出一条符合中国国情的“政府主导、社会参与、自立能力建设”的扶贫道路；把政府主导的扶贫模式和社会扶贫有机结合起来，多元扶贫主体共同整合资源，密切协作，加快深度贫困地区的产业发展、基础设施改善、公共服务水平提高，走可持续、内源式、参与式发展的治理贫困之路。(19)陆春萍 ：《深度贫困地区多元扶贫模式的探索和创新》，《中国社会科学报》2019年3月7日第1版。(20)杨玉文，刘大志 ：《少数民族自治州经济发展路径探讨》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期。