县域平安建设经验研究

【摘 要】 县域平安建设直接面对基层和社会，平安建设的基础。在全面推进依法治国的宏大时代背景下，如何因地制宜、因势施治，创造性地探索符合省情、县情的平安创建模式是目前亟待破解的普遍性难题。“本文在考察典型平安建设案例的基础上，总结出县域平安建设的普遍性规律和普适性经验，有助于深化的基层平安建设和治安防控的认识。

【关键词】 县域平安建设 案例 经验

一、平安建设的理论意义

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》在“加强和创新社会治理”中提出：建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。

当前我国正处于经济转型升级的关键时期。经济运行所处的时期可以被归结为经济增长速度换档期、结构调整的阵痛期、前期刺激政策消化期“三期共存”的阶段，由此导致过去经济高速增长掩盖的矛盾现在一一凸显出来。此外，我国的全面深化改革已经步入攻坚期、深水区，面对地都是“硬骨头”，要实现改革目标就必须破除利益藩篱。推进平安建设是利国利民措施的重要保障，也是确保实现两个百年目标的必然需要，亦是各级党委与政府为处理好“改革”、“发展”、“稳定”三者关系所做的努力，更是构建和谐社会、实现中国梦的题中应有之义。

二、国内平安建设的典型实践

（一）创新调解的菏泽模式

山东省菏泽市针对社会转型时期复杂的形势，为有效化解多发多样的社会矛盾纠纷，夯实平安建设的社会基础，通过建立多样化调解机制，健全制度、规范运作， 走出了一条成功化解矛盾纠纷的创新之路，基本实现了“小事不出村（居）、大事不出乡镇、矛盾不上交”的工作目标，维护了社会和谐稳定，2015年该实践因成效显著而获得全国创新社会治理优秀案例奖。菏泽市的成功做法是：

1.创设“个人品牌调解室”

菏泽市自2011年起遴选具有丰富调解经验、较高的法律知识和政策水平、群众公认品行良好调处公道的专家型调解员启动“个人品牌调解室”创建活动。调解室以调解员的名字命名，在醒目位置张贴调解员联系姓名、简历、职责、电话等内容，突出调解员主导角色。经过近四年的发展，菏泽市共设立“个人品牌调解室”90个，成功打造了一批以全国优秀调解员名字命名的 “个人品牌调解室”，这些优秀调解员充分发挥自己人熟、地熟、威信高、经验足等优势，在调解工作实践中坚持“巡回调解、普调并举”的方式，深入各个村（社区）开展各类普法宣传活动，注重做好群众思想工作，化解群众不良情绪，通过走家串户，捕捉社情民意，及时将纠纷化解在萌芽状态，成为基层调解组织贴近群众、服务群众的前置窗口，成为人民调解员化解矛盾纠纷、参与基层社会管理的有效途径。

2.发展专业调解委员会

在“品牌调解室”的引领基础上，菏泽市根据形势和行业发展的需要，大力推进了交通、医患、劳动纠纷等专业调解委员会建设，不断将人民调解组织向企业、信贷、保险合同纠纷、征地拆迁纠纷、物业纠纷等行业领域延伸拓展，这些专业调解委员会积极参与劳动争议、道路交通事故、医患纠纷、征地拆迁等领域的调解，一批涉企、涉法、涉稳的专业性、行业性纠纷得到妥善调处和及时解决。目前，全市行业性、专业性调委会已发展到总数达271个、调解员千余名。

3.组建专门调解委员会

菏泽市地处鲁、豫、苏、皖四省交界，回汉群众杂居，人口流动频繁，极易发生社会矛盾和纠纷。为此，菏泽市专门在回汉聚居区、人员密集区和边界区等特殊区域建立专门调解委员会，比如在定陶县建立南城回汉社区调解委员会、范蠡商城调解委员会、和周边省份交界地区建立联合调解委员会等。在此基础上建立健全调解工作协调机制，协同解决回汉、边界、流动矛盾纠纷。在这些专门调解委员会的的介入下，该地区的矛盾纠纷得到有效化解，涌现出以东明县三春集镇张洪为代表的一批专业调处边界纠纷的品牌调解员，成为促进边界和谐共治的排头兵。

（二）群防群治的襄州实践

襄州区位于湖北省西北部，隶属于湖北省襄阳市，2011年来，襄州区积极探索平安建设新机制、新举措，该区通过整合社会力量构建农村治安防控体系，着力突破基层群防群治中的人员不足、经费短缺、机制制约等不利因素，摸索出了一条治安承包、科学化考核、社会共建的新路，得到了多个部门的肯定，并被《法制日报》、《人民公安报》等多家中央级媒体推介。具体内容包括：

1.厘清群防责任

群防群治是我国社会治安防控的制胜法宝，但在新的社会经济环境下，农村基层群防群治很容易陷入责任不清、激励不足的困境，极大地限制了防控绩效。为此，襄阳市襄州区创造新地实施两段式治安防范承包责任制。首先是该区根据农村侵财案件的发生规律，由派出所、镇综治部门与146个行政村的村支书、村治保主任签订责任书，明确治安承包人职责，完成第一阶段治安承包。其次，由承包人从辖区网格管理员、治安中心户长、治安积极分子中，选聘多名群众逐人签订《治安防范承包合同书》，组成6人以上的巡逻队，负责本村日常治安群体防控。在此基础上，公安、综治部门定期考核治安工作情况，履约获奖励，违约担责任，定期按考核兑现奖惩。这种两段式治安承包的做法，明确了群防群治的责、权、利，有效克服长期制约农村治安防控的瓶颈。

2.明确群治任务

立体化治安防控强调点面结合，襄州分局结合辖区特点和案件发生规律，通过设立治安卡点控制重点区域，以点带面，有效防范和减少各类案件的发生。该区依托国、省、县道，统一规划、科学布点、分类建设，在全区中心集镇、出入镇路口和边际交界處共建立了81个治安卡点，履行卡点值守、设卡盘查、堵截嫌疑人、收集基础信息等防控任务。每个卡点的硬件配置包括房屋、阻车工具、警务标识、防控装备、联网报警及数字对讲系统，人员配备包括每天1名集镇巡逻队员、1名村组干部、2名治安中心户。派出所民警负责每天对各卡点工作情况进行台账管理，次月提交综治部门进行考核打分奖惩。

3.建立保障机制

经费保障是实现群防群治的基础，也是困扰基层治安防控的普遍难题。襄州区在党委政府的大力支持下，研究出台了《社会治安防控体系建设三年行动计划》，明确区级各职能部门责任，落实人、财、物保障措施及时间表，建立了区、镇、村三级考核保障制，细化了各项指标和奖励措施。由分局管理考核后，提交综治、财政部门直接兑现，仅2014年，襄州区各级财政即拿出275万元，采取镇级报账和一卡通直达方式，结合考核结果将经费拨付到村、到人，开创了公安指导、财政保障、各镇（街、区）负责的城乡治安防范新局面，极大地调动了基层群众参与治安防控的积极性和主动性。

4.畅通信息基础

信息数据的互通和信息资源的共享是提高社会治理水平的有效途径。襄州区为方便向群众传递第一手治安警情，强化警民互动，提高群众的治保意识，充分注重对信息技术的运用。该区根据历年盗窃警情发生情况制作标记有重点防控地点的“微地图”，提高巡防效率，同时通过短信、微信等信息手段拓展警务信息触角，及时向群众通报警情、教授防范技巧，促进警民间信息的及时交流互动，提升了可防性案件打防效能。

（三）专业防控的金坛探索

常州市金坛区地处江苏省南部，为沪宁杭三角地带之中枢，城市化程度高，经济更发达。金坛区与襄阳市襄州区不同，更侧重于构建专业高效的治安防控网络，提升公安机关的治安掌控能力。其核心做法是有重点、分层次、项目化推进“五张网”建设，将动态化、信息化条件下治安防控体系建设作为巩固提升平安建设绩效的主要手段。

（1）夯实村庄社区防控网

村庄社区是社会的细胞，地理范围广，警务内容复杂，是治安防控的重中之重，所谓“村社安，郡县治”，因此金坛区治安防控的第一要务即是狠抓村庄和社区治安防控，具体做法包括：一是推动警力下沉。将全区划分为83 个警务责任区，按照“一区一警”的标准配备专职社区民警。与此同时，开展“机关民警进社区”活动，建立“一部门一社区”的挂钩联系制度。二是推进警员“专业化”、“专职化”。金坛区制定实施《深化和改进社区警务工作实施意见》，在抽调骨干警员充实“社区警务办公室”的同时，大力推进社区警务专业化和社区民警专职化建设，明确社区民警专司社区警务工作，全面负责社区警务、巡逻防范、先期处警勤务;实行社区警务专项考核，划拨专款设立年度考核基金和年度奖励基金，促进社区民警专职化。

（2）强化街面路面巡防网

一是巡防队伍专业化。金坛区巡防队伍由巡逻中队、巡逻特警队，机关民警行动队等三支组成。其中巡逻中队全部由专业人员组成，编为34 个巡逻小组，负责重点区域的着装巡逻;巡特警队则由特警组成，实行四班三运转，每日开展重装巡逻;机关民警变成2 个行动中队、8 个行动小队，参与特定时段重点部位巡防，并作为机动力量配合突发事件处置。二是巡防布局网络化。根据治安特点和地理特征，将城区细分为 30 个巡逻责任区，构筑以治安岗亭为点、主干道路为线和治安复杂区域为面的巡控网络。

（3）升级现代科技防控网

按照技防“环城、环市、环镇”的主构架，联合乡镇党委政府，部署实施了技防城加密工程和电子围栏建设，全市技防镇覆盖率达 100%。加强监控视频、图片资源的合成化、智能化应用功能开发，监控视频全部建成“电子警察+卡口+道路监控”一体化功能。建成兼具指挥调度、视频地图、案件标注、公共事件管理、智能视频、智能交通等实战功能的图像作战专业平台，实现了全市治安监控集成应用。

（4）深化虚拟社会防控网

建立网络基础数据资源库，在《山水金坛网》设立网安警务室，由网安民警每周三、五驻站办公，受理网上各类报警求助;会同市宣傳部门实施舆情导控;建立“互联网监控中心”，动态掌控网络信息，加强舆情引导;自主研发“网侦案件系统”，实现了对网络技术手段、涉网案件线索的智能化、流程化管理。

三、县域平安建设的普遍规律

以上平安创建典型案例因各地情势不同而做法有异可，但总体上体现出如下规律性特征：

（一）多方参与是平安创建的社会基础

在现代背景下、强调防控责任的社会化、吸收多元化社会力量参与治理已经成为现代治安防控的社会基础和务实选择。所以如此，是因为经济发展和技术进步，使现代社会治理的复杂性与日俱增，违法犯罪行为出现多样化、隐蔽化特征，以警察权为核心的治安防控体系面临巨大挑战：首先是信息压力。信息是决策的基础，城市的规模化和多元化使犯罪和治安违法信息呈数量上的爆炸式增长和内容上的复杂化发展，防控者在采取行动时时常陷入面临无关信息“超载”与支持信息“不足”的双重困境，对海量信息进行搜索和甄别需要耗费高昂的社会成本，这种成本往往令基层防控部门不堪重负。强调多方参与、多元联防、警民共治的防控理念，强调防控责任的社会化属性而非简单的执法行为或司法行为，有利于实现防控社会责任在各种社会主体和社会力量之间的合理配置，在社会成员中树立责任意识，使社会成员充分认识并承担自身的防控责任。

（二）端口前移是化解社会矛盾的普遍趋势

菏泽市创新调解实践与新加坡的犯罪防控实践均体现出治安防控和源头治理的现代防控理念，其核心在于端口前移，以事前矛盾化解代替事后犯罪处置。菏泽市的调解探索等实践强调防控端口前移，以把把更多的人力、物力和财力投入基层，把社会治理的触角延伸到社会每个角落，及时发现、掌握和解决源头性、基础性和根本性的社会问题，把矛盾问题解决在萌芽状态，从而筑牢平安建设的基础，最大限度地以事前防范代替事后惩戒，直面违法或犯罪行为的社会属性，通过消灭行为发生的社会条件，在源头上阻断行为发生的机制，实现了标本兼治。

（三）技术运用是平安建设的未来方向

现代社会的复杂性、城市的规模化和多元化很大程度上是技术进步的结果，违法或犯罪行为作为现代社会的一部分，不仅行为数量呈规模化递增，行为内容也日渐繁复多样。解铃还须系铃人，技术进步既大幅提高了社会治理和治安防控的难度，技术进步也为提升治安防控提供了无限的可能。金坛探索的实践表明，依托技术进步，基层防控可以在足不出户的情况下，实现市、区、镇（街）、社区（村）四级联网同步显示和同步响应，这种全息式的信息获取能力是前网络时代难以想象的。

作者简介：张宏琳（1979-），女，浙江海盐人，中国共产党四川省委党校，讲师，主要研究方向：基层社会治理。