机构改革背景下税收征管模式转型

董 蕾，先潇潇，王向东

(吉林财经大学 税务学院，吉林 长春130117)

一、税收征管模式转型时机日渐成熟

国地税合并，在形式上全国税务系统又要回归到1994年之前一个税务局的状态。但是，“濯足溪流，已非前水”，今天的经济、社会、技术、环境已经发生天翻地覆的变化，国地税即使合并,但在实质上不可能、也不应该再复制20多年前的征管模式。当前国地税合并为税收征管模式改革提供了新的契机，此时也是推进税收征管模式转型、实现税收管理体制机制创新的最佳时机。各方面条件逐渐完备，应在机构改革完成后加快向“以促进纳税遵从为宗旨，以解决征纳信息不对称为目标，以税收大数据为基础，以信息流程为主线，以数据比对为核心，计算机处理与人工处理相结合的新型工作模式”即 “管数制”模式全面转型。

1.转型的必要性。从税源的变化来看，现行税务管理方式已不适应新时代经济发展形势。工业时代向知识时代过渡是一个“去物质化”的过程，经济税源在本质上由实体形态向虚拟形态转变，软件编程、网络小说创作等知识生产大量涌现，税源本体逐渐数据化，隐蔽性增强，难以辨认；“互联网+”传统产业衍生出很多跨区域经营、集团经营、线上线下结合经营等多种新营销方式，使税源难以掌控。建立在业务流程之上的、以属地管理为特征的机构和岗位职责体系，已经不能适应新税源变化。从系统论的角度来看，征管系统整体功能提升缓慢。近年来，我国税收征管法律制度日益完善，技术越来越先进，人员素质不断提高，但征管系统整体功能的提升明显滞后。房地产税、个人所得税改革以及电子商务课税举步维艰，受税收征管能力拖累明显，说明现行征管要素组合模式不利于提升税收征管能力和水平，须尽快重组转型。

2.转型的可行性。2009年国家税务总局提出“信息管税”的理念，对于税收征管模式改革发挥了重要的指引作用。如今大数据、“互联网+”、云计算、区块链等日益受到广大税务干部的关注，人们的观念在不断更新，新的理念在潜移默化地形成；以“金三”为核心的税务信息化取得重大进展，电子税务局广泛开通，人工智能开始走向实务，智慧税收离我们越来越近，“互联网+”、大数据技术形成对征管模式创新的强有力支撑；实践中，各地税务部门进行了一些卓有成效的探索，贴近大数据的管理模式正在形成之中；也有大量的国际经验可以借鉴,发达国家作为税务信息化和大数据应用的先行者，其先进的做法和经验值得我们学习和汲取。目前机构改革良机使征管模式转型具备了组织基础、技术基础和环境基础。

3.转型的紧迫性。从顶层设计需求来看，征管模式转型具有紧迫性。改革的逻辑是“确立征管模式→构造征管流程→设计征管业务→修订征管法规”，前一环节的变化会决定后一环节的运行状态。目前阻滞我国征管法修订的因素恰恰是链条前端环节改革滞后，这给征管法修订埋下了不确定性风险。因此要想完善税收征管法，征管模式转型必须先行，改革已迫在眉睫。从解决制度缺失和提升税收治理能力、推进国家治理现代化方面来看，征管模式转型也具有紧迫性。十八大提出“完善国税地税征管体制”，十九大强调“改革国税地税征管体制”，“改革”比“完善”显然具有更大的力度要求。中办、国办在《深化国税、地税征管体制改革方案》中提出了到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，时间已非常紧迫，任务还十分艰巨。

二、以管理体系创新引领征管模式转型

征管模式、管理体系、机构体系是依次包含的关系，管理体系承上启下，是征管模式的整体组织架构，支撑着征管模式的形态和格局。管理体系的顶层设计，涉及到系统目标确立、机构体系构建、岗位职能设定和人力资源配置等一系列问题。这些问题既是征管模式转型的首要问题，也是机构改革要着力解决的突出问题。

1.依据“牧羊原理”，构建两大管理系统。“牧羊原理”是指牧羊人在管理羊群时通常借助于两个力量来协助：一个是领头羊，一个是牧羊犬。领头羊有很高的威望，羊群愿意跟着它走。有时去陌生的草场，全靠领头羊走在羊群的前面带路，形成了引导系统。牧羊犬通常跟在羊群左右，及时把那些跑偏的羊只追回来，形成矫正系统。[1]在处理国家与纳税人的税收关系时，可以借鉴“牧羊原理”，构建税收引导系统和矫正系统。我们可以把国家税务机关看作牧羊人，纳税人是羊群，大企业是当之无愧的领头羊；税务稽查局则发挥牧羊犬的作用。在税收引导系统中，国家制定税法，税务局宣传解释税法，大企业模范执行税法，三者从不同层面对广大纳税人形成引导作用，指导和带动纳税人群体主动走税法遵从之路；在税收矫正系统中，稽查局甄别偏离轨迹的纳税人并予以纠正，形成一种推动力，迫使纳税人回到遵从税法的道路上来。

2.根据两大系统职能定位，打造两大机构体系。机构体系是管理体系的核心，是实现税收职能的组织保障，应当结合我国税收管理的传统分别重置税务局系列和稽查局系列。

重置税务局，发挥税收引导系统的功能。税收引导系统的基本功能体现在法律制度规范、道德信念、观念意识、行为习惯等方面，给纳税人以指引、教示、疏导，使纳税人形成正确的价值理念、行事规则和行为方式，旨在引导纳税遵从。因此，税务局应以协助纳税人纳税为宗旨，以提供便捷、高效、完善的纳税服务为职责，以提高纳税遵从度为目标，以热情、周到、高效的服务为核心理念，把纳税服务作为核心工作，寓管理于服务之中。税务局的工作要热情再热情、细致再细致，为纳税人知法、懂法、守法创造有利的条件和优异的环境。

重置稽查局，发挥税收矫正系统功能。税收矫正系统的基本功能体现在甄别纳税人的不遵从税法行为，并进行纠正和制裁。因此，稽查局应以矫正纳税人违法为宗旨，以甄别未履行义务的纳税人为职责，以教育与处罚为手段，以促进纳税遵从为目标。稽查局的核心工作理念是依法治税，严厉打击税收违法犯罪。稽查工作应当严厉再严厉，切实形成威慑力，让违法犯罪的纳税人付出沉重的代价。

三、征管模式转型要着力推动四个转变

1.征管理念要由“税收征管”向“协助纳税”转变。从理论上看，纳税是国家以强制规定的方式为纳税人设定的义务，纳税人履行纳税义务应当是一种自觉自愿的活动。纳税人缴税，是税金“旅行”的起点，而国家将集聚的税金用于公共产品、公共服务，是税金“旅行”的终点。税务机关的职责是在起点提供服务。从实践上看，为国聚财、为民收税是税务局的宏观总体目标。但从微观层面上，基层税务局并不直接征收税款，主动上门收取税款只存在于个别流动税源的征管中。税务局大量的工作变为管理纳税人，而不再是经手税款。综上所述，在“管理”模式下，税务局向纳税人征税以及行使管理权力，极大地弱化了纳税人的主体地位；在“服务”模式下，税务局从“国家与纳税人之间的位置”撤出，让纳税人与国家面对面，税务局只是帮助纳税人认清并履行法定纳税义务，提升了纳税人的主体地位。从“管理”向“服务”的转型，实际是征管理念由 “税收征管”向“协助纳税”的转变。

2.征管规程要由“业务流程”向“信息流程”转变。以税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、税收法制等为主要结点的税收业务流程还要进一步完善，但已经不是税收工作思路的主线和重点。因为征纳信息不对称是税收工作天然的、最大的软肋，是税收工作中几乎所有问题的根源，尤其是在新经济、新税源以及跨区域经营急剧扩张的背景下更是如此。解决信息不对称要从掌握信息数据入手，从主抓业务向主抓信息转变，从“管户制”、“管事制”模式向“管数制”模式转变，彻底改变征管工作方式和格局。在“管数制”模式下，编织一张覆盖全国的数据信息网，每个税务局成为网上结点。纳税人在每个地方发生的应税行为，都将以发票信息、交易信息等方式显现在网络结点上，并向总数据库汇集存储。这些汇总共享的税收大数据，还可以依据设定的特征参数，进行集中定向存储，形成纳税人的微数据库。[2]各地税务机关可以利用这些宏观、微观数据信息，进行全国范围内的协同治税，这是解决信息不对称的根本出路。现行的基于税收业务流程设置的税务机构已经不能完全适应新的税收征管要求，应结合这次机构改革，重新按照信息流程即“信息采集、传输、存储、加工、运用”设置机构、内部部门、岗位，建立“信息化工作方式”，从而彻底实现“业务流程”向“信息流程”的转变。

3.征管手段要由“数据库技术”向“大数据技术”转变。由于经济本体数据化和计算机应用的拓展，“大数据”在近年来逐渐成为炙手可热的新名词。而大数据技术，则是计算机技术、信息技术、统计分析技术等融合的新兴数据处理技术。目前基于SYBASE、ORACLE等数据库技术的税收征管模式明显有些过时，但是税务系统内外的大数据框架尚未搭建起来，亟需在理论和实践上进行创新。为此，应当加快大数据应用研究：一是建立大数据思维，加深对大数据内涵、技术功能的了解，构建新型的大数据架构体系，加强应用整合，发挥新兴技术对税收征管的强大支撑作用；二是开放数据，打破跨行政部门数据难以整合的僵局，改变数据“自给自足”的封闭式管理方式，连通“信息孤岛”，使大数据在整合中增值；三是努力探索清晰、可行的改革目标、路径和方案，学习、借鉴社会经济领域数据管理、比对的新方法和新模式，使“金三”建设更加贴近大数据模式；四是依据生产力决定生产关系的基本原理，在“互联网+”、云计算、人工智能和大数据技术的应用和升级换代过程中，积极推动税收征管模式转型。

4.税务稽查机制要由“传统”向“现代”转变。在宏观上，稽查局是实现税收治理现代化的重要着力点；在微观上，税务稽查也承担着甄别、矫正、制裁不遵从税法的纳税人的职责。

税务稽查理念要“由宽向严”。近年来，在强调“以纳税人为本”和建设“服务型税务机关”的大背景下，服务理念受到了前所未有的重视。但在强调纳税服务的时候，税务稽查部门工作明显软化，不再严厉制裁，没有发挥推动纳税遵从的作用。税务稽查理念不应受纳税服务的束缚，应做到“由宽向严”转变。这是因为：首先，纳入稽查范围的是极个别的纳税人，占比极低，并不影响税务机关整体的服务属性；其次，纳入稽查范围的纳税人，在引导系统发挥作用之后，还不遵从税法，表明存在主观故意，具有应制裁性；最后，只有依法惩处，才能对潜在的违法者形成威慑，迫使其遵从税法。

稽查工作重心要由“前台”转向“后台”。税务稽查工作要逐步减少下户查账、直接与被查纳税人面对面接触等稽查方式，而向案头审核方式转变。应重新界定大企业税收风险管理、评估、税务审计与税务稽查的边界，探索科学的选案方法，侧重外围调查、后台数据挖掘，运用税收大数据进行案头分析。在掌握了大量证据之后，再下户落实稽查与处罚，以减少对纳税人正常生产经营的干扰，做到精准稽查。

四、新征管模式下优化征管要素的对策建议

除了要实现上述四个转变之外，在落实国地税机构合并整体方案的基础上，应当对税务局和稽查局两个机构体系的内设部门、岗位、人员进一步优化，以便更好地按照“管数制”新征管模式运行。

1.税务局系列。税务局系列在纵向归并为国家税务总局、省级税务局、市级税务局和县(区)税务局四级。

总局层面。国家税务总局可考虑在机构合并、人员充裕的情况下，整合现有机构，着力打造两个执行性的直属局：一个是纳税服务局，另一个是大数据管理局。纳税服务局除了宏观管理职能外，应设置专门机构，配备一定数量的专门人员，重点搞好税收法律法规网站建设和日常更新维护。税收法规网站可以与总局现有的综合网站分离、独立，使这个用户最多的税法网站实现性能最优化，用户可以方便地采用多种方式进行检索，可以清晰了解法律法规“立改废”的情况等。大数据管理局的基本职能是大数据规划、数据规范建设、数据库建设维护、数据拓展与挖掘、基层大数据运用指引、对外数据协调等。将信息数据的采集、存储、传输、加工、运用的流程，与税务局机构体系的四级机构职责科学合理地对接，形成税收大数据管理格局。

省市税务局层面。基于“管数制”模式赋予省市税务局新的职能。具体来说，省市级税务局应强化以下职能：第四方数据拓展、大数据计算机比对、数据清分与加工、12366热线电话服务和税收风险管理、纳税评估宏观指导等。同时，建议省级税务局设置直属的大企业税收管理局，统领省级以下大企业管理工作，包括税收事先裁定、税收风险管理等。

基层税务局层面。县(区)级税务局的核心工作是纳税服务，应突出强化以下职能：一是税法宣传、纳税辅导。利用网站、办税大厅和宣传小册子等宣传税法，让纳税人知道、了解自己的纳税义务。通过现场培训等方式，为纳税人提供办税指南、纳税辅导、咨询，让纳税人在知法的基础上真正懂法，能够自主办理一般纳税业务。二是提供纳税便利、协助。应用人工智能、“互联网+”、大数据技术，为纳税人办税提供全天候、全方位支持，努力做到让纳税人在方便的时间、地点，以方便的方式纳税。三是涉税信息采集、存储。包括“金三”计算机系统自动的采集、存储和人工主动的采集、存储。

2.稽查局系列。稽查局纵向设置国家税务总局稽查局、省级稽查局和市级稽查局。其中总局和省级稽查局负责大要案稽查和对下级税务稽查工作进行指导和监督检查，市级稽查局是税务稽查实施主体，建议在组织机制上做适当调整。

稽查实施应当“团队化”。稽查实施环节的组织分工应当根据稽查力量和行业状况组成若干个小团队，由团队安排稽查计划。这样有利于发挥集体智慧，总结交流经验，在精准选案的基础上实现精深查案，同时与纳税人的税务团队相匹配。

稽查人员应推行“分级制”。税务稽查属于高技术含量、高风险的工作，也理应是高收入的岗位。高技术含量是指稽查工作涉及业务广泛，稽查人员既要懂税法、财会、计算机财务软件，还要懂法律、外语，甚至要懂些生产知识；高风险是指稽查工作是税务系统未来挑战和风险最大的岗位，执法风险会随着稽查的严厉而越来越大。稽查精英获得高超技能必定比常人付出更多的时间、精力和财力，在高风险的情况下自当有高收入，而现实并非如此。因此，应该遵循“能力—权责—待遇”对称的原则，实行分级管理，拉开级差，先提高一级、二级稽查员的收入待遇，逐步形成有效的高端人才培养、使用机制。