加大放权力度 激励国企改革创新发展

文=张定法

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。深化国企改革，做强做优做大国有资本，对坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标具有十分重大的意义。

党的十八大以来，新一轮国企改革不断走向“深水区”，国企改革进入向纵深推进、全面落地的新阶段。作为国企改革重要突破口，混合所有制改革（以下简称：混改）也迈出了实质性步伐。从混改的绝对规模来看，截至目前，超过三分之二的央企引进了各类社会资本，半数以上的国有资本集中在公众化的上市公司，各省区市的混合所有制企业户数占比达到49%。同时，国有资本向关系到国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域不断集中，央企数量大幅减少。从混改的实际效果来看，十八届三中全会以来，先后完成18组35家企业重组，央企由113户调整至96户。2013年至2018年实施混改的央企子企业中，超过七成实现利润增长。

然而，我们必须认识到，虽然近几年新一轮国企改革已经取得的一些成就斐然，但在具体实施细节上仍然有进一步提高和完善的空间。

国企改革需进一步破除“所有制偏好”

“所有制偏好”主要是指，在国企改革中存在的“国有制偏好”或“公有制偏好”。这种偏见不仅不符合市场经济发展规律的客观要求，而且不利于国有经济垄断地位的破除。

“所有制偏好”之所以存在，究其原因主要是在实际操作过程中，并没有深刻认识到国企改革的真正目的。那么国企改革的目的到底是什么？国企改革目的不是一元的，而是多样的。具体包括改善国企经营绩效、提升民企活力、推动产业结构升级等诸多方面。从市场秩序和权力分配角度来看，国企改革的一个重要目的是向市场和民企放权，推动各类市场平等有序竞争，从而推动经济高质量发展。如果从这一角度来理解国企改革的要义，那么毋庸置疑，国企改革已经进入“深水区”，市场准入领域必须处理好“所有制偏好”这一深层次问题。

由于历史原因，“所有制偏好”长期存在于少部分人的观念意识中，体现在市场准入上对非公有制企业的进入实行各种显性或是隐性的限制。

一是允许公平进入方面还存在不公平现象。比如，2005年颁布的“非公经济36条”已明确提出要“放宽市场准入”，但至今权力配置资源依然严重存在。国家虽然对民营企业等非国有资本出台了很多方向性的支持政策，但在实际落实中，对于很多产业领域，地方各级政府及其部门以维护国家经济安全或者国计民生为由并不对民营企业开放，很多政策也缺乏细化和可操作性的配套办法。

二是允许公平竞争方面还有障碍。民营资本进入门槛总体上在不断降低，但是具体的项目和措施很少，导致竞争不足。一些高端服务业领域早已宣称要引入市场竞争机制，但是至今仍然仅限于原有国企“分拆”之后企业之间开展竞争，增量竞争主体引入还很不够。而且一些地方政府以提高产业集中度、资源整合、兼并重组、节能减排等名义实行“大吃小”。即使在民营经济或者民间资本可以进入的领域，民营企业在一些领域仍然受到实质性的歧视性待遇，从而在与过于强大的国有垄断（寡头）企业竞争中处于不平等的竞争地位，造成民营资本因为缺乏安全感和竞争动力而被“弹出”，或者只能求助于寻租。

因此，如何破除“所有制偏好”，摆脱固有偏见，是新一轮国企改革能否取得更大突破的关键。

国企改革需给予企业更多自主性

正面国企改革过程中的市场放权问题，需要进一步加大改革力度。通过混合所有制在国企中引入民资，或者设立国有资本投资运营平台，都是致力于降低国企市场准入特权的有效方式。但从改革的动力源头上看，除了事先设定政策要求之外，我们仍需更多将其放入市场中，通过优胜劣汰的市场机制倒逼国企主动改革，也即更好发挥政府和市场作用。同时，赋予国企企业家更多改革自主权，摒除一些不必要的“条条框框”的束缚，能够自主探索更加多样化的改革道路。

第一，放开市场准入，减少政府干预。打破国企在一些竞争领域的垄断地位，在行业层面推行混合所有制，允许民企和外企进入垄断行业成立独立公司与国企竞争。一般而言，靠近终端市场的环节，资源垄断和技术垄断都相对较弱，且市场化基础更好，民资反应更加灵敏，可以优先改革，如油气零售行业。同时，要提高政策的技术性,即协调好经济增长与改革的关系,弱化短期增长的总量平衡，强化长期增长的结构均衡和升级，防止地方政府为保增长而向国企提供过多的优惠政策。

第二，需要改革的国企要主动改，不能仅仅依靠政府来指定改革的行业和企业。在国企分类改革的指导原则下，分属于不同类型的国企要找准自身定位，分别实施相应类型的改革，例如竞争性国企就要做好走向开放市场的充分准备。各级政府在去产能、去杠杆、保护环境等方面，要减少对国企的保护，让低效率国企感受到危机意识，倒逼企业自发改革。

第三，建立容错机制，经理人薪酬市场化。只要是真的出于改革目的所进行的活动，要更加包容。只要不存在利益输送或贪污腐败问题，允许高管适当犯错。在高管团队中引入适当比例的职业经理人，他们没有行政级别，但招聘、考核、薪酬等都采用市场化机制。保留国企行政级别的同时，允许部分企业高管自愿放弃行政级别，自主选择行政级别和职业经理人两条职业路线。

第四，放权让利以吸引民企，将其嵌入公司治理框架。国企混改的目的，不能仅仅是帮助国企融资，也应从整个行业和国家利益出发，拿出一些有利可图的环节，推向市场，让更多民企参与。民企参与混改后，应该尽可能地融入公司董事会、监事会、管理层，真正嵌入到公司治理框架中，具有一定的知情权和决策权。

第五，以高质量发展和技术创新为原则，创新改革思路。国企做大做强，不仅仅是规模上，更是质量上。对标国际同行以及国内先进民企的做法，国企改革应在技术革新上加大投入。企业兼并重组，不能仅仅是“以大吃小”，不能仅仅以规模和利润为导向，要增加对技术含量的考量。鼓励技术含量高、未来发展前景好的小国企兼并整合大国企，鼓励初创民企入股国企。鼓励招聘高科技人员，而不仅仅是官员，来担任国企高管。国企的主导地位不仅仅是市场份额和资本多少，也要体现在技术掌控上，在关键技术上要有国际话语权。

简言之，让国企公平参与市场竞争的同时，将改革的权力更多地交到国企手里，使政府减少针对国企的补贴和优惠政策、国企经理人敢于改革、民企愿意参与，实现政府、国企、民企三者共赢，为高质量作出更大贡献。

国企改革需关注具体措施是否落地

当前，国企改革所面临一大问题在于，国企改革的方案制定频出，但是真正落地的方案仍然占比不高。

首先，不同监管层级的共识度有待加强。国家部委的顶层设计制定者和具体执行部门对新一轮国企改革共识度的高低是决定国企改革的具体政策措施能够真正落地的先决条件之一。一旦出现上下衔接不顺畅的局面，将会使得国企改革的顺利推进大打折扣。具体到当前国企改革所遇到的问题，虽然中央层面的主要作用是明确改革的大方向，但是仍需加强对国企改革的热点、难点和模糊不清点给出清晰明确的解释和说明。唯有如此，当中央的政策方针传达到中央企业、地方政府时，才能够精准把握、理解中央的核心思想。

其次，不同监管部门的协同性仍需提升。国企改革非一人之力、单部门之力可以完成的，需要不同监管层级对政策方针有一致性的把握和认识，才能实现步调一致，精准贯彻和具体落实。即使不同监管层级的共识度已经实现高度一致，如果这种共识只是局限于同一类监管主体的不同监管层级内部，并没有打通部门界限，实现不同部门之间协调一致，那么在方针政策的制定和具体操作实行层面，都会出现各自为营，“条”和“块”相互割裂的情况。由此出现改革配套不足的呼声，造成改革口号响亮，实际执行难上加难的现实困境。

第三，改革成本的承担主体需划分明确。国企改革不仅需要不同层级、不同主管部门的通力合作，而且还会触及到不同群体的既得利益。改革难度之大，是一直以来存在的问题。既然改革难度大，那么改革成本由谁承担？如何承担？这是所有参与国企改革的执行者们都十分关注的问题。如果不能对这一问题给出清晰说明，就无法有效激励相关部门下大力度确保国企改革的顺利推进。一直以来存在的国有资产流失、不良资产的处置、企业员工的安置等问题仍将是本轮国企改革中需要给予明确的棘手问题。让市场在资源配置中起决定性作用，约束政府和个人的行为，营造公平、公正的市场竞争环境，无疑是破题的最核心原则。

十八大以后的国企改革，已经进入纵深推进阶段。必须认识到，当前我们所面对的国企改革是一项艰巨而复杂的系统工程。只有理清思路，直击难点，才能攻坚克难，啃下国企改革进程中依然存在的硬骨头。本文认为，当前国企改革需要向如何破除“所有制偏好”、给予企业更多自主性、关注具体措施是否落地等三方面发力。唯有如此，才能将国企改革落到实处，助力供给侧结构性改革，提高资源配置效率，推动经济高质量发展。