PPP项目财务管控研究

2019-11-28◎文/孙楠

天津经济 2019年9期

◎文/孙楠

一、研究背景

据财政部PPP中心综合信息平台发布的项目季报，截至2018年 6月，全国PPP综合信息平台项目管理库累计项目数 7，749个、投资额11.9万亿元；储备清单项目4，800个，投资额5.4万亿元。经过这几年的努力，我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。与此同时，PPP的快速发展衍生出不少行业乱象，也引起了中央各部委的高度重视。

2017年11月到2018年3月期间，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192 号）、财政部刊发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23 号），这些政策文件密集出台，标志着国家对PPP项目加强了监管。

据统计，自“92号文”发布之日至2018年4月1日，管理库清库项目合计609个，涉及投资额6114.39亿元；储备清单清库项目总数1798个，涉及总投资1.78万亿元。两库清库项目数量总计2407个，规模2.39万亿元。退库项目数量体现出我国PPP模式已进入规范发展阶段，严格项目的识别，把控项目质量，在这种背景下，有必要对PPP项目财务风险及PPP项目财务管控要点进行梳理及分析，促进PPP项目良性发展。

二、PPP项目财务管控特点

（一）PPP项目财务管控概述

PPP即政府和社会资本合作，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过 “使用者付费”、“政府付费”、“可行性缺口补助”方式获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

PPP模式主要面对政府与社会资本的利益诉求，政府关注的是拓宽基础设施及公共服务类项目领域的融资渠道，缓解财政支出压力，以及提高公共产品与服务的供给能力、供给水平、供给质量和效率。社会资本关注的是从参与投资、建设和运营公共产品与服务中获取利益，实现利润最大化。这两方面的利益诉求既有区别又有联系。PPP模式是一种以参与双方的共赢为合作目标的新型融资和管理模式，为了实现整体利益最大化以及双方利益的平衡和共赢，需要将财务管控的理念充分运用到PPP项目实施的各个环节中。

项目前期论证、项目识别、项目准备、项目采购与移交阶段财务管控的实施主体是政府部门，而项目执行阶段财务管控的实施者主要是项目公司，每一阶段的管理目标与内容各不相同，其所对应的财务管控内容也各有侧重。

（二）PPP项目财务管控特点

与集团母子公司之间的财务管控相比，PPP项目财务管控具有以下特点：1.财务管控范围方面：PPP项目财务管控范围存在于由项目而建立合作关系的政府部门及项目公司（若合作期内不成立项目公司，则为社会资本。以下提及项目公司处与此处解释相同）之间；2.财务管控主体方面：PPP项目财务管控贯穿整个项目周期，不同阶段涉及财务管控主体不同，项目前期论证、项目识别、项目准备、项目采购、项目移交阶段的主要主体为政府部门，项目执行阶段的主要主体为项目公司；3.财务管控目标方面：PPP项目涉及不同利益主体，财务管控目标为政府、社会资本双方整体利益最大化；4.融资工作主体方面：PPP项目中，融资主体为项目公司；5.财务风险管控方面：PPP项目财务风险管理存在于PPP项目的前期论证、识别、准备、采购、执行及移交各个环节。6.预算管控方面：PPP项目中，不仅涉及政府预算，还涉及项目公司预算。7.财务管控期限方面：PPP项目中的财务管控期限仅存在于政府和社会资本双方合作期内。

三、PPP模式中存在的主要财务问题

通过PPP实践和研究，当前阶段PPP项目失败的与财务相关的原因可归结为以下四类，分别是“投资回报不足”、“运营期违约”、“融资困难”和“政府方责任”。

（一）投资回报不足

PPP模式下，社会资本的逐利性没有发生变化，在保障参与PPP项目的社会资本方能够回收投资资金的前提下，获得不低于行业标准的收益，是PPP项目能够快速推广的基础。很多项目因投资回报不足以失败告终，投资回报不足主要表现在两个方面，一方面是项目执行阶段以前，潜在社会资本方对市场预期保守、对项目投资估算不精准以及对政府方给予的项目投资回报率不满意而丧失了参与热情；另一方面是在项目运营阶段，因财务测算不准确或政府补贴模式不恰当，使得社会资本方无法获得合理的投资回报。

（二）运营期违约

在实务中，项目运营违约的导火索包括：1.绩效考核设置不合理，导致绩效付费缺乏科学依据；2.建设成本失控，导致项目投资回报机制不能覆盖投资成本和运营成本；3.社会资本 “重建设、轻运营”的意识致使项目运营阶段问题频发，增加后期谈判成本。

（三）融资困境

PPP项目签约落地后，受资金到位影响，签约项目实际开工建设、完成的投资比例很低，导致该现象的原因包括以下三个方面：

1.由于更看重平台公司及其背后的地方政府信用，金融机构资金更愿意进入平台公司，导致只有那些融资杠杆低、自身信用状况、偿债能力优于当地政府的社会资本，且PPP项目规范运作、政府对单个项目付费保障高的地区，才能获取金融机构资金，这一门槛将许多潜在社会资本挡在PPP项目门外，同时，有些收益不高但具有刚性需求的项目却急需引入社会资本的投资，融资困境使得PPP项目所需的社会资本供需失衡。

2.PPP项目发展失衡，真正具有良好收费基础的PPP项目非常少，无法形成以项目经营性现金流对债务本息归还的良好保障。使用者付费项目占比低，政府付费和可行性缺口补助项目占比高，有违中央推出PPP模式引入民间资本支持当地基础设施建设与公共服务发展的初衷。

3.制度保障不完善，PPP尚未立法，中长期财政预算体制未建立，土地、税收等政策匹配度低均在一定程度上增加了金融机构的顾虑。

（四）政府方责任

政府方责任包括项目缺乏统筹管理、支付违约、补贴标准不完善。由于缺乏项目统筹管理，使得项目的唯一性失去保障，同时增加了地方财政承受能力超标的风险。支付违约和补贴标准不完善则会影响项目运营期现金流，不能保证项目平稳运营。

四、PPP项目操作财务方面核心风险点描述及分析

以PPP中最为典型、步骤较为完整的BOT运作方式为例，PPP项目中各阶段涉及财务管控的核心风险点如下：

（一）项目前期论证阶段

项目前期论证阶段是指项目立项阶段，该阶段的成果文件包括项目建议书和项目可行性研究报告，基于PPP项目财务管控的角度思考，该阶段财务管控的关注点放在投资估算和市场预测两个方面。

1.投资估算

投资估算内容包括建设投资估算、流动资金估算、总投资估算，伴随我国城镇化建设步伐，城市基础设施配套的不断完善，市政公用类基础设施建设项目的可研报告中投资估算已日渐精准化。但涉及到一些新兴行业的建设内容，投资估算的偏差较大，一方面是因为研究设计单位对新兴行业的建设成本不熟悉，另一方面，新兴行业的运营成本数据缺乏设计标准，而且技术更新速度快，使得运营费用估算偏离度较高。

投资估算结论将被运用到财务测算中，由于技术标准不明确、运营数据缺乏参照，投资估算结果会和项目实际投资总额产生较大偏差，从而影响项目合作期限社会资本方的投资回报，甚至会对项目的平稳运营造成不确定风险。

2.市场预测

市场预测是项目建议书的重要组成部分，包括对供应现状的描述及供需关系的合理预测，市场预测关系到PPP项目运作的投资回报机制、建设规模、总投资等。因此，科学合理的市场预测对项目的平稳运营起到至关重要的作用。在实务中，部分项目建设规模及功能并不切合民众需求，市场预测过度超前，与地区经济发展的长期规划不相匹配。这类项目一方面没有提高社会福利，另一方面也造成了地方政府过高的财政负担。

（二）项目识别阶段

项目识别阶段应在项目前期论证的基础上关注物有所值评价和财政承受能力论证。

1.物有所值评价

就当前PPP项目的推行情况来看，定性评价缺少标准，定量评价由于参照项目及相关数据的可获得性等原因，物有所值评价存在形式化的倾向。由于物有所值评价是判断项目是否采用PPP模式运作的关键标准，若该评价仅作为PPP项目实施的一个程序化工作，未发挥筛选作用，可能将政府传统投资运营方式更高效的项目也作为PPP项目进行运作，最终影响效率。

物有所值定量评价中PSC值测算存在两个风险点，一个风险是对于参照项目的选择，根据《PPP物有所值评价指导》，在对PSC值测算时筛选可参照项目存在难度，一方面是因为可参照项目少（类似规模、相同产出、相似行业可参考对象缺失）；另一方面是因为政府为了节省费用，把很多子项目进行打包，使得相似产出的可比对象更难筛选。

另一个风险是项目风险成本分析中的风险值计算，PPP模式应用领域广泛，很多行业（科技行业、特色城镇、文化体育、养老等）属于新兴行业，这些行业运营经验和数据不完善，因此对新建项目的风险识别和风险分配的论证都不够充分。风险识别不全面，风险在政府与社会资本之间分配不合理，都会影响PSC值的测算结果。若测算结果不当引起PSC值小于PPP值，可能把适合运用PPP模式运作的项目挡在PPP大门之外，得出采用传统模式进行操作的结论；若测算结果不当引起PSC值大于PPP值，可能得出适合运用传统模式进行操作的项目宜采用PPP模式进行运作的结论。不论以上哪种情况发生，都会导致政府支出增加，影响全社会效率。

2.财政承受能力论证

PPP项目财政支出责任识别包括 “股权投资”“运营补贴”“风险承担”“配套投入”四个部分，在论证财政承受能力过程中应关注 “运营补贴”、“风险承担”测算的风险。由于运营成本、合理利润水平、在使用者付费情况下的使用者付费数额的测算、以及调价机制的影响因素都存在不确定性，各类风险支出数额和概率难以进行准确测算导致测算出的运营补贴、风险承担的支出责任与实际情况存在较大出入。运营补贴不准，风险识别不全面，在后期财政补贴发放时会引起或有支出，可能会突破人大通过的政府预算。风险承担支出责任不能在政府与社会资本之间合理分配，若政府多承担了风险，会增加政府财政支出，反之，若社会资本多承担了风险，可能会影响社会资本积极性。

（三）项目准备阶段

项目准备阶段是PPP项目运作的核心阶段，本阶段的重点工作集中在项目实施方案的编制及评审。实施方案是项目采购、合同谈判、项目管理的主要指导文件。由于实施方案全面统筹整个PPP运作过程，因此项目准备阶段是PPP财务风险管控的重心所在。

1.资产属性问题

根据财政部在2008年8月发布《企业会计准则解释第2号》阐述的BOT方式参与公共基础设施建设时企业一方的会计处理方法，规定BOT项目所建造的基础设施不作为项目公司的固定资产核算，而应区别条件在确认收入的同时确定为无形资产、金融资产或混合资产。

在将项目资产确认为无形资产、金融资产或混合资产的不同资产类型下，由于运营期年度资产摊销额度不同，导致所得税支出不同，一方面影响项目公司年度现金流、现金流净现值、内部收益率，并进而影响招投标或磋商指标的设定和谈判价码，另一方面可能产生企业偷税漏税的情况。

2.财务内部收益率

在财务测算时，通常用到的是项目财务内部收益率（IRR1）和资本金财务内部收益率（IRR2）。反映社会资本真实出资的收益率是资本金财务内部收益率（IRR2），一般而言，同一项目的社会资本方资本金收益会高于项目收益。

由于对于测算所用的财务内部收益率没有明确规定，当前PPP咨询机构常使用项目财务内部收益率（IRR1）进行测算，以较低的收益率测算得出社会资本较低的收益，使得政府支付的补贴增加。

3.税费问题

实务中发现，很多PPP项目实施方案中的税务处理存在问题，有些项目甚至未依据现有的税法进行税务处理，使得财务测算的结果不能为项目决策提供充分准确的支撑。弱化税务处理会导致测算的项目利润及所有者权益数据失真，为PPP项目运营阶段埋下隐患。如何进行会计核算、合理纳税，保障各方权益，是当前PPP执行的热点议题，议题围绕增值税和所得税两个方面，增值税方面主要讨论：增值税是否计入建设投资、增值税进项抵扣、政府补贴与政府付费是否缴税三个方面的问题；所得税方面主要讨论：财政补贴是否需要缴纳企业所得税，以上这些问题均没有定论。

4.绩效监管

现行PPP项目政府付费分为可用性付费和运营绩效付费。可用性付费，是政府支付给社会资本方的全部建设成本（扣除政府建设期出资）、合理利润和财务费用；运营绩效付费，是政府根据项目运营绩效考核，支付给社会资本方的运营费用及基本利润。但是在实践中，对于可用性支付有所曲解，将其等同于交工验收，再象征性加上运营期的绩效考核，出现弱运营甚至无运营的拉升版BT项目。

在这种方式下，对于以施工见长的社会资本方来说，项目验收合格就能取得所有可用性付费（虽然是分年度取得），而可用性付费在政府付费中占比较高，仅取得可用性付费就能赚取足够的利润，象征性的运营期的绩效考核不能起到激励作用，社会资本的不重视使得PPP项目的运营质量无法保障，导致政府在PPP项目合作协议框架下支付了建设、运营、维护的补贴，而漫长合作期中的运营、维护质量无从保证。

（四）项目采购阶段

PPP项目采购阶段财务风险主要在于采购条件设置不合理，未选取到合格的社会资本，致使项目在合作期内筹资、建设、运营、维护或移交阶段出现风险。

前期两评一案通过相关部门审核后进入采购阶段。为了选择到更加优秀的投标人，资格审查条件一般包括企业资质、信誉、业绩、财务能力等部分。若资格设置同项目采购目标不匹配，就会使得一些能力满足项目需求的社会资本方被拒之门外，这种情况一方面限制了竞争，另一方面滋生投标串谋的可能性，可能导致项目后期财务出现风险。同时，若未剥离政府债务和融资功能的本地融资平台公司参股项目公司，从风险分配的角度分析，平台公司的风险承担责任最终还是会转化给政府，会增加政府隐形债务。

（五）项目执行阶段

在确定中选社会资本后，PPP项目进入执行阶段，中选社会资本同政府方出资代表（如有）共同组建项目公司、签订PPP协议，项目公司开始建设、运营，政府方负责项目绩效考核和付费。本阶段中财务风险点多集中在项目公司的建设和运营中，本文仅阐述PPP模式中政企双方合作关系中存在的关键风险点。

1.项目资本金

作为固定资产投资项目的PPP项目，在投资建设过程中，还应符合《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号）关于项目资本金的最低要求。投资项目资本金是指投资项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，属于权益投资，可视为负债融资的一种信用基础。投资的项目必须首先落实资本金才能进行建设。实践中存在以银行债务性资金作为项目资本金的情况，社会资本没有权益投资，缺少了承担风险的保障，增加了债务偿还风险。

2.投资回报保障问题

PPP模式合作期限一般较长，在漫长的合作期内，面临市场需求变化风险、信用风险、收益风险，这些风险必定会影响投资回报，若在政府和社会资本双方合作初期未明确约定投资回报及保障措施，社会资本可能面临投资回报无法收回风险。

3.政府补贴模式问题

补贴模式选择关系到PPP项目的良性运营，合理的模式选择可以在保障社会资本方获得合理利润的同时，促进项目公司提高效率、积极创新。

从当前PPP项目执行情况方面看，多数项目均需要政府提供相应的补贴，常见的补贴方式包括固定补贴和变动补贴两种模式。固定补贴模式是指政府方在PPP协议中约定每年给予社会资本方固定的补贴金额。变动补贴是通过将补贴金额同项目产出数量、项目产出质量、运维服务质量挂钩，建立动态补贴机制。两种方式各有特点，补贴模式选择不当，会导致政府补贴支出增多或企业无法获得合理利润。

4.融资风险

PPP项目一般为基础设施与社会公共服务领域项目，具有资金需求量大、投资周期长、回报率低等特点，对中长期融资需求强烈，传统融资渠道在融资期限上匹配度低、融资利率高，对融资担保要求高，存在较高的融资风险，一旦贷款和还款期限安排或衔接不合理，极易出现无法如期还贷的风险。另外，如果遇到政府融资政策、行业融资限制及资金回笼滞后等问题时，财务风险和资金风险将凸显出来，进而引发系统性投资风险。

5.资金回收风险

PPP项目一般兼具建设复杂、运营周期长、市场化程度低、长期需求不稳定性等特点，外加政策、管理、市场等因素影响，使得PPP项目收益不确定性增强，存在较大的资金回收风险。对于政府付费项目，如果项目所在地财政支付能力弱，且不按合同约定支付补贴，导致企业投入资金迟迟不能回笼，进而影响企业资金周转和滚动开发。对于使用者付费项目，如果政府在同一或相近区域内进行重复建设或批准与该PPP项目带有同种属性的项目建设，将造成PPP项目市场需求的分流，收益减少，造成较大的资金风险和财务风险。

6.成本控制风险

PPP项目中政府将项目的设计、建设、运营等责任转移给社会资本方，由于投资规模大、合作周期长，建设材料采购、施工设备采购、融资成本均存在较大的不确定性，因此PPP项目的成本超支风险较大。

（六）项目移交阶段

PPP项目移交阶段的内容包括界定移交范围、确定移交标准。由于PPP项目资产属性界定不清晰，导致项目移交范围模糊。在实务中，PPP实施方案和PPP协议仅将移交范围界定在可见的固定资产及设备上，而忽略了项目公司在运营期内获得的知识产权和资质、荣誉等。移交范围模糊会增加移交阶段的谈判成本，同时，为项目公司就合作期届满后同实施机构的再次合作（采用TOT模式或政府购买服务等方式继续运作该资产）提供寻租空间。

五、PPP项目财务管控建议

现阶段，针对上文提到的PPP项目操作财务方面核心风险点描述及分析，提出以下管控建议：

（一）项目前期论证阶段财务管控建议

1.投资估算

一方面，政府相关部门及行业协会应针对新兴行业初步设置设计规范、技术标准，通过框架约束项目设计边界和建设、运营标准，以提高投资估算的精度和科学性。

另一方面，随着新兴行业的经验积累，甄别其在建设、运营过程中发生的合理支出，及时修订设计规范、技术标准、运营标准等，使其在更大的范围进行推广，以指导后续其它类似项目的工作。

2.市场预测

PPP项目做方案设计时，无论是政府方还是社会资本方聘请中介机构在开展市场预测工作时，需要重点研读项目可行性研究报告，当地经济长期发展规划等资料，尽量利用市场历史和当期统计数据资料，选择或建立合适的数学模型，通过研究市场发展变化规律来对未来市场需求做出预测，使预测的市场需求量与地区经济发展的长期规划相匹配。

（二）项目识别阶段财务管控建议

1.物有所值评价

物有所值评价是我国立足国内实际，借鉴国际经验，在PPP项目开展过程中要求的程序，但是由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，目前该评价存在多种假设前提，若前提与实际情况发生不符，则评价得出的结论没有意义。

对于本区域内参照项目少，可适当将区域扩大进行比较，对规模、地域、工艺等不同之处进行修订，然后测算PSC值进行比较。对于很多子项目打包的项目包，若参照项目确实不可得，可采用与PPP项目产出相同的虚拟项目进行对比。

2.财政承受能力论证

风险成本的估算取决于风险概率和风险损失，在新兴行业运营经验和数据不完善的情况下，要建立风险清单，建立风险矩阵，通过行业充分讨论，开展“头脑风暴”，用系统的方法对全部风险分类，全面识别风险；充分利用以往的经验数据，研究分析变化趋势，配以采用常识性估计合理量化风险。同时，对于运营补贴和风险承担测算，政府要积极借鉴财政部公布的优秀案例，结合当地实际情况，完善本地区相关数据，为后续项目提供测算依据。

（三）项目准备阶段财务管控建议

PPP项目准备阶段核心成果文件是项目实施方案，作为PPP项目操作的纲领性文件，为社会资本采购和PPP协议签署提供指导。PPP项目整个操作流程均会落实到实施方案中，因此针对项目准备阶段的财务管控焦点放在实施方案编制上。当前阶段，PPP操作模式受各部委下发的文件进行规范，规范文件零散、片段，缺乏系统性。建议政府部门加快PPP法律出台，法律约束应覆盖PPP模式选择、资产属性、风险分配、绩效考核、回报机制、定价机制、税务缴纳、股权退出等。通过立法来规范PPP项目的运作方式和操作流程，能够有效的规避前文所描述的风险。

1.资产属性问题

建议国家相关部门尽快出台法律法规，对《企业会计准则解释第2号》中确定为无形资产、金融资产或混合资产的 “不同条件”进行细化，明确何种条件下将项目资产确定为无形资产、金融资产或混合资产，使得企业核算与税务部门的监管口径一致，使得政企双方对项目公司年度现金流、现金流净现值、内部收益率、招投标或磋商指标的设定和谈判价码建立在统一口径的基础上。

2.财务内部收益率

利用社会资本方的资本金现金流量表计算资本金财务内部收益率（IRR2），再结合社会资本方的资本金净利润率（ROE）等指标可以了解社会资本方自有资金的实际财务收益，建议监管方统一要求使用资本金财务内部收益率（IRR2）进行补贴测算，保证投资方获得合理利润。

3.税费问题

PPP项目参与主体多、时限长、涉及多税种，加上PPP上位法缺啥，导致PPP项目税务处理更为复杂，为推进PPP项目健康发展，建议财政部应就PPP项目税务处理议题逐一做出回复，明确PPP项目建设投资额应为不含税值，以免增加财政支付负担；明确PPP项目建设期进项税额大，同时没有销项税额抵扣导致的资金占用的解决办法；明确运营期内进项税抵扣不完的解决办法；以及明确财政补贴是否应该缴纳增值税和企业所得税。

4.绩效监管

在进行政府付费测算时参考国外经验，在体现可用性和运营付费理念的同时，强调项目建设运营全生命周期关联性绩效考核，并在PPP协议中增加绩效考核奖惩机制相关条款，以此防范社会资本方重建设、轻运营行为。

2017年11月财办金〔2017〕92 号出台，进一步强调绩效监管涵盖整个项目周期，文件规定对“未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任”的项目予以清库。

（四）项目采购阶段财务管控建议

在采购社会资本时，要严格审核资格审查文件及招标文件的合规合理性，对合作对象的资金充足性、风险管理能力、技术水平及信誉状况等内容重点进行考察，招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人，资格审查标准要公开透明，体现充分竞争性。对于地方融资平台公司，重点审查其是否已经建立现代企业制度、实现市场化运营，并明确今后不再承担地方政府举债融资职能，若满足这些条件，就可以参与到PPP项目中。

（五）项目执行阶段财务管控建议

1.项目资本金

2018年出台的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23 号）要求，国有金融企业“不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金”，这一政策从供给方面规范了项目资本金的来源；从需求方来讲，拟开展PPP业务的社会资本在组建项目公司后，要具备筹集项目资本金的实力，项目开展过程中提高自身约束能力，保障PPP项目顺利开展。

2.投资回报保障

双方在签订PPP合同时要充分考虑社会资本投资回报保障问题。合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽规定责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容，同时要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。具体来说，经营性项目的合同要避免政府对市场干预导致的投资回报率的下降，政府应弥补政府干预过程中导致的正常收益的损失。准经营性项目合同要充分详尽说明市场因素变化所导致的收益率变动，制定相关收益调整机制。公益性项目的合同中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。

3.政府补贴模式

补贴模式的财务管控应将要点集中在补贴模式的选择上，补贴模式包括固定补贴、变动补贴以及组合式补贴，需要针对项目特性、项目阶段择优选择，审核模式选择的合理性及科学性，以及补贴计算方式的合规性。

一般而言，对于项目使用量、成本费用、价格水平相对稳定，变动不大的项目，可以考虑采用固定补贴模式；对于服务价格受到政府监管，且与平衡价格有差额的项目，政府更加关注建设质量、服务质量的项目，则采用变动补贴模式，变动补贴模式分为按使用量补贴模式、可用性支付补贴模式、与服务水平挂钩补贴模式。

另外，由于在PPP项目生命周期内随着项目建设、运营情况的变化，无论采用固定补贴模式还是变动补贴模式，双方都要约定补贴模式调整的机制，要明确触发调整的事项、边界条件和调整周期，使得补贴模式动态调整到最优。

4.融资风险

PPP模式具有投资回报率低、投资周期长、投资回收困难等特点，因此融资方案的优劣关系到项目的成败，为应对融资风险，项目公司应根据项目实际情况科学预测短期与长期的资金需求，充分利用长短期借款的各自优势，灵活安排资本结构，降低融资成本、提高资金的连续性。需要不断提高融资创新能力，引入股权投资、债券投资、基金、资产证券化及融资租赁等融资创新模式，助力PPP模式的发展。

5.资金回收

PPP项目资金回收分两个部分，一部分为政府方支付的费用，另一部分为项目运营实现的收入。为防范政府方支付风险，实施机构同项目公司应结合项目类型、特点、期限等方面约定补助的方式、补贴金额计算方法及资金来源，要求政府将补贴纳入年度财政预算、中期财政规划等文件中，保证资金顺利回收；运营收入方面，项目公司应不断提高创新能力、管理水平及服务水平，依据绩效考核体系的要求提高运营效果，以取得较高的运营绩效收入。另外，在PPP合同中与政府明确约定最低需求量及保障措施，以此避免需求不足带来的风险。

6.成本控制

成本管理贯穿于项目全过程，包含建设施工、运营、维护各个阶段，要在PPP项目全生命周期的各个阶段、各个环节都做好成本管理工作。项目公司应整合设计、施工和设备等优势资源，严控项目建设成本。通过合理制定工程施工计划、做好预算、提前引入政府审计把结算阶段的矛盾在施工中解决等措施，有效控制工程造价上升的风险。运营期内应不断提高管理水平、提高服务效率，通过管理及技术创新不断降低运营成本。