完善功能定位 发挥主导作用——新中国成立70周年之际再论新时代国有企业的终极目标

文=胡 迟

2019年，我们迎来了中华人民共和国的七十华诞。七十年来，中国社会发生了巨大而深刻的变化。特别是自1978年启动改革开放以来，中华民族更是加快了实现伟大复兴的步伐。考察新中国成立七十年，特别是改革开放四十年来中国社会的发展轨迹，改革与发展一直是贯穿其中的两大主线，相互促进，互为因果。作为整个经济体制改革主线和中心环节的国有企业改革，在共和国不平凡的发展历程中发挥了巨大的作用。值此新中国成立七十年之际，应该总结七十年来，特别是近四十年国有企业改革发展的经验，深化国有企业改革，不断完善国有企业的功能定位，充分发挥国有经济主导作用。这对于保证新常态下经济的可持续健康增长和构建完善的社会主义市场经济体制都具有十分重要的意义。

70年来国有企业改革发展的巨大成就与重要作用

追根溯源，国有企业的历史源远流长。现代意义上的国有企业，一般是指在社会化大生产条件下，为弥补市场失灵，在制度、目标和管理诸方面具有特性的现代契约组织。它的内涵是资产属于全民所有，由政府占有终极所有权的企业。从新制度经济学看来，它同样可以理解为对市场的替代，通过国家它可以实现其利益的最大化，避免昂贵的市场交易费用。

OECD曾就国有企业存在的理由对成员国专门做过一次问卷调查，调查结果显示，这些国家存在国有企业的三个最常见的理由是：第一，在那些被认为国家所有制比外包更有效率更可靠的领域提供公共品和服务；第二，运作那些被认为市场监管不可行或无效率的自然垄断性质的业务；第三，支持那些符合国家利益的经济和战略目标，例如将某些行业置于国家所有权控制之下，或者重振那些具有全局意义而陷入经营困境的企业。

从世界范围内看，国有企业在各国经济发展的不同阶段都会发挥不同的作用，在国民经济和社会生活中的地位也不尽相同。第二次世界大战后，国有企业开始普遍出现。在发达资本主义国家中，随着一般垄断资本主义转变为国家垄断资本主义，资本主义国家开始对经济生活进行全面的干预和调节。在新科技革命浪潮推动下，企业生产规模也日益扩大，由于自由竞争的市场经济易于导致经济的不稳定，资本主义国家于是开始对生产活动的直接管控。例如，从1945年开始，英国将一系列基础工业和英格兰银行收归国有，法国将能源部门、保险部门、金融部门和一些大公司改为国家接管。与此同时，广大发展中国家为了振兴民族经济，推动本国工业化，在二战后掀起了两次国有化高潮。第一次在20世纪50年代后期到60年代中期，它紧随民族解放运动高涨而出现，主要矛头对着海关、银行、税务机构及原殖民者拥有的足以垄断或操纵国计民生的大企业。这次国有化高潮实际上是民族解放运动在经济领域的继续。第二次在20世纪70年代，这是在中东产油国收回石油资源主权的斗争取得胜利的鼓舞下，发展中国家掀起了收回自然资源主权的潮流。一些国家把实际操纵本国经济关键部门的外资企业收归国有，并使一些矿山资源和农渔业资源回到本国手中。这对于维护国家主权、争取经济独立，建立国民经济的发展体系，都起了巨大的作用。20世纪70年代以来，一些发展中国家针对国有经济在实践中暴露出的高度垄断，产权不清，政企不分，管理混乱等弊端，采用各种各样的改革举措，对国有经济进行整顿和改造，取得了很大成效。

从我国的情况看，1949年中华人民共和国成立，我国选择了社会主义道路。公有制经济在国民经济中起着重要支柱作用。纵观共和国七十年的发展历程，国有企业一直是社会主义经济的主导力量。国有企业为推动我国经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善作出了重要历史性贡献，保障了国家战略的有效实施。以1978年作为一个标志性分界点，在此之前，国有企业以“一五”期间156个苏联援建项目和694个限额以上建设项目为基础建立发展起来。这是建立在重工业优先发展战略的计划配置资源基础上的，同时也为我国的工业化奠定了初步的基础。在社会主义建设时期，国有企业为构建我国独立完整的工业体系和国民经济体系发挥了极其重要的作用。改革开放以来，在当时国有企业作为单一企业主体的背景下，我国的经济体制改革起步于国有企业改革。国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，改革发展并举，对宏观经济增长与其他领域改革始终发挥着重要的推动引领性作用。

虽然国有企业的效率问题是世界性难题，而不仅是社会主义经济体制改革的问题，但考察世界各国经济发展的历程，如此大规模的国有企业改革尚属史无前例。在四十年不断试错与纠错的求索过程中，依据改革内容及其内在逻辑联系，我国国有企业改革先后经过了“放权让利”时期（1978—1992年）、“产权改革”时期（1993—2002年）、“国资监管”时期（2003—2012年）。党的十八大以来，国有企业改革在经济新常态下进入“全面深化”改革的新时期（2013年至今）。从顶层设计看，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是新时期全面深化改革的纲领性文件。2015年9月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布，《指导意见》集以往时期国有企业改革经验之大成，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措，成为新时期全面深化国有企业改革、从整体上搞好国有企业的系统设计方案。这之后又陆续出台了近30个配套文件，形成了“1+N”政策体系。这些文件在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰，对于推动基层的改革实践发挥了很好的引领、促进和指导作用。国资委分别于2014年7月、2016年1月、2018年7月、2019年1月，在中央企业启动了“四项改革试点”、“十项改革试点”、“双百行动”和“创建世界一流示范企业”。中央企业和各地国有企业坚持问题导向，结合各个地方、各个行业和各个企业的实际，制定了很多实施的方案和操作的细则，相继展开推进改革。国有企业改革的深度和广度远超以往时期，改革的系统性、整体性、协同性不断增强。

回首四十年的国有企业改革，与苏联东欧的大规模私有化过程不同，我国的国有企业改革是在向市场经济转型的同时，不放弃国家所有制，而通过在国有企业中建立适应市场经济要求的现代企业制度，把国企改革成为自主负责经营决策、独立承担风险的真正意义上的企业，使之可以积极参与市场竞争，在市场竞争中壮大和发展。时至今日，国有企业改革发展的成效与功能作用发挥可以体现在以下方面：

一是公司制改制取得突破性进展。公司制是现代企业制度的基石。公司制改制是各项国有企业改革的基础性制度支撑。多年来，越来越多的国有企业通过改制成为公司制企业。2017年是国有企业公司制改制的“丰收之年”。2017年7月，国务院办公厅印发了《中央企业公司制改制工作实施方案》。到2017年底，我国国有企业公司制改制取得突破性进展，中央企业及子企业公司制改制工作基本完成。来自国资委的数据显示，各省级国资委所监管一级企业公司制改制面近97%，辽宁、福建等地国资委所监管一级企业全面完成改制。公司制改制是混改等一系列国企改革举措的前置条件，国有企业的产权多元化必须首先形成现代法人治理结构。公司制改制的完成使得国有企业市场化基础进一步筑牢。

二是市场化的体制机制得以确立。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立与完善，国有企业经过长期的改革，适应了社会化大生产和市场经济的要求，国有企业的社会定位发生了深刻变化。国有企业已经从社会组织转变为经济组织，成为独立的市场主体和法人实体。《指导意见》指出，改革开放以来，国有企业总体上已经同市场经济相融合。伴随着经济体制的转型，传统计划经济体制下单一的国有国营的企业模式已经被彻底打破，我国国有企业基本上从行政机构附属物转变为独立的法人实体和市场竞争主体，有了独立性和创造性。企业的产权制度、法人治理结构、内部管理体制和经营机制都更加成熟和接近市场经济的需要，建立起了面向社会主义市场经济体制的体制和机制。公司制已经成为企业的主要组织形式。企业内部管理体制、经营机制与劳动、人事、分配制度都发生了重大而深刻的变化。改革开放总设计师邓小平提出的公有制也可以与市场经济有效结合的设想在艰难探索中正在逐步变为现实。从外部效应看，由于国有企业改革相应地影响和带动了计划、财政、税收、金融、外贸、价格、政府、劳动人事、收入分配、社会保障、法制建设等许多方面的系统改革，国有企业改革对经济体制改革和国民经济发展起到了有力的促进作用，反过来，这些领域的改革同时也为国有企业改革发展创造了良好的条件。

三是国有资产管理体制进一步完善。在国有企业改革的历史上，《指导意见》首次把国有企业明确分为三类，即公益类、主业处于充分竞争行业和领域的商业类、主业处于重要行业和关键领域的商业类。至此分类成为各项国有企业改革的起点。以分类改革为前提，国有资产管理体制进一步完善。一是以管资本加快推进职能转变，明确出台权力清单与责任清单。国务院国资委大幅度优化调整内设机构。完善制度体系，加强出资人监管，形成监督闭环，严肃问责追责，为企业改革发展提供了强有力的监督保障。二是改善国有资本授权经营体制，2014年7月，国资委先行在中央企业中选择中粮集团、国投公司开展投资公司试点工作。国资委分别于2016年、2018年连续两次进一步深化、扩大了试点，国有资本投资、运营公司在原有两家试点的基础上，扩展到了21家，即诚通集团、中国国新两家运营公司试点，国投公司、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等19家投资公司试点，18项权力授权下放。截至2018年底，各省共完成改组组建国有资本投资、运营公司达到122家，有效地促进了国有资本合理流动、优化配置。2019年4月28日，国务院正式对外发布《改革国有资本授权经营体制方案》。《方案》提出。到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制，出资人代表机构与国家出资企业的权责边界界定清晰，授权放权机制运行有效，国有资产监管实现制度完备、标准统一、管理规范、实时在线、精准有力，国有企业的活力、创造力、市场竞争力和风险防控能力明显增强。

四是实力与效益水平大幅提升。《指导意见》指出，改革开放以来，国有企业改革发展不断取得重大进展，运行质量和效益明显提升。新中国成立以来特别是改革开放以来，国有企业改革解放了生产力，极大地推动了国有企业的发展，国有企业规模实力不断增强，经济效益大为改善。特别是党的十八大以来，随着改革的不断深入，国企改革红利逐渐释放，企业运行质量和效率、发展活力和动力不断提升。2018年，国有企业顶住了经济下行压力，实现整体效益大幅增长。数据显示，2018年，国资监管系统企业累计实现营业收入54.8万亿元，同比增长10.3%；实现利润总额3.4万亿元，同比增长13.2%；实现净利润2.4万亿元，同比增长12.1%。中央企业的表现尤为突出。2018年中央企业累计实现营业收入29.1万亿元，同比增长10.1%；实现利润总额1.7万亿元，同比增长16.7%；实现净利润1.2万亿元，同比增长15.7%。国资委监管的中央企业的资产从2003年的6.9万亿元增长到目前的75万亿元，涌现出一大批具有很强市场竞争力国有企业，入围2018《财富》世界500强的中国大陆115户企业中，国有企业占82家，国资委监管的央企占48户。其中国家电网、中国石化、中国石油分别排在第二、第三、第四位。

五是国有企业在国民经济中发挥了主导作用。我国宪法第七条规定，国有经济，是国民经济中的主导力量。国有经济主导作用的发挥是通过国有企业来体现的。以1978年国有企业改革启动作为为分界点，那么在此时点前后，国有经济主导作用的发挥机理是不一样的。1978年，国有经济份额占到整个国民经济的90%以上，国有经济几乎等同于国民经济。而在1978年以后的四十年间，这一点已经发生了质的变化。自上个世纪九十年代国有企业改革“抓大放小”“三年攻坚”以来，国有企业和国有资本已逐步从中小企业层面和一般生产加工行业退出，全国已有5010户国有大中型企业和资源枯竭的矿山有序退出了市场，使国有企业的战线大大收缩、国有资本的布局结构较之以前得以优化。目前，我国国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中。国有企业量多面广和过于分散的状况得到明显改善。据统计，截至2012年，在39个工业行业中，有18个行业国企总产值占比已低于10%。国有控股企业占全国规模以上总产值的比重，从2000年47%降到2011年26%。我国经济已经呈现出国有企业、民营企业、外资企业并存的格局。十八大以来，我国国有经济的结构调整力度高于以往时期，国有经济的布局更加优化，有关统计显示，国资委监管中央企业70%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械等关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。国有企业不但提供了煤炭、石油、电力、钢铁等基础能源，承担着生产公共产品、建设重大工程项目、推动国家技术创新等职责，而且还肩负着优化产业结构、引领经济发展、带动其他所有制经济健康发展的重任，是推动经济发展的主力军和排头兵。概括而论，国有经济的主导作用，在1978年以前是通过国有经济份额的绝对优势来体现的，而在1978年后主要是通过国有企业在关键行业的支配地位和重要领域的带动作用来体现的。

新时代国有企业功能定位的目标模式

习近平总书记指出，国有企业是我国经济发展的重要力量，也是我们党和国家事业发展的重要物质基础，一定要搞好。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。国有企业是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，理应肩负起实现高质量发展的重任，引领带动我国经济转变发展方式、转换增长动力。

以史为鉴，可以知兴替。站在国有企业七十年发展历程，特别是近四十年改革成就经验的基础上，面向未来，应当科学、准确地定位新时代中国特色社会主义市场经济体制下国有企业的功能定位，更加充分地发挥国有经济的主导作用。

第一，在改革基础上实现国有企业控制力与带动力。

在讨论国有企业未来的功能定位时，应当明确关于国有企业未来的改革发展有两个定位目标，一是国有企业自身的改革目标，时至今日，国有企业改革仍然处于攻坚阶段，有关国有企业改革和发展的认识仍然存在激烈的争论。国有企业的改革目标是通过市场化改革不断完善与规范自身的行为模式与经营机制；二是国有企业在国民经济中的功能定位，或者说终极作用的发挥。在这方面，国有企业的功能定位体现在国民经济的哪些领域和部门仍然存在不同看法。

关于第一个目标，国有企业改革的终极目标是，通过产权改革，建立现代企业制度，彻底转换经营机制。《指导意见》为国有企业与国资监管体制改革提出的目标是：到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理。该改革目标还可以进一步分解。

从微观（企业）层面看，国有企业公司制改革基本完成，发展混合所有制经济取得积极进展，法人治理结构更加健全，优胜劣汰、经营自主灵活、内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善。

从中观（产业）和宏观层面看，国有资本配置效率显著提高，国有经济布局结构不断优化、主导作用有效发挥，国有企业在提升自主创新能力、保护资源环境、加快转型升级、履行社会责任中的引领和表率作用充分发挥。

从国资监管层面看，国有资产监管制度更加成熟，相关法律法规更加健全，监管手段和方式不断优化，监管的科学性、针对性、有效性进一步提高，经营性国有资产实现集中统一监管，国有资产保值增值责任全面落实。

从国企党建层面看，企业党的建设全面加强，反腐倡廉制度体系、工作体系更加完善，国有企业党组织在公司治理中的法定地位更加巩固，领导核心作用充分发挥。

从逻辑关系看，第二个目标的实现应当以第一个目标的实现作为其前提保障。只有实现了国企改革的目标后，国有企业才能在发展中实现其功能定位，发挥其应有的作用。

从法理上看，国有企业是具有双重属性的特殊企业法人。与非国有企业相比，国有企业具有两重性：一般性和特殊性。国有企业的一般性主要表现为它的营利性，或经济性；其特殊性则源于一定的社会经济制度赋予它的社会性。国有企业的两重属性决定了它必须具有双重的功能：营利功能和社会功能。横向比较，在西方资本主义国家，国有企业作为国家调节与控制经济的一个基本工具，在弥补市场失灵方面亦表现出其经济属性与社会属性。我国是社会主义国家，国有企业本质上是社会主义公有制的主要实现形式，是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量。国有企业所发挥的作用要远大于弥补市场不足。国有企业既要承担经济责任，还要承担社会责任，甚至要承担更高层次的政治责任。

《指导意见》提出，国有企业需要保持好增强活力、控制力、影响力、抗风险能力。国资委在其他场合还提出了竞争力、带动力、引领能力的概念。本文认为应当分层级，由里向外，由微观到宏观，对这些各种力进行梳理。

首先，活力、竞争力与抗风险能力属于微观层面，是就企业自身而言的，而且这几个概念虽然经常是分别论述，但含义上应当是相互包含的，大致可以以活力来代表、包含竞争力与抗风险能力，即具有活力的国有企业就是有竞争力的，同时无疑也具有抗风险能力。根据此前的论述，国有企业在经过市场化改革之后，建立了现代企业制度。国有企业也由此具有了活力，在市场竞争中优胜劣汰。活力无疑是对参与市场竞争的国有企业的基本必备要求。广义而言，企业具有活力不只是对国有企业的，而是针对处于市场竞争环境下的所有企业。没有活力的企业必然会在激烈的市场竞争中被淘汰出局。

其次，控制力与影响力属于中观，甚至宏观层面，是就国有企业对国民经济的掌控能力而言的，是国有企业在国民经济发挥主导作用的重要体现，是国有企业相对于其他所有制企业更加本质的特征。目前所谈的国有企业在国民经济中发挥主导作用，在很大程度上就是针对国有企业的控制力与影响力而言的。控制力与影响力虽然经常放在一起连用，其实就含义而言，也可大致认为影响力是包含在控制力内的，影响力是控制力的延伸。因此，这两个概念既可以并用，也可以单用控制力来代表影响力。

再次，带动力与引领能力是相近概念，大致可以以带动力来代表。就完全意义而言，前述的控制力、影响力也应该包含带动力的含义，即通过控制力来实现带动作用。因此，带动力可以单独使用，在某些场合也可以用控制力代表。带动力一般发生作用于中观层面。它是指国有企业的经营行为、模式等对其他类型企业与经济体的溢出效应，或对行业，甚至整个国民经济的影响。从作用领域看，这种影响力不仅限于国有企业占绝对优势的行业与领域，也会发生在国民经济的其他领域。

综上所述，对新时代国有企业的功能定位可以总结为，从企业层面看，通过国有企业改革，建立现代企业制度，具有市场竞争的活力；从中观和宏观层面看，通过战略调整，优化国有经济的布局结构，拥有影响其他领域的控制力（及影响力）、带动力，继续在国民经济中发挥主导作用，实现宪法所赋予的使命。

由于国有企业的活力是针对企业自身而言的微观属性，以下重点讨论国有企业的控制力与带动力是如何体现的。

所谓国有企业的控制力，一般体现为以下三点：一是对起决定作用的稀缺资源和生产要素的控制力；二是对国民经济重点行业与领域的控制力；三是对经济发展趋势的控制力。

从企业层面看，在社会主义市场经济条件下，国有企业在国民经济中的控制力，既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制企业，探索通过控股和参股企业来实现。从中观（行业）层面看，国有企业的控制力体现在国有经济在战略上的布局结构，即对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在这方面，优化国有经济布局的改革任务自20世纪90年代就已经提出。从1993年十四届三中全会《决定》开始，一系列政府文件提出过国有资本布局的优先领域。1999年党的十五届四中全会确定的国有经济需要控制的四大领域是：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。2013年11月十八届三中全会的《决定》提出：国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。2015年9月《指导意见》的最新提法是：推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。对其他行业领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有经济的整体质量。针对我国国有经济仍然存在分布面广、散而小的问题，为了更好地发挥国有企业的控制力，要继续从战略上调整国有经济布局，要同产业结构优化升级和所有制结构调整、完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有企业的控制力就会得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质。因为国有经济并不是需要在所有行业、所有领域都占优势。

所谓国有企业的带动力，一般体现在以下四个方面：

一是产业升级排头兵。首先，国有企业在所经营的行业带头进行结构调整，引领整个产业的转型升级。其次，带头进入具有前瞻意义的战略性新兴产业，既提升国有企业自身的产业发展层级，也为其他企业进入这些领域给出指引。

二是科技创新领域排头兵。国有企业具有很强的科技优势与人才优势。在科技创新领域具有很强的引领作用。在这方面，中央企业做出了很好的表率作用。中央企业在国家技术创新体系中起着举足轻重的作用。中央企业的专利指标年均增长35%以上，在载人航天、绕月探测、特高压电网、支线客机、4G标准、时速350公里高速动车等领域和重大工程项目中取得了一批具有自主知识产权和国际先进水平的创新成果。在三峡工程、青藏铁路、西气东输、西电东送、南水北调、奥运场馆、神舟飞船等国家标志性重大工程建设中，中央企业作出了突出贡献。国有企业的科技优势也是其实现控制力与影响力的重要体现。

三是城市建设主力军。多年来，在城市建设方面，国有企业发挥主力军作用，打头阵、挑重担。推动建成一大批城建重点工程项目和重大交通基础设施建设，为打造我国城市化的加速发展与现代化大城市做出了重要的贡献。

四是在“走出去”与国际化经营方面的先锋队。以中央企业为例，这些年来，中央企业积极实施国际化经营战略，充分利用两个市场、两种资源，采取多种方式“走出去”。中央企业在海外建设了一批技术居国际领先水平的大型工程项目，输出了一批成套技术装备，带动了一大批中小企业集群式“走出去”，探索了国际化经营的新模式，在全球资源配置和国际竞争力上取得明显进步。

第二，通过分类实现国有企业的功能定位。

如上所述，国有经济在国民经济中主导作用的发挥是通过国有企业的控制力与带动力来实现的。但这还是就整个国有企业而言的。经过四十年的国有企业改革，我们已经充分认识到，国有企业也要分别看待。《指导意见》在总结以往时期国有企业改革经验的基础上，第一次提出了国有企业分类的概念，从而更好地解答了长期以来一直存在的国有企业的定位、功能与属性问题。即国有企业控制力与带动力的实现是在国有企业分类基础上完成的。不同类型的国有企业承担不同使命。

《指导意见》把国有企业分为商业类和公益类两类。其中，商业类又可再分为完全竞争类（商业一类）与特殊功能类（商业二类）。之所以这样分，一是充分考虑企业功能的多重性、复杂性，分类宜粗不宜细。二是充分考虑到企业所属行业特点和发展趋势，同时还要考虑国有企业现在大部分都是混业经营的，要看主业、看发展。三是充分考虑企业不同发展阶段的特点，在相对稳定的基础上对企业功能定位进行动态调整。四是充分考虑各地不同发展实际，在遵循国家统一分类思路原则的前提下，允许各地结合实际，划分并动态调整本地国有企业功能类别。

按照《指导意见》对国有企业的分类，第一类是处于完全竞争领域的国有企业，这一类企业可能主要集中在高端设备制造业，汽车、家电等成熟制造业，信息技术、新能源以及生物医药等新兴产业，以及航运、金融、贸易物流等高端服务业。从功能看，国有企业在这些领域控制力的实现主要靠杠杆效应，即国有资本可以处于绝对、相对和参股地位，但通过混合所有制，可以放大国有资本的影响力。其带动力的实现是通过国有企业首先进入这些领域对其他类型企业的引领来实现的。对这类企业，要以市场化为导向，以净利润最大化为主要目标，依托资本市场，推进公众公司改革，鼓励战略投资者参与国有企业改组改造，实现国有资产资本化，提高国有资本流动性，发展定位是在国内乃至国际同行业中具备竞争力的优秀企业，以及具备显著竞争力的跨行业的国际化大型企业集团。从产权结构看，这些行业的国有企业是鼓励发展混合所有制，允许实行员工持股，且对这些领域国企和民企公平对待。

第二类是关系国计民生的特殊功能类企业，如铁路、电信、民航、石油等。从功能看，国有企业在国民经济中的控制力、影响力，主要是针对这些领域的国有企业而言的。这也是国有企业在社会主义国家主导作用体现的重要本质特征。当然，这类国有企业也在改革之中不断完善体制机制。对这类企业，国有资本应当继续控股经营，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。《指导意见》明确要将自然垄断性环节与可引入竞争的环节分开，同时强调自然垄断环节要靠有效政府监管克服垄断弊端。以特定功能为导向，以完成专项目标或者社会战略任务为目标，发展定位是配置公共资源与服务。这些意味着电网、铁路路网、油气运输管网、电信网络等具有自然垄断特性的环节、市政建设层面的投融资平台可能还会由国有资本继续控股，但发电和售电环节、油气上游开采和下游炼化销售以及铁路客户运输等环节都可以打破垄断，引入民间社会资本进行竞争。

第三类是提供公益性产品或服务的国有企业，这一类企业可能主要包括水、电、气、交通、教育、医疗服务等公共事业。从功能看，这类国有企业同样是国有企业控制力与影响力的重要体现。对这类企业，要加大国有资本投入，缘于这些具有公益性质的国企关系到国民经济发展和人民生活保障，在经营中存在不同程度的垄断，产品或服务的价格由政府控制，经常会承受政策性亏损等。应该以社会职能为导向，以改善民生为首要目标，其次才是盈利目标，发展定位是增加公共服务外溢性和国有资本的保值。

第三，国企要与民企在竞争中性下共同发挥作用。

与过去相比，国有企业已经不再是我国经济舞台的唯一角色了。经过改革开放四十年的发展，我国目前已经形成国有、民营、外资，“三分天下、各有其一”的发展格局。因此，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度既是我国宪法的规定，也是目前中国经济的现实写照。公有制经济与非公有制经济之间既有市场竞争又有协同合作，形成了既对立又统一的矛盾统一体，共同构成我国基本经济制度的内容。因此，国有企业作用的发挥已不再只就国有企业自身而言，当然，需要把进入市场的国有企业置于公平竞争的市场环境中，国有企业要在竞争中性的前提下与民营企业联合、互补来共同发挥作用，实现其定位中的控制力与带动力。这两者的协同合作体现在不同层面。

在微观层面，双方可通过相互投资与参股组建混合所有制企业，实现股权融合、战略合作。在经营模式上，国有企业在资金、技术、人才、规模等方面具有优势，国有企业为民营企业培养和输送了大批管理、技术人才和生产一线技工；民营企业在经营机制上更具有活力。

从国有企业改革历程看，党的十五大确立了社会主义初级阶段的基本经济制度，第一次提出混合所有制经济概念，指出公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。党的十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。党的十九大提出深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。从操作层面看，《指导意见》以国有企业分类为前提，提出了不同类型国有企业的混改原则与路径。

在中观与宏观层面，从发展布局看，国有经济分布在基础性行业和支柱产业的国有资产比重超过50%，在关系国民经济命脉、国家安全和国计民生的重要行业与关键领域占有主导地位，民营企业则主要分布在服务业、制造业等一般竞争性领域，贡献了我国GDP的60%、国家税收的70%、企业总数的80%、新增就业的90%。民营企业大力发展后续加工业，为国有企业生产的原材料开拓了市场。两者的互补性大于竞争性，通过资源整合，可以取长补短、实现双赢，共同托起整个中国经济。

需要说明的是，长期以来都有观点认为，国有企业不应当与民营企业争利，应当完全退出竞争领域。从理论和实践看，这种观点是片面的。完全竞争和完全垄断都只是一种理论上的抽象。现实经济中的国有企业既有垄断性的，也有竞争性的，更多的是垄断性与竞争性并存。从发达国家情况看，国有企业也是垄断性国有企业和竞争性国有企业同时存在，并采取不同的管理方式。如果说国有企业只能存在于非竞争领域，那么国有企业就很难实现其经济功能。这就等同于国有企业根本不应当存在，发挥国有经济的控制力、影响力和带动力就失去了客观基础，也就不可能形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局。当然，对于国有企业与民营企业都存在的领域，要注意把握国有资本投入企业时以不挤出非国有资本为原则，这是国家所有制与市场经济兼容的一个重要前提。基于这样的原则，对国有资本应当优先配置的领域和行业要界定行业目录，其目的是引导国有资本向这些领域和行业集中，而不是说这些领域和行业由国有资本垄断，不准非国有资本进入。

第四，加强国资监管是功能定位实现的保障。

国有企业天生与政府无法分离。完善的国有资产管理体制可以取得政府监管机构管制与企业自主经营之间的平衡，推动国有企业同市场经济深度融合，确保国有企业实现其经济与社会功能的双重定位目标。促进国有企业经济效益和社会效益有机统一，更好地发挥其控制力、影响力的作用。

一是以管资本完善国资监管体制。2018年中央经济工作会议把以往“以管资本为主”的提法调整为“管资本”。国资监管体制的完善方向是坚持市场化改革方向，以提高国有资本的集中度和配置效率为核心，以激发企业活力和市场竞争力为着力点，加快国有资产监管职能与企业出资人职能分离，加强政府国资部门和财政部门的监管职能，建立若干专司国有资产出资人职能的国有资本投资运营公司，通过国有资本投资运营公司实现管资本，进一步推进政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离，以管资本加强国有资产监管，不断完善国资监管体制。

二是建立国有企业分类监管考核机制。国资监管机构、国有资产授权经营机构、国有资本投资或运营公司要切实履行好出资人代表职责，在分类的前提下，国资监管按照分类的原则进行。实行分类监管、分类定责、分类考核，以提高监管的有效性、考核评价的科学性。2019年3月，国资委发布了最新版的《中央企业负责人经营业绩考核办法》，修订后的考核办法更突出高质量发展考核，对不同类型的国有企业考核重点如下。

主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业，由于其主要追求盈利性经营目标，对其要以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为导向，重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力，引导企业优化资本布局，提高资本运营效率，提升价值创造能力。

主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类企业，由于其主要追求战略性功能目标，对其要以支持企业可持续发展和服务国家战略为导向，在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业情况的考核。适度降低经济效益指标和国有资本保值增值率指标考核权重，合理确定经济增加值指标的资本成本率。

公益类企业，由于其主要追求社会性服务性目标，对其要以支持企业更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向，坚持经济效益和社会效益相结合，把社会效益放在首位，重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。根据不同企业特点，有区别地将经济增加值和国有资本保值增值率指标纳入年度和任期考核，适当降低考核权重和回报要求。