落实审计工作 助力精准扶贫

南通师范高等专科学校

从上世纪80年代中期，我国的扶贫工作就正式提上了日程。经过了30多年的不懈努力，从粗放扶贫到精准扶贫，国家不断的加大扶贫资金投入，千千万万的贫困户脱贫摘帽。但是由于我国贫困人口众多，扶贫情况复杂，扶贫难度越来越大。习近平指出，扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，各部门都要积极配合，做好精准扶贫、精准脱贫工作。如何将扶贫资金精准到位，也成为打好这场攻坚战的必要因素。政府审计机关承担着对国家财政资金的审计工作，是财政资金的监督者，通过对扶贫资金进行审计可以检查扶贫工作的落实情况和扶贫资金的使用情况，为扶贫工作有效开展保驾护航。所以在这场攻坚战中，为了扶贫资金精准到位，政府审计机关要不断强化自身职能，有效开展扶贫资金审计工作，全方面深入开展审计工作。

一、目前，我国财政扶贫资金绩效审计的现状及存在的问题

(一)财政扶贫资金绩效审计相关法律法规不完善

与美法等政府绩效审计法律制度发展比较长且比较完善的西方国家相比，我国的政府绩效审计法制建设仍处于发展的初步阶段。就目前而言，在开展政府绩效审计工作中，《宪法》和《审计法》是审计人员和审计机关主要的法律依据。但是《宪法》和《审计法》只是对政府绩效审计工作的整体描述，而在面对具体的审计项目时，国家层面缺乏统一的执行力强的具体法律法规和实施方案。虽然，各个地方政府对各地审计机关开展绩效审计提出明确要求和具体规定，但是这些政策地方性色彩比较重，侧重点不同，难以统一，也不能形成对绩效审计工作的统一指导和评价。财政扶贫资金绩效审计作为我国政府绩效审计的一个分支，在工作的开展和对其经济性、效率性、效果性考核的过程中也面临着无法可依、无章可循的尴尬局面。

(二)扶贫资金绩效审计全覆盖难度大

扶贫工作涉及多个部门和多个领域，在对扶贫资金进行审计的过程中，难以覆盖到全部的项目，主要原因由以下几个方面：首先，扶贫资金包括各级财政扶贫资金，具体有财政扶贫资金、以工代赈资金、老区发展资金、少数民族资金和项目管理费五类，根据部门、来源和用途的不同，每类下面还有很多细项。在审计时间有限的前提下，如此众多的种类使得审计难以全覆盖。其次，一项扶贫资金从拨付到使用，往往会经转到多个部门。比如中央财政扶贫资金由中央拨付，经转省、市、县，层层往下拨，最终才能到达需要扶贫的村和人，环节多，手续多，涉及部门多，还有可能多项扶贫资金交叉投入，这些都加大了审计的难度。最后，财政扶贫资金最终投放的面很广，特别是大部分贫困地区地处偏远，以山区为主，扶贫对象居住分散，且交通不便，通讯不畅，加上基层干部在调查贫困情况和发放扶贫资金时记录不全面等，审计全覆盖的成本很大。

(三)审计机关缺乏独立性，审计监督效果不理想

目前我国的审计模式属于行政型审计模式，在对扶贫资金绩效审计时，审计机关除了受到上级审计机关的监督，还要接受本级人民政府的领导。审计机关行政上隶属于本级政府，是政府的职能部门，政府掌握着审计机关的人事权和财权，所以审计机关再对本级政府的财政扶贫资金的拨付和使用进行监督，审计的独立性受到了制约。在审计的过程中，一方面会受到政府行政行为的影响，另一方面，对于审计中发现的本级政府在扶贫资金工作上存在的问题甚至腐败问题不做充分披露，导致绩效审计报告失真或者报告不完整，审计工作大打折扣。虽然上级审计部门可以实施再监督，但是面对众多的贫困县市，审计人员有限，无法深入了解审计工作，许多审计问题未能及时发现。

(四)财政扶贫资金绩效审计评价体系不够健全

扶贫资金绩效审计评价体系是审计部门开展扶贫资金绩效审计的行动指南，也是评价绩效审计结果的根本依据。而目前，我国尚未建立起一套全国通用的全面完整的财政扶贫资金绩效审计评价体系，这大大制约了扶贫资金审计的发展进程。对现行的《财政扶贫资金绩效考评试行办法》和各地方政府制定的当地绩效审计考核方法进行分析，不难发现都存在一些不合理不科学的地方。具体体现在：第一，评价依据混乱，数据收集成本大。中央和地方各有绩效考核方法，在进行绩效评价时具体适用哪种标准存在争议，此外，因数据共享平台未建立，数据收集成本比较大，在运用这两套评价体系时都存在很大的难度。第二，评价维度单一，评价内容不全面。在进行绩效审计评价时，关注扶贫资金的短期效益远多于长期效益，关注经济效益远多于其他效益如生态效益、社会效益，关注资金本身远多于资金具体收支余，评价指标中财务指标远多于非财务指标。对社会效益进行评价时，以定性分析为主，分析结果主观性强。而扶贫资金使用更应关注他的社会效益和长期效益，所以这样的评价结果可能是有失偏颇的。

二、完善财政扶贫资金绩效审计的措施

(一)完善财政扶贫资金绩效审计的法律法规

法律法规是开展审计工作的重要保障，所以为了保障扶贫资金绩效审计的顺利开展，需要建立一套完善的扶贫资金绩效审计法律体系。我国的政府绩效审计虽然与西方国家相比有较大的差距，但是在中国发展也有一段时间，取得一定成效的同时也积累了一定的经验，这为制定科学可行的法律法规打下了基础。所以在《宪法》和《审计法》的大方向引导下，在已有的经验借鉴下，从以下几个方面完善立法：第一，提高审计机关和绩效审计的法律地位；第二，在立法层面对财政资金扶贫绩效审计的范围、实施重点、实施程序、实施规则和审计报告等具体实施方面予以明确规定。第三，建立起权力问责制，明文规定审计人员和审计机关的权力和法律责任；第四，建立审计结果信息公开制度，让审计工作在阳光下进行，接受群众的监督。通过多方着手完善法律法规，让扶贫资金绩效审计实现有法可依。

(二)拓展审计范围，实现审计全覆盖

因扶贫资金种类多、环节多、“小而散”等特点，审计全覆盖的难度很大，所以需要从多方着手。第一，将扶贫资金绩效审计与经济责任审计、财政审计、跟踪审计等融合发展。扶贫资金绩效审计与经济责任审计相结合，将扶贫资金绩效审计的结果纳入到对领导干部经济责任履行情况的考核中，从领导层加强对扶贫资金审计的重视，做好全局规划，实现审计范围的拓宽。扶贫资金绩效审计融入到财政审计中，财政审计相比于绩效审计覆盖更广，通过在财政审计中加入绩效审计的工作内容，无疑可以拓宽绩效审计的覆盖范围。在扶贫资金审计中运用跟踪审计，审计人员对扶贫资金的拨付到发放进行全过程跟踪审计，及时掌握扶贫资金走向，及时获取审计信息，实现对扶贫资金项目的全过程监督。第二，加强审计力量建设。审计范围难覆盖的一个重要原因就是审计人员不足。根据项目的复杂程度，审计机关内可以将审计人员适当向扶贫资金绩效审计倾斜。同时，可以充分利用外部资源。通过“采购合格审计服务”，聘请会计事务所人员参与审计，他们有着专业的审计知识和专业胜任能力，可以作为拓宽审计人员的重要来源。通过审计部门统筹工作，多部门参与，让其他部门的人员承担部分审计工作，实现审计人员的有效整合。

(三)增强审计的独立性，提高审计监督效果

审计独立性是影响扶贫资金审计的重要因素。在现有体制不会改变的前提下，如何保障审计的独立性和审计的监管权，一方面可以通过立法保障审计机关的法律地位，对审计过程的不作为、乱作为现象明确法律责任，另一方面，创新审计模式，将“交叉审”和“上下审”相结合。以往审计模式中最常用的是“同级审”，但是他的弊端就是审计机关独立性不强。“上审下”是指上机审计机关直接对下面县市进行扶贫资金审计，其优点就是审计机关级别高，独立性强，但缺点就是审计人手不够。“交叉审”是上机审计机关组织下级审计机关实行异地审计，其可以克服部分同级审的缺点，但是独立性仍然得不到保障。新的审计模式将两者相结合，上级审计机关组织下级审计机关异地审计，审计组成员中有上级审计机关的派出人员，但是大部分为下级机关审计人员。通过对审计资源的有效整合，形成合力，上下级审计机关资源共享，既提高了扶贫资金绩效审计的独立性，又最大程度的发挥了审计资源的整体效能。

(四)建立健全财政扶贫资金绩效审计评价体系

科学全面的绩效评价体系可以客观评价审计结果，准确分析审计中发现的问题，提高整个审计的质量。在对扶贫资金绩效审计评价体系构建时，要坚持三大原则：掌控全局同时关注重点、兼顾完整性和科学性以及定量和定性分析相结合。在三大原则的指引下，将整个评价体系细分为经济效益、社会效益、环境效益和资金管理四个维度，每个维度综合运用定量分析和定性分析。在经济效益评价上，扶贫资金直接产生的经济效益少，重点关注实际的经济效益，包括贫困地区后期经济发展和贫困人员的收入增长，增加定性分析指标。社会效益主要体现在公共服务供给上，进一步细化为教育、医疗、交通等具体项目进行定量和定性考核。环境效益要求注重生态环境，细分为土地利用和环境保护两方面进行综合评价。资金管理考核的是扶贫资金的使用效益，可以按照扶贫资金的使用环节(设立、分配、使用等)细分考核。采用第三方计分方式，比如平衡计分卡的运用，根据细分项目的重要性给予不同比例的权重，最终形成综合评价结果。统一评价指标的建立，各类评价可以进行纵向对比和横向对比，促使审计工作科学化和精细化。

三、结语

现阶段处于扶贫攻坚期，为了如期实现“2020年全面脱贫”的伟大目标，必须集中力量加快攻坚，全面提升脱贫质量。政府审计机关肩负着对扶贫资金绩效审计的重担，是推动精准扶贫工作的重要力量。习近平指出，“精准扶贫，重在实效”，审计机关也要注重实效，把好审计关，加强审计监督，助力精准扶贫。