关于开展国有企业负责人薪酬改革及业绩考核咨询业务的思考

王静 李波涛

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。中共中央政治局2014年8月29日召开会议，审议通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》（以下简称《方案》），并于2015年1月1日正式执行。全国各地按照《方案》精神，相继出台有关国有企业负责人薪酬改革的文件政策，拉开了新一轮国企改革的序幕。本文试图从咨询机构协助参与地方国有企业薪酬改革及经营业绩考核的角度，提供一些实务性的指导和经验总结，为咨询机构开展相关咨询业务提供借鉴。

一、国有企业负责人薪酬改革主要政策规定

（一）政策文件的相关内容

1.《方案》规定，央企负责人薪酬将由过往基本年薪和绩效年薪两部分构成，调整为由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分构成。

2.《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》（2014年8月29日）首度对央企负责人公务用车、办公用房、培训、业务招待、国内差旅、因公临时出国（境）、通信7项具体内容设置上限标准，并明确对“企业用公款为负责人办理的理疗保健、运动健身和会所、俱乐部会员、高尔夫等各种消费卡”、“企业按照职务为企业负责人个人设置定额的消费”等内容设置禁令。

3.《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（2016年5月19日）规定，对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对党中央、国务院和地方党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。严格规范履职待遇、业务支出，严禁将公款用于个人支出。

4.《中央企业领导人员管理规定》（2018年5月11日）增加了经营业绩考核与党建工作责任制落实情况考核的相关内容，从综合、业绩、党建三个维度，进一步完善了中央企业领导人员考核评价体系。在经营业绩考核方面，强调实行经营业绩分类考核，按照中央企业功能定位、发展目标和责任使命，对标同行业先进企业，提高考核的针对性和有效性；强调区别中央企业领导人员岗位职责和履职特点，实现领导班子成员全覆盖。在完善薪酬分配和激励机制方面，提出坚持物质激励与精神激励相结合、短期激励与任期激励相结合，激发企业领导人员的创新活力和创业动力。实行与中央企业领导人员选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。

5.《中央企业负责人经营业绩考核办法》（2016年12月8日国资委令第33号），从考核导向、分类考核、目标管理、考核实施、奖惩等几个方面对中央企业负责人经营业绩考核进行了规定。

（二）薪酬改革主要内容解读

1.合理确定薪酬结构和水平。国有企业负责人薪酬结构由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分构成。其中:基本年薪不超过本地区上年度国有企业在岗职工平均工资的2倍；绩效年薪以基本年薪为基数，根据年度考核结果并结合绩效年薪调节系数确定，最高不超过基本年薪的3倍；任期激励收入根据任期考核评价结果确定，最高不超过基本年薪与绩效年薪总和的30%。国有企业负责人理论年薪水平最高不超过本地区上年度国有企业在岗职工平均工资的10.4倍，平均不超过7.8倍。考核评价系数和绩效年薪调节系数由企业的监管方，也就是薪酬审核部门在所辖企业的薪酬管理办法和经营业绩考核办法中确定。确定国有企业负责人薪酬要综合考虑不同企业的功能性质、行业特点和经营规模等因素，体现企业经营业绩、经营难度及其负责人承担的经营责任、经营风险等差异。

企业负责人中，职业经理人薪酬结构和水平由董事会按市场化薪酬分配机制确定，报薪酬审核部门备案，同时对职业经理人实行契约化管理，加强和完善业绩考核，建立退出机制。

2.完善考核评价办法。根据不同企业在经济社会发展中的功能和作用，可将企业分为商业类和公益类。对不同功能的企业，突出不同考核重点，合理设置考核指标及权重，确定差异化考核标准，实施分类考核。

(1)商业类企业。按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。结合企业实际，将商业类企业细分为商业一类、商业二类。

商业一类企业。主业处于充分竞争行业和领域，发挥国有经济的引领作用，以经济效益最大化为主要目标，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

商业二类企业。主业处于关系区域经济社会发展的重要行业和关键领域，主要承担基础设施投融资建设、功能区开发、战略性新兴产业培育等重大专项任务和服务区域战略性任务。在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对完成基础设施投融资建设、公益项目投资建设、重大产业发展任务的考核。

(2)公益类企业。以社会需求为导向，以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，不断提高公共服务质量和效率。重点考核成本控制、产品服务、营运效率和保障能力。

3.规范薪酬支付和管理。要完善国有企业负责人薪酬支付方式，基本年薪按月支付；绩效年薪根据考核结果按考核年度一次性兑现，也可按基本年薪的1倍标准平摊到月发放，待年度考评工作结束后再清算；任期激励收入依据任期考核和任期审计结果兑现。建立健全薪酬延期支付和追索扣回制度，严格禁止兼职取酬，规范离岗企业负责人的薪酬管理。

4.统筹规范福利性待遇。按照国家、省和市的有关规定为国有企业负责人建立企业年金、补充医疗保险、缴存住房公积金的，要规范有关待遇标准，并纳入薪酬体系统筹管理。企业为国有企业负责人缴存住房公积金比例最高不得超过12%，缴存基教最高不得超过当地统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍，严禁企业负责人在企业领取其他福利性货币收入。

5.健全薪酬监督管理机制。建立政府统一领导、部门分工负责的管理体制，明确职责分工，落实部门责任，健全工作机制。人力资源部门要会同有关部门完善薪酬管理政策、统筹协调不同行业企业负责人分配政策和薪酬水平，加强监督检查。有关部门根据职能分工，落实国有企业负责人考核评价和薪酬审核责任。建立企业负责人薪酬信息公开制度，健全企业内部、社会公众监督和行政监督相结合的监督体系，规范收入分配秩序。

二、国有企业负责人薪酬改革实施程序

（一）成立薪酬改革工作领导小组

政府主要领导任组长，成员单位由市（区、县）委组织部、宣传部、发改委、审计局、财政局、国资委（办）、人力资源局等部门组成。领导小组办公室一般设在人力资源部门。

（二）开展调查摸底工作

对本地区国资委（办）管理的所有国有企业和其他主管部门管理的国有企业经营状况、负责人任职、薪酬水平、职工平均工资等问题进行摸底调查，掌握本区国有企业的基本情况，确定各国有企业及其负责人的编制类型、任命部门，为推进下一步改革提供数据支撑。

（三）研究起草薪酬改革实施方案

根据上级有关文件精神并结合本地实际，拟定本地薪酬改革实施方案，送领导小组审核。通过后，再上报市（区、县）政府、市（区、县）委常委会审议。

（四）制订考核办法和薪酬管理办法

根据审议通过的薪酬改革方案，研究制定国有企业负责人薪酬管理办法、经营业绩考核办法及实施细则（综合考核和党建考核办法由组织部门拟定），划分企业类型，明确考核重点和指标体系。将两个办法征求企业意见，报领导小组审核通过后，再报报市（区、县）政府、市（区、县）委常委会审议。审议通过后，发文实施。人力资源部门要拟定企业负责人基本年薪基数认定办法，在对管辖企业在岗职工平均工资进行统计的基础上，按照合理剔除、适当平衡、注意衔接的原则审核认定上年度本地区基本年薪基数水平。

（五）考核实施

企业主管部门根据考核办法的规定，与企业协商确定考核指标目标值，并签订年度及任期经营目标责任书。企业主管部门根据年度及任期经营业绩考核结果对企业负责人实施奖惩。

三、咨询机构参与国有企业负责人薪酬改革所提供的服务

国有企业负责人薪酬改革涉及面广，政策性强，关注度高，需要较高的政策水平和深厚的财务、管理等专业功底。因此，政府部门借助咨询机构提供专业报务也就成为不二选择。

咨询机构如接受政府部门委托，参与薪酬改革有关政策制定和实施，应如何开展工作呢？

(一)熟悉相关政策规定

近几年国家出台的一系列有关国有企业改革、企业负责人薪酬改革及业绩考核的文件，以及各地区制定的配套实施文件，是咨询机构参与薪酬改革有关工作的基础，具有很强的指导性，必须熟练掌握，认真领会，并结合具体实际创造性地运用。

（二）确定纳入改革企业范围，有针对性地开展尽职调查

接受委托后，咨询机构要指派有绩效考核经验的人员组成项目组，制定工作方案，尽快开展工作。首先要确定纳入薪酬改革和业绩考核的企业范围。实务中，以下两类企业一般不纳入考核范围：一是停产停业，没有正常经营的企业；二是不适宜采用年薪制的企业，主要是指企业负责人本身在机关、事业单位领取薪酬的企业。确定企业范围后，就要展开尽职调查。尽职调查是了解企业基本情况的重要手段，既要全面掌握，也要突出重点。通过尽职调查，要了解掌握企业的历史沿革、经营范围、近几年业绩变化情况、企业发展战略和规划、投资计划、负责人构成和薪酬结构、薪酬水平、选任方式、职工收入水平等，初步界定企业所属类型、发展方向、考核重点，为下一步设计考核指标体系打好基础。

（三）划分企业类型，搭建指标体系框架

通过尽职调查，了解了企业的基本情况、经营现状和发展方向，就可以对企业按照其功能和作用进行分类。要注意的是，对企业分类既要考虑企业目前的状况，更要考虑企业未来的发展方向，尤其是对面临经营重大转型的企业更要谨慎。因为分类与考核紧密相关，考核是面向未来的，是引导企业向预期目标发展的，如果考核指标停留在目前状况，未考虑到企业即将面临的业务转型，就会使考核滞后于企业变化，价值就会大打折扣。一般来说，首先按企业所承担的功能和作用，划分为商业类或公益类。对划分为商业类的企业，按其参与市场竞争程度的高低，再划分为商业一类或商业二类。企业承担跨类业务的，可对跨类业务分离考核。

界定企业类别后，就要考虑指标体系的设计。指标设计首先要区分年度考核和任期考核，兼顾短期目标和长远目标。

1.年度考核指标。一般包括基本指标、分类指标和改革发展指标。

（1）基本指标和分类指标为同类企业共性考核指标。与企业功能性质、资产性质相适应，按“一类一策”原则确定。

商业一类企业。围绕提高盈利能力和价值创造能力，基本指标主要考核利润总额、净资产收益率等，分类指标主要考核营业收入、成本费用占营业收入比重等。

商业二类企业。围绕提高资产经营能力和投融资建设保障能力，基本指标主要考核利润总额、净资产收益率、营业收入、成本费用占营业收入比重等，分类指标主要考核重大专项任务投资建设等。

公益类企业。围绕公共服务资产营运效率和运营保障能力，基本指标主要考核经营性营业收入和经营性利润总额等，分类指标主要考核运营收入、成本费用控制、服务质量等相关。

（2）改革发展指标为企业个性考核指标。按照国企国资改革重要部署要求，按重要性、战略性原则，围绕做大做强主业、优化资源配置、产业结构调整、防范债务风险等工作，按“一企一策”原则确定。

2.任期经营业绩考核指标。包括基本指标和分类指标。

基本指标中： 商业类企业，围绕资本回报、主业发展和持续经营能力，主要考核国有资本保值增值率等指标，商业二类企业可剔除功能性业务对基本指标的影响；公益类企业，围绕提升运营效率和财务平衡能力，主要考核经营性国有资本保值增值率等指标。

分类指标根据不同企业功能定位、行业特点和发展短板，综合考虑企业中长期发展战略及可持续发展能力等因素确定。

（四）起草薪酬管理及业绩考核办法，做好摸底测算

在完成企业的分类及初步搭建考核指标体系之后，就开始着手起草两个重要文件，即薪酬管理办法和经营业绩考核办法。这两个文件可参照国家、省、市国资委印发的相关文件，结合本地企业实际情况和监管要求制定。薪酬管理办法一般包括总则、年度薪酬、任期激励收入、福利性待遇、职业经理人薪酬、管理与监督、附则等内容。经营业绩考核办法一般包括总则、分类考核、年度考核、任期考核、考核奖惩、附则等内容。这两个办法完成后，还要起草配套的实施细则，细化各项考核指标，并赋予各项指标权重，设计计分规则，明确奖励加分和扣分事项，确定考核评价系数和绩效年薪调节系数的计算公式。年度考核评价系数根据年度经营业绩考核综合得分确定，最高不超过2。下面是实务中比较简单地确定年度考核评价系数的一种方法：年度考核评价系数=企业考核综合得分÷当年考核综合得分最高分×2。绩效年薪调节系数主要根据企业功能性质、所在行业及企业资产总额、营业收入、利润总额、从业人员等因素确定，最高不超过1.5。

在完成考核文件体系后，就可开始摸底测算工作。按照企业上年度报表审计结果，取得人资部门认定的上年度企业平均工资数据，模拟不同考核结果下薪酬水平状况，基本上就能确定企业负责人薪酬变动区间，为上级部门决策提供依据。

（五）与委托方和被考核企业进行沟通，完善考核体系

咨询机构完成薪酬管理与考核体系后，要及时与委托方和被考核企业进行沟通，做好宣传解释、解疑答惑工作。实务中包括企业监管部门和被考核企业在内，都是首次接触这项工作，再加上财务基础知识不足，对指标含义、计分规则、系数计算、结果认定等自然会有很多困惑，咨询机构人员要运用自己掌握的政策依据、尽调信息、测算结论和实务经验，一一解答对方的疑虑，对对方提出的合理意见经过充分论证后予以适当采纳，使考核体系更加完备，更接地气，也为日后顺利执行打下良好基础。三方达成共识后，一般还要由企业监管方征求改革领导小组成员单位意见，最后提交政府有关会议审议通过。

（六）做好考核实施、奖惩兑现工作

方案审议通过后，一般由监管部门发文，启动实施程序。在这个阶段，咨询机构重点要做好以下几项工作：

一是确定基本财务指标的考核基准值，作为下达考核目标值的基础。基准值一般不能低于企业前三年完成平均值和上年完成值两者中的较高值。基本指标和分类指标的考核目标值，由企业申报，监管部门审核认定。其中，对利润总额目标建议值需说明非经常性损益、处理历史遗留问题等情况；商业二类企业如包括功能类净资产，需说明其对应的具体项目和金额；商业二类承担的政府投融资建设任务、重点工作任务要与政府有关部门下达的任务保持一致；企业目标建议值低于基准值的，要求说明相关情况。改革发展指标，按“一企一策”确定，按照政府国企国资改革布署要求，结合国企改革中心工作，按重要性、战略性原则针对企业重点改革方向和领域，由企业监管部门确定下达。

二是指导企业签订经营责任书。要告知企业正确对待考核指标申报，自树目标，自加压力，积极提出具有挑战性、科学性的考核目标建议值，如低于考核基准值要面临扣分处罚。

三是做好考核打分、奖惩兑现工作。年度或任期终了，在审计认定基础上，按照考核办法和经营责任书的规定，对各指标进行评分。经营性考核指标的完成值主要以年度财务审计报告为基础，综合考虑有关调整因素后确定。重点工作任务、公益性考核指标、改革发展指标等任务性考核指标的完成情况，分别根据政府相关部门意见、社会第三方评价结果、监管部门意见，并结合专项审核综合确定。企业负责人年度或任期综合考核评价为不胜任的，不得领取绩效年薪或任期激励收入。企业基层党建工作专项考评为不合格，任期内出现重大失误，给企业造成重大损失的，追索、扣回部分或全部已发绩效年薪和任期激励收入。当年本企业在岗职工平均工资不增长的，企业负责人绩效年薪不得增长。

四、实务过程中的难点热点问题解析

1.“一企两薪”问题

国企高管薪酬制度改革，可能产生“一企两薪”的局面。即根据企业领导人员选任方式，行政任命的高管参照行政体制确定薪酬，市场化聘任的高管则按照市场化机制确定薪酬。“两薪”是否合一，需要根据企业具体情况来定。一般来说，职业经理人薪酬由企业董事会决定，企业既可选择按市场协商机制确定其薪酬水平，也可参照政府委任的领导人员薪酬水平确定。但不管怎样，必须体现权责利相统一的原则，风险与报酬对等。

2.加班工资、奖金、补贴、福利性待遇问题

如企业负责人因工作原因不能享受公休假，能否发放公休假补贴？答案是否定的，因为企业负责人实行了年薪制，就不能再按一般职工的工资规定执行。同理，驻村扶贫补贴、企业获得政府有关部门的表彰奖励等，原则上都不允许享受。企业负责人缴纳各项社保的工资基数和比例按人力资源部门政策规定执行，但企业为企业负责人缴存住房公积金的比例最高不得超过缴存基数的12%，缴存基数最高不得超过政府统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍。

关于履职待遇，包括公务用车、办公用房、培训、业务招待、国内差旅、因公临时出国（境）、通信等，按国家有关规定执行。关于公务用车，要么派车，要么发补贴，不能两者都占。关于通信费标准，企业可制定相关规定限额据实报销，但不允许定额发放到人。

3.无收入、利润企业考核问题

有些平台企业，由于项目建设期比较长，可能刚开始有几年都没有收入，到后期完工交付后又一下子确认一大笔收入，导致各年指标波动较大。如果企业核算没有问题，可考虑在建设期以考核工程投资额、成本费用控制为主，到完工交付后再考核收入、利润指标。有的平台企业公益性资产占比较大，导致净资产收益率很低，可考虑考核经营性净资产收益率，剔除功能性业务对经营业绩影响。有的企业以公房出租为主，租金价格受政府控制，房屋折旧高于租金，导致亏损，可考虑将此类企业划分为公益类企业考核，也可与其他业务分离考核。

4.全民所有制企业、上市公司考核问题

目前还有一部分国有企业未改制，保持全民所有制身份，这样的企业只要正常生产经营，就可参照公司制企业进行考核。对上市公司，如果企业高管是政府任命的，也可参照国有企业进行考核，但要按上市公司治理规则要求，经过董事会、股东会审议批准。

5.外部董事、职工董事考核问题

一般来说，外部董事、职工董事不属于企业领导人员序列，不参与考核。但现实是很多企业职工董事是由工会主席兼任，按规定工会主席为企业领导人员序列，应参与考核。如由其他职工担任，则不参与考核。

6.考核执行时效问题

有的企业负责人由其他单位调来，已到岗履职，但工资关系未同时转来，仍在原单位拿工资。可以从其实际到岗履职之日起，按新单位待遇标准补足差额。同样，企业负责人调离企业后，便从调离之日起停止享受原企业待遇。