完整保护山水林田湖草生命共同体

文／本刊记者 胡利娟

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。针对指导意见出台的背景和意义？如何建立健全自然保护地管理体制机制？具体举措有哪些？国家林业和草原局有关负责人对此进行了详细解读。

问：指导意见出台的背景和意义是什么？

答：当前我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万个，保护面积覆盖我国陆域面积的18%、领海的4.6%，在维护国家生态安全、保护生物多样性、保存自然遗产和改善生态环境质量等方面发挥了重要作用。但长期以来存在的顶层设计不完善、管理体制不顺畅、产权责任不清晰等问题，与新时代发展要求不相适应。

党中央、国务院对建立以国家公园为主体的自然保护地体系高度重视。2018年初，党和国家机构改革方案有关文件中明确，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，由国家林业和草原局统一监督管理国家公园、自然保护区、风景名胜区、海洋特别保护区、自然遗产、地质公园等自然保护地。

而此次出台指导意见，不仅是贯彻落实习近平生态文明思想、统筹山水林田湖草系统治理的具体举措，也是建立以国家公园为主体的自然保护地体系的根本遵循和指引，标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。这有利于系统保护国家生态重要区域和典型自然生态空间，全面保护生物多样性和地质地貌景观多样性，推动山水林田湖草生命共同体的完整保护，为实现经济社会可持续发展奠定生态根基。

问：指导意见关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导思想、建设目标是什么？

答：建立以国家公园为主体的自然保护地体系，必须以确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，提升生态产品供给能力，维护国家生态安全的根本要求为指导思想。

指导意见明确了建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的总体目标，提出三个阶段性目标任务：到2020年构建统一的自然保护地分类分级管理体制；到2025年初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系；到2035年自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护地体系。

问：关于自然保护地的分类体系和功能定位，指导意见中是如何明确的？如何整合优化？

答：按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，指导意见将我国自然保护地按生态价值和保护强度高低，依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类型。国家公园是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的的区域，自然保护区是保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域，自然公园是保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域。

指导意见提出了对现有自然保护地进行整合优化的任务、原则和要求，如整合各类交叉重叠的自然保护地、归并优化相邻自然保护地等。整合优化归并过程中，应当以保持生态系统完整性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，遵照保护强度由强到弱、保护地级别从高到低的原则要求实施，整合优化后要做到一个保护地只有一套机构，只保留一块牌子。

问：指导意见对于建立健全自然保护地管理体制机制提出了哪些要求？

答：指导意见明确要求创新自然保护地管理机制体制。建立自然保护地统一设置、分级管理、分区管控新体制。

统一管理，就是一个自然保护地由一个部门，一个管理机构实行全过程统一管理。各地区各部门不得自行设立新的自然保护地类型。

三种管理模式，即中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。

两级设立，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保护地由国家批准设立，地方管理的自然保护地由省级政府批准设立，管理主体由省级政府确定。

分区管控，国家公园和自然保护区内划分为核心保护区和一般控制区，核心保护区内原则上禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理。

问：国家林草局贯彻落实指导意见的主要举措有哪些？

答：国家林草局将全面调查摸清自然保护地家底，在综合评估的基础上编制自然保护地发展规划，并在总结国家公园体制试点经验基础上，科学制定国家公园设立标准和空间布局方案。按照中央要求，2020年将结束试点工作，正式设立一批国家公园。

同时，制定自然保护地整合优化实施方案，将符合国家公园设立标准、列入国家公园空间布局方案、具备优先设立国家公园条件区域内的保护地整合归类为国家公园；交叉重叠的自然保护地按照保护强度和级别就高的原则要求进行整合；对同一自然地理单元相连（邻）的同类型自然保护地，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，优化范围和管控分区。还要推进自然保护地立法进程，不断完善自然保护地法规体系建设，加强自然保护地监督管理，妥善解决历史遗留问题，开展自然保护地公益性实现途径、综合执法等系列重大问题的研究。