新政背景下天津市棚改项目融资模式比较分析

◎文/马珊珊 韩 铁

一、棚户区改造发展历程及政策演变

棚户区是历史形成的、经济社会发展不平衡的产物。大量棚户区房屋建于我国工业化初期。我国棚户区改造工作自2005年至今经历了试点、推广、快速推进、规范发展等四个阶段。

（一）试点阶段

辽宁省作为东北地区的老工业基地，聚集了大量工矿企业，在当时“先生产后生活”思想的影响下，工矿企业周边形成了大片居住条件简陋、基础设施落后的棚户区。2005年3月，辽宁省发布辽政办发〔2005〕16 号文，第一个棚户区改造实施方案正式出台；4月，抚顺市莫地沟棚户区开始实施改造；10月，建设部发布建住房〔2005〕178号文，“辽宁棚改模式”获得肯定并给予推广。此后，吉林省、黑龙江省相继出台棚改相关文件，东北地区大规模开展棚户区改造工作。至2008年，上百万群众告别棚户区生活，东北地区棚改工作取得了可喜成绩。

（二）推广阶段

为了实现住有所居，2007年8月，国务院下发国发〔2007〕24 号文，提出加大棚户区改造力度。2008年12月，在保障性住房供给不足，同时也是在4万亿元经济刺激政策背景下，国务院办公厅下发国办发〔2008〕131 号文，提出将棚户区改造工作与开展保障性安居工程相结合。2009年12月，住建部等五部委联合发文，进一步规范城市和国有工矿棚户区改造工作，标志着棚户区改造正式在全国范围内拉开帷幕，棚户区改造成为重大民生工程和发展工程，2008年至2012年全国完成各类棚户区改造超过一千万户。

（三）快速推进阶段

2013年中央提出我国经济发展进入新常态，国家对棚户区改造工作越来越重视，国发〔2013〕25 号文中提出要加快推进各类棚户区改造。2015年6月，国务院发布国发〔2015〕37 号文，部署并实施三年计划，同时提出创新棚户区改造融资主体。2016年3月，全国棚户区改造电视电话会议在北京召开，要求2016年及以后年度新开工棚改项目全面实施政府购买服务。2017年5月，为做好未来三年的棚改攻坚计划，国务院召开常务会议决定加大中央支持力度，着力解决棚改推进难度加大、配套建设滞后、融资困难等问题。这一时期，各省级政府也下发了针对棚改工作的相关文件，棚改工作在全国范围内快速推进。

（四）规范发展阶段

2017年5月，财政部发布财预〔2017〕87 号文，严格规范政府购买服务预算管理，列举八项政府购买服务负面清单。2018年4月，财预〔2018〕28 号文发布，提出通过试点发行地方政府棚户区改造专项债券来遏制地方政府隐性债务增量。6月，全国首单棚改专项债天津市红桥区棚户区改造专项债券（一期）成功发行。2018年6月，财政部发布《政府购买服务管理办法 （征求意见稿）》向社会公开征询意见，提出合同履行期限或项目实施期限最长为3年的新要求。以政府购买服务模式推进棚改项目基本再无可能。2018年10月，住建部在北京主持召开部分省市座谈会，会议明确了五方面棚改政策，其中包括取消政府购买棚改服务模式，鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款，同时提出2019年棚改将以发行专项债券为主。

二、当前天津市棚户区改造主要融资模式

建保〔2009〕295 号文中指出，棚改工作可采取财政补助、银行贷款等办法多渠道筹集资金。国发〔2013〕25号文提出，要采取吸引民间资本参与、扩大债券融资等办法，多种渠道筹措资金。2018年，棚改专项债管理办法正式出台。从政策的演变可以看出，棚改融资模式逐步由政府主导向公私合作过渡，在转型发展过程中专项债为棚改融资开辟了新渠道。天津棚改融资模式可归纳为以下三类：

（一）政府购买服务模式

近年来，天津棚改项目多以政府购买服务方式推进实施。政府授权主管部门通过公开招投标进行采购，与中标企业签订政府采购服务合同，政府根据合同约定分期向企业支付费用，企业负责向银行贷款融资，以项目本身收益及政府担保为还款来源。本市河东区、红桥区、宁河区等曾采用政府购买棚改服务模式推进棚改项目实施。

（二）政府和社会资本合作（PPP）模式

政府方出资代表和中标社会资本方共同出资设立项目公司，项目公司负责棚改项目的投融资、建设、运营并获得合理回报，回报机制通常采用政府付费模式或可行性缺口补助方式，PPP项目的政府支出责任总和不得超过该地政府一般公共预算支出的10%。2017年，天津市政府和社会资本合作（PPP）项目推介会上发布PPP项目31个，其中包括蓟州区渔阳镇和许家台镇棚户区改造项目。

（三）棚改专项债模式

财预 〔2018〕28号文发布，棚改专项债成为继土地储备专项债、收费公路专项债后，又一个全国性的地方政府专项债品种。地方政府通过发行棚改专项债获得融资，政府获得的土地出让金及其他专项收益用于偿还债务。债券期限原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长。2018年，天津市红桥区棚户区改造专项债券 （一期）成功发行，发行金额15亿元，期限5年，票面利率3.88%。本市棚改专项债券的成功发行不仅开拓了棚改项目规范举债新渠道，而且降低了棚改项目融资成本，在全国起到了示范作用。

三、融资模式政策法律边界分析

（一）适用范围

1.政府购买服务模式

财综 〔2014〕96号文规定，政府购买服务内容应以本级政府指导目录为准。财预〔2017〕87 号文规定，政府购买服务范围应严格按照《中华人民共和国政府采购法》规定组织实施。这就是说政府购买服务要受到政府购买服务指导性目录的限制，津政办发 〔2015〕98号文还进一步对政府购买棚改服务主体和范围提出具体要求。虽然财预 〔2017〕87号文中明确原材料等货物，以及建筑物和构筑物等建设工程，不能作为政府购买服务项目，但同时也提出棚户区改造、易地扶贫搬迁等工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行，这为政府购买棚改服务留出了口子。2018年下半年，《政府购买服务管理办法 （征求意见稿）》出台、国开行抵押补充贷款（PSL）审批权收回总行、住建部棚改政策座谈会精神发布，预示着政府购买棚改服务模式将逐步退出历史舞台。

2.政府和社会资本合作（PPP）模式

财金 〔2014〕76号文提出，PPP模式是一种长期合作关系，适用于基础设施及公共服务等领域。PPP模式适用于基础设施及公共服务领域已非常明确。与政府购买服务相比，PPP模式可以应用的范围更广，但设定了政府支出责任总和不得超过该地政府一般公共预算支出的10%红线。棚改项目具有体量大、投资额高、投资回报率较低的特点，PPP模式实施棚改可能导致地方政府支出责任占一般公共预算支出比例出现大幅增长。随着各地PPP项目的持续开展，10%红线逐渐逼近，棚改PPP项目正在逐步减少，地方政府更倾向于将PPP模式应用于重运营、有现金流、能盘活存量资产的项目。

3.棚改专项债模式

财预 〔2018〕28号文规定，棚户区改造是指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程。文件明确了棚改专项债券的募集资金用途范围。纳入“国家棚户区改造计划”是发行棚改专项债的必要条件。根据机构统计，新政出台后2018年棚改专项债规模已达3100亿元，发展势头迅猛，2019年专项债规模将继续增加，棚改专项债可能成为未来棚改项目融资的主要模式之一。

（二）实施程序

1.政府购买服务模式

财综 〔2014〕96号文规定了政府购买服务流程，根据下达的预算制定政府采购实施计划，然后在同级政府采购监管部门备案，备案后才能开展采购活动。就目前法律规定来看，政府购买服务模式尚无更详细的运作流程规定，本市要求在实施政府购买棚改服务前要开展财政承受能力论证工作，希望能够更好地防控风险。

2.政府和社会资本合作（PPP）模式

财金〔2014〕113 号文等文件要求，PPP项目实施需经过识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段。采用PPP模式，项目必须通过物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审批、资格预审等程序，然后才能进入采购阶段，程序较政府采购模式更为复杂，并且受到10%的公共预算支出的限制。

3.棚改专项债模式

财预 〔2018〕28号文规定，由棚改主管部门测算提出下一年度棚改专项债券资金需求，经省一级政府批准后报送财政部。由财政部批复该地区棚改专项债券额度，省级财政部门审核确定年度棚改专项债券发行方案。棚改专项债券发行和流通主要在银行间债券市场、证券交易所等交易场所内完成。棚改专项债券发行要做好额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理等工作。

（三）预算管理

1.政府购买服务模式

财预 〔2017〕87号文规定，政府购买服务所需资金应列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，必须坚持先有预算、后购买服务，不能因政府购买服务而增加预算单位财政支出。

2.政府和社会资本合作（PPP）模式

与政府购买服务不同，财金〔2016〕92 号文规定，行业主管部门要根据预算管理的相关规定，将《PPP项目合同》（政府实施机构与项目公司签订）中约定的政府财政支出责任纳入中期财政规划，待财政部门审核后，报本级人民政府审核批准。

3.棚改专项债模式

财预 〔2018〕28号文规定，财政部门应将棚改专项债券资金纳入政府性基金预算管理，棚改资金必须专项用于棚户区改造，不能用于其他项目，不能用于经常性支出。

（四）回报来源

1．政府购买服务模式

财综 〔2014〕96号文规定，政府购买服务是把政府直接提供服务的某些事项交由具备条件的单位承担，并由政府支付费用。因此，政府购买棚改服务是由政府支付费用，付费来源为土地出让金政府收益返还，一般以项目地块自行平衡为主，不能实现自平衡的，也可以区域统筹平衡。

2.政府和社会资本合作（PPP）模式

财金〔2014〕113 号文规定，社会资本取得投资回报的主要方式，包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等方式。PPP模式实施棚改，项目公司收益来源要根据实施方案相关内容确定，形式比较灵活，没有统一标准，但政府不能承诺固定回报。

3.棚改专项债模式

财预〔2018〕28 号规定，地方政府棚户区改造专项债券偿还来源为与项目对应并且纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入。与政府购买棚改服务不同，棚改专项债券的发行和使用要对应到具体项目，实现项目收益和融资的自平衡。专项收入暂时不能偿还到期债券本金时，可在限额内发行棚改专项债券周转偿还，可在收入实现后归还。

四、天津市棚户区改造项目融资建议

（一）明晰政策红线和操作流程

近两年，随着国家严控地方政府隐性债务增量要求的提出，棚改政策也出现了新调整、新导向。征求意见稿发布、银行棚改项目审批权限上收以及住建部棚改政策座谈会召开都预示着政府购买棚改服务模式将难以为继甚至取消。而政府与社会资本合作仍需按照2015年财政部印发的 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定执行，文件明确指出每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。棚改专项债也要充分考虑项目收益与融资自求平衡。因此，本市棚改项目实施前要明晰各项政策红线，选择适合的实施模式，遵循相应法律体系和操作流程，在保证各项工作合法合规的基础上稳步推进。

（二）合理设定融资期限和结构

棚户区改造项目建设周期长、资金需求大，有必要将项目资金周转期与贷款或债券发行期限、利率等因素综合考虑。贷款或债券期限太短，与项目实际周期不匹配，将增加还贷压力，还可能增加信贷风险。虽然28号文中有借新还旧条款，但仅适用于债券本金，并不包括债券利息。如果借新还旧比重居高不下，政府可能无法按期履行偿还责任。鉴于实际回款期限较难预测，融资主体一般希望将融资期限适当延长，但如果项目提前完成或按期完成，则增加了利息偿还负担。28号文中虽有提前偿还债券本金条款，但未对该条款做出具体规定，在实际操作中还需结合项目实际合理设计。

（三）引导社会资金支持棚改工作

棚改资金规模不够、持续性不足已成为政府面临的首要问题，吸引社会资本参与棚改工作，是有效缓解棚改融资压力的途径之一。可以尝试将本市棚改项目和商业项目综合开发，增加棚改项目对社会资本的吸引力，鼓励其利用直接投资、间接投资、参股等多种方式参与其中，让财政资金、信贷资金以及民间资金形成合力。落实国家对社会资本参与棚改的各项支持政策，消除政策障碍，建立公平、公正、公开的营商环境。同时，还要进一步拓宽融资渠道，创新融资方式，例如：根据棚改特点，考虑债券信托、ABS（资产证券化）等方式。