PPP模式下林业生态资本的融合机制探索

刘璇 云佳洁

【摘 要】 本文将从我国现有林业相关PPP模式下存在的困境入手，寻找解决路径，通过对 PPP模式的深入理解，拓宽社会资本参与公共林业基础建设的参与路径，提高政府监督效率和监管效力，同时还能将先进的管理理念融入到林业生态的治理中，促进林业生态更好的发展。

【关键词】 PPP 模式 林业生态资本 资本融合

一、引言

随着我国城市化进程的不断推进，国民生活水平的不断提高，使得人与自然的矛盾不断激化，其中也不可避免地导致森林的破坏。这使得政府现在已经意识到保护森林资源的积极意义，开始投入部分资金和人力进行改善。然而，由于恢复自然时间紧、任务重，所需要的人力、财力、物力体量庞大。为此，政府必须寻找一种新型的融资渠道，来减轻政府的财政压力，于是林业PPP模式就应运而生。

二、林业PPP的困境与对应措施

（一）重视程度不够。林业可持续发展的重要性未被充分认识，在地方财政预算安排中，林业PPP预算占比相对较少，在有限的财政规划中，诸如市政、交通、医疗等基础公共服务项目依然被列为优先项目，留给林业项目的剩余数额在不断地缩水。

面对这种情况，首先可以考虑建立灵活的运作机制。推行采用用户付费特许经营型PPP模式，在地方政府财政不足或难以优先支持的情况下，通过市场竞争机制选择社会投资者并授予其在一定时间和范围内对某公共资源或公共品进行经营的权利，特许经营者在一定范围内承担原由政府承担的公共职能，并通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润，政府与企业通过签订合同或其他方式明确双方权利义务，企业通常必须向政府付费。这也是实务中经常被采用的的“BOT模式”，它可以极大地减轻政府财政上的压力，但同时却又能满足政府对于林业建设的需要。

其次，建立完善的回报机制也是不可缺少的。根据上述运作模式，林业PPP的回报机制，以“用者付费”模式将个人需求与个人承担能力结合起来，同时关于使用者付费的占比可根据地方林业资源的丰富程度来设定，这样一来，不管是通过旅游运营、商业设施的出租、林下产业运营等项目来源的收入，还是通过不断拓展子项目的多样性，旨在提升林业产业经济效益的收入，都能在保持双方共赢的条件下实现林业PPP模式的成功。

（二）缺乏合适的政府出资平台公司。在我国尚未建立健全完善的林业领域的法律体系的大背景下，林业领域始终缺少市场化、公益性的平台公司，这使得PPP模式下的林业发展，仍旧缺少可靠的出资代表。为此，必须有比较权威的部门出具相关的文件。然而，目前阶段我国发展林业PPP模式的时间还比较短，仅有一些相关的法律条文，内容太笼统，在实际操作中没有太大的意义，在面对风险的时候，政府与企业不能达成一致，影响双方的合作关系。

为解决这种问题，首先，政府需要细致化制定针对林业PPP的法律文件，在面对问题的时候能够有所依据，减少违法违规事件的发生。并且，因为它的发展时间较短，暴露的问题还较少，因而面对不同的情况就需要制定不同的法律条款，并应及时补充完善。其次，政府必须保证政策的持续与稳定，尽可能消除社会资本参与林业PPP过程中的顾虑，保证企业的基本利益不受非企业原因的损失。

三、案例分析

以2019年4月29日发布的天津市东丽区林业生态建设PPP项目为例，其总投资约为9.8亿元，用政府可行性缺口补助作为回报机制。它的合作周期是15年，其中建设期是1年，运营期是14年。针对其时间长、任务重且回报周期长的特点，相关部门采用PPP模式中的BOT模式，即“建設-运营-移交”进行操作，该项目共实施京津高速公路（北塘排水河至与宁河交界）绿化带拓宽工程、先锋东路（福源路至汉港路）两侧绿化带工程等21项工程，其中新建生态林15429亩，经济林4000亩，共计新增植树121.9万株。 其中，项目公司——天津市丽茵林业有限公司，于2019年6月26日成立，注册资金为19631万元，天津绿茵景观生态建设股份有限公司作为社会资本方，出资17668万元 ，占90%的股权，而天津市丽境绿化投资有限公司作为政府方，出资1963万元，占比10%。项目公司负责项目的建设和后期运营，也就是对整个工程的投资、建设、养护和运营，它的收入来源于使用者付费和政府可行性缺口补助。但是，对于合同期满后的归属权，最终必须要不设限的移交给政府制定机构。

在这个项目立项之前，先由专家就融资可行性、全生命周期整合等六大基本指标和项目规模大小等四个补充指标进行定性评价，评价合格后，通过公开招标寻找社会资本，并对中标公司进行严苛的评估。在这之后，签订了内容详实的合同，这其中每一步都需要上级单位进行批准回复，整个流程相当的严谨。通过分析也可以看出，政府对于实施林业PPP项目的支持力度也在不断加大，并且这也符合指导意见所指出的“林业重大生态工程”这一重点领域，但是也依旧存在一些问题。虽然合同规定了一系列的内容来约束双方的权利与义务，然而目前有关林业PPP的法律没有更高层次的保障，再加上企业天然比政府弱势得多，最终如果发生一些不可抗力的情况，那么遭殃的很可能还是企业，因为它没有一个能够成体系的保障机制。

四、总结

综上，无论是个数还是金额，我国林业PPP项目的数量都很少，最终成功的数量就更少。并且，相对于其他行业，林业方面关于引入社会资本的政策也较少，甚至其发文部门主要是国家发展改革委、国家林业局，而没有国务院层面政策的政策。因此，为了在“十三五”期间，社会资本和金融资本投入林业生态建设和保护达到5000亿元，必须进一步建立健全相应的法律法规，完善监督与运作机制，保障企业应得的利益，从而进一步激励社会资本与生态林业进行融合，促进它更好更快的发展。

【参考文献】

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[3] 张德刚，薛秋阳.林业PPP项目分类以及回报机制探索[J].林业经济，2018，40（05）：91-96.

[4] 张奕.林业PPP的困境与出路[J].浙江经济，2018（05）：48.

作者简介： 刘璇 （1998-）性别 女，籍贯 甘肃省嘉峪关市人

民族 汉，学历 在读本科生，研究方向 财务管理。