积极运用和参与制定国际经贸规则促进国有企业改革

文=田 野

在中国经济体制改革的进程中，国有企业改革既是改革的重点，也是改革的难点。政治经济学文献表明，预算软约束是导致国有企业低效率的主要原因。由于时间不一致性，只有政府作出可信的承诺，国有企业的预算约束才会硬化。如果政府通过国际经贸规则捆住自己的手，那么其承诺将具有更大的可信性。因此，积极运用和参与制定相关的国际经贸规则有可能提高国有企业的效率，促进国有企业改革。

国有企业改革的困境与出路

根据雅诺什·科尔奈的论述，国有企业的预算软约束主要包括四种形式：软补贴，即国家补贴长期没有一个明确规定的数量，补贴的数量取决于讨价还价的过程；软税收，即企业上缴净收入的数额不是根据统一稳定的原则来确定，而是在事前和/或事中讨价还价；软信贷，即企业和银行签订的信贷合同并不会严格履行，陷入困境的企业还可以继续向银行申请贷款；软价格管制，即企业通过与价格管理当局的纵向讨价还价，来提高价格或者实现隐蔽的价格上涨。如果要提高国有企业改革的效率，就要使国有企业的预算约束由软变硬。科尔奈指出：“软硬程度反映了一个组织的管理部门在发生亏损时对政府援助的预期有多么强烈，或者说是这种情况发生的主观概率。”如果让国有企业真正成为自负盈亏的市场主体，政府必须做出可信的承诺，让企业期望通过自身降低成本和增加赢利而非政府救助来获得生存和实现发展。在政府具有很大自由裁量权的条件下，政府所制定的政策具有很大的可逆性和变动性，因此这种承诺的可信性至关重要。如果政府以某种制度设计限制了自己在政企关系上的自由裁量权，政府对经营不善的国有企业不予救助或者施加惩罚的承诺将会更加可信。基于以下的因果机制，国际规则可以增强政府政策承诺的不可逆性。

首先，通过回报战略的制度化，国际规则对违约行为施加了成本，限制了政府的政策选择范围。其次，通过授权给国际组织，政府可以通过限制自己的法定政治权力向国内行为体做出可信的承诺。与一般的社会经济行为体不同的是，政府所面临的承诺问题与不受约束的政治权力有着密切的关系。再次，国际规则诱导了与之互补的国内组织形式，而这种组织形式反过来又可能产生新的与之互补的制度。

作为调节国际经贸关系的规则、规范或制度，国际经贸规则在世界经济中的涵盖范围不断扩大、约束程度不断提高。在某种意义上，国际规则已经成为经济全球化的一个主要组成部分。随着中国深度融入全球经济，国际经贸规则对中国国内制度变迁产生了显著的影响。加入WTO对中国国有企业改革的促进作用就是一个典型的案例。

加入WTO与中国国有企业改革

在加入WTO的法律文件中，中国政府所做的承诺以不同的方式涉及到国有企业。中国关于市场准入的承诺虽然指向不同的产业，但是最终承受市场竞争的还是作为经济细胞的企业，包括国有企业。中国在规则问题上所做的一些承诺则更直接地指向政府与国有企业的关系。

第一，在补贴的问题上，中国同意对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接收者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。根据《中华人民共和国加入议定书》第10条，中国政府承诺自加入之日起取消所有WTO《补贴与反补贴措施协定》所禁止的补贴。如果对所涉及补贴是否属于禁止性补贴存在争议，中国将遵守《补贴与反补贴措施协定》中的补救措施条款：只要WTO一成员有理由认为补贴方给予的专向性补贴为禁止性补贴，就可以请求与补贴方进行磋商；如果在提出磋商请求后30天内未能达成双方同意的解决办法，任何一方可将该事项提交争端解决机构。据此，中国承诺逐步取消中央预算提供给某些亏损国有企业的补贴、以出口业绩为基础优先获得的贷款和外汇以及根据国产化率给予的优惠关税税率。随着国家对国有企业补贴项目的减少，国有企业将主要依靠自己的努力来增强竞争力，而难以寄希望于政府提供的补贴。

第二，在税收的问题上，《中国加入工作组报告书》指出，经过多年的改革开放，中国已经建立了一套符合市场经济原则的财政管理体制，并在1994年税制改革以来建立了以增值税为主体税种的税收制度。虽然中国在加入WTO的法律文件中没有直接做出关于税收问题的承诺，但中国承诺遵守的WTO的非歧视原则和透明度原则与此高度相关。基于非歧视原则，中国承诺给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人和企业的待遇，特别是在生产所需投入物、货物和服务的采购及其货物据以在国内市场或供出口而生产、营销或销售的条件上。

第三，在信贷的问题上，在《中国加入工作组报告书》中，针对一些工作组成员的关注，中国代表表示：“国有银行已经商业化，对国有企业的信贷完全按照市场条件进行。”根据《中华人民共和国加入议定书》附件9，中国承诺加入时允许外资银行向所有中国客户提供外汇服务，加入后5年内允许外资银行逐步在全国向所有中国客户提供人民币本币业务。这样，中国的国有银行将硬化对企业的债务责任约束，陷入困境的企业也难以从国有银行继续获得信贷。

第四，在价格管制的问题上，在《中华人民共和国加入议定书》中，中国承诺允许每一部门交易的货物和服务的价格由市场力量决定，并且取消对此类货物和服务的多重定价做法。除了在特殊情况下，中国不得对货物或服务实行价格控制，并且尽最大努力减少和取消这些控制。此外，中国应在官方刊物上公布国家定价的货物和服务的清单及其变更情况。此外，在《中国加入工作组报告书》中，中国代表也表示：“中国国有企业已基本依照市场经济规则运行，政府不再直接管理国有企业的人、财、物和产、供、销等生产经营活动。国有企业产品价格由市场决定，经营性领域的资源基本由市场配置。”这样，依靠价格控制来保护国有企业的做法将会大大受到限制。

从以上四个方面来看，加入WTO可以硬化对国有企业的预算约束，从而促进国有企业效率的提高。

OECD“竞争中性”原则与中国国有企业改革

2008年全球金融危机爆发后，中国国有企业改革的国内和国际环境都发生了深刻的变化。尽管在商品市场上非国有企业与国有企业相对平等地展开竞争，但在要素市场上国有企业仍基于其所有制身份获得了非国有企业难以获得的优势，比如国有企业比民营企业更容易获得土地和银行信贷，也更容易获得政府的补贴。国有企业与非国有企业的公平竞争成为中国经济面临的重要课题。

据经济合作与发展组织（OECD）估计，那些前10家最大企业中至少有5家是国有企业的国家加起来占了全球商品贸易总额的20%。作为拥有最多大型国有企业的发展中国家，中国成为讨论国有企业跨国效应的焦点。虽然近年来民营企业的对外直接投资活力已被激发，但国有企业仍是中国对外直接投资的主导者。2016年末，在非金融类对外直接投资11800.5亿美元存量中，国有企业占54.3%。如果再考虑到国有企业在中国金融行业的主导地位和中国金融类国有企业国际化程度的迅速提高，中国国有企业在国际市场上已经成为了西方发达国家企业的强有力竞争者。尽管某些西方发达国家也有一定数量的国有企业，但从根本上讲西方发达国家的经济体制建立在私营企业相互竞争的基础上。随着中国国有企业对国际市场的积极参与，如何维护国有企业和私营企业之间的公平竞争成为西方发达国家关注的重要议题，对于两者难以公平竞争的担忧也成为中国对外贸易和投资频频遭遇阻碍的重要诱因。

因此，无论从国内经济环境还是国际经济环境来看，中国国有企业都面临着如何实现和非国有企业的公平竞争的问题。毫无疑问，竞争是市场有效运作的核心机制。公平竞争不仅有利于非国有企业的健康发展，也同样有利于国有企业的效率提升。将国有企业置于公平竞争的制度环境中，将使国有企业的生存和发展取决于自身的绩效而非其与政府的特殊关系，从而有助于硬化对国有企业的预算约束。作为预算软约束概念的提出者，雅诺什·科尔奈虽然对国有企业真正硬化其预算约束的可能性充满怀疑，但也没有完全排除这种可能性。在他看来，“只有当私营部门逐渐发展成为有威胁的竞争者时，继续存在的国有企业管理者才会更像真正的商人”。在这个意义上，公平竞争将有效推动国有企业的改革。

不同所有制企业公平竞争将有效推动国有企业改革

应该说，不同所有制企业公平竞争是中国建设社会主义市场经济的内在要求，也是中国国有企业改革的重要内容。

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又提出：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。”接下来的问题是如何通过规则体系的构建将国有企业真正置于公平竞争的制度环境之中。

作为当今世界贸易秩序的基石，WTO的规则体系可以通过惩戒可能涉及国有企业的贸易扭曲政策来促进国有企业和非国有企业之间的公平竞争。例如前文提到的《补贴与反补贴措施协定》禁止政府提供某些补贴，中国加入WTO时基于这些规则作出了相关承诺。但正如OECD研究报告指出的：“这些规则是当年国有企业主要面向国内市场，或集中于衰退行业或特定行业制定的。因此，它们也许不能足够有效地确保近日观察到的全球性活动的大型国有企业的竞争性行为。”也就是说，WTO现有的这些规则没有充分考虑到具有竞争力的国有企业大规模进入国际市场后带来的新问题。在这样的背景下，作为OECD软法的“竞争中性”开始成为维护国有企业和非国有企业公平竞争的主要国际规则。

面对国内外经济环境的变化，中国政府已经开始考虑接受“竞争中性”的国际规则。中国人民银行行长易纲在2018年G30国际银行业研讨会上提出：“为解决中国经济中存在的结构性问题，将加快国内改革和对外开放，加强知识产权保护，并考虑以‘竞争中性’原则对待国有企业。”

2018年10月15日，国务院国资委副秘书长彭华岗回答记者提问时指出，当前国企改革的思路和目标与“竞争中性”原则是一致的。基于中国社会主义市场经济体制自身发展完善的需要，也基于维护开放型世界经济的需要，“竞争中性”可以用来推动中国的国有企业改革。

当前，逆全球化浪潮汹涌、再全球化已露端倪，中国可以考虑在以下国际制度的重构或创设中稳步提出“竞争中性”的中国方案。第一，WTO的改革。目前有关各方已经就WTO改革的必要性达成共识，但在WTO改革的具体方案上仍各有盘算。作为维护多边贸易体系的主要伙伴，中欧已经就WTO改革展开合作，并为此建立了一个副部长级的联合工作组。竞争政策将成为WTO改革的重要领域，中国可以运用联合工作组寻求与欧盟在这方面的共识，至少寻找可能的契合点。此外，中国应该考虑和印度、巴西等同样拥有众多国有企业的WTO成员国在“竞争中性”议题上建立策略联盟，携手维护发展中国家在国有企业发展上的共同利益。第二，中欧投资协定等双边投资协定（BIT）。BIT经常在投资者的定义中包含国有企业，美国（100%）、澳大利亚（92%）和加拿大（81%）是在投资者定义中最为经常包括国有企业的国家。某些BIT包括了确保国有企业和私有企业之间公平竞争的条款，或专门提到了“竞争中性”原则。中欧BIT谈判目前已经进入新阶段，面对欧方对中资企业在欧直接投资的忧虑谈判无法绕开涉及国有企业的条款。中国在下一步谈判中应在“竞争中性”原则下维护中资企业的投资权益并回应欧方的合理关切。第三，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等自由贸易协定。一些自贸协定明确指出其规定同样适用于某些特殊定义的国有企业以弥补在WTO语境下的定义模糊之处，或者包括一些额外的有关国有企业的专门规定。RCEP是在WTO规则基础上更高水平的自贸协定。作为拥有最大规模国有经济的谈判方，中国在RCEP的谈判中可与具有相当数量国有企业的越南、新加坡和马来西亚等国携手确立有关国有企业规制的新规则，为“竞争中性”原则提供符合国际共识并具有中国底色的模板和蓝本。