公共治理的有效性与正当性：一个文献综述

【摘 要】 公共治理成为国家和社会领域发展的重要标志，而公共治理的有效性与正当性成为经济发展和政府转型必须面对的问题。本文从研究综述的视角，梳理发现学者关于公共治理的有效性与正当性在理论定义、互动关系、适应性分析等方面存在争议。通过对现有研究的分析，试图将有效性与正当性统合起来，适应公共治理发展的需要。

【关键词】 有效性 正当性 公共治理

一、关于“有效性与正当性”内涵的争论

（一）公共治理的有效性争论。白徳全（2015）从政府能力的角度认为，实现公共治理的有效性需要运用公共权力，协调各类主体维持公共秩序，满足公共需要，是在治理能力与需要之间合理有效地调整过程中对善治的体现[1]。周雪光（2011）基于中国国家治理的制度逻辑，他把政府治理有效性置于權威体制背景之下，主要解决中央政府与地方政府之间的矛盾：一方面中央政府往往趋于集权，其政策和决定可能会脱离地方实际情况，不利于地方根据中央政府实行治理，另一方面中央政府有目的的向地方下放权力，使得地方政府权力膨胀，宏观治理的有效性下降。[2]

从问题导向的视角分析，臧乃康（2015）提出国家有效治理所面临的困境表现为：公共政策碎片化，治理组织规模扩大，国家与社会关系失衡。[3]为了减少现代化过程中的冲击，林尚立（2009）认为，对于现代化和经济持续发展来说，有效的国家本质意义上在于能够有效地供给经济与社会转型、发展所需要的制度资源。制度能够为转型和发展提供明确的发展方向、有序的发展空间和规范的行动逻辑。尽管学者关于有效性的界定存在差异，但是能够从特殊性当中归纳出一般性特征，即公共治理的有效性侧重在以国家和政府为主体，利用公共权力，回应大众需要，以政策输出结果为导向，维护有效的政治秩序，建立稳定的政治制度，从而提高整理能力。

（二）公共治理的正当性争论。例如胡伟（2002）所讲，正当性面对的是政治秩序及其先在道德基础，合法性是指民众对于现存政治秩序和政权的信任、支持、认同。实现正当性取决于政治秩序是否得到确立和巩固，在政治发展过程中通过制度化的方式，吸纳社会各阶层有序参与政治[4]。魏崇辉、朱卫卿（2014）将民主作为政治合法性和政治制度化的连接，通过实现现代化，解决各种社会势力的矛盾冲突，建立起相互信任的社会价值，从而获得合法性。[5]由于合法性存在的内在张力，实际上正当性是合法性的其中一个表现形式，马雪松（2011）从历史制度主义更为宏大的视角，分析政治合法性的制度性内涵与双重评价标准，拓宽了合法性的内涵，明确其内在隐藏的逻辑，并且便于理解正当性与合法性的本质区别。[6]杨伟清（2016）更进一步，把正当性等同于合法性，利用法律规则区分了狭义的正当性和广义的正当性。

二、公共治理的有效性与正当性的相互关系

有效性中获得正当性的视角。经济基础决定上层建筑，有效的公共治理在于能够促进经济发展水平提高，满足社会大众基本的生活需求，并且逐步提高人均收入，从而得到社会对公共治理的认同和信任。林尚立（2009）以中国政治发展的实践为研究对象，明确指出我国改革开放所取得的经济建设成就和政治体制改革的进步，归根结底是通过在有效性中累积正当性所实现的。[7]不论在哪个发展阶段，计划经济时期和市场经济时期，首先要解决的是发展这一根本问题，逐步实现民主现代化，增强了正当性。利普赛特（1993）深刻指出，有效性一再丧失，或长期丧失，则会危及一个合法系统的稳定性。政党政治为政治参与提供了制度化的渠道，整合多元主体的利益，协调冲突与矛盾，化解社会危机，为国家建设创造稳定的社会秩序。因此，倪明胜（2012）认为中国共产党通过政治途径、组织途径、思想途径，并且在改革开放后以经济建设为目标，实现了有效性的治理目标。

正当性中积累有效性的视角。西方代议制民主是典型的在代议民主的路径中获得有效性的表现形式，高春芽（2017）指出，社会将公共权力委托给国家和政府，通过民主选举的委托-代理机制，确保自身利益得到保障，在主动参与民主选举的过程中行使宪法和法律赋予的权利。不容否认的是，代议制民主的权力经常被异化，民主选举成为利益集团博弈牟利的工具，官僚化现象严重。但是，代议制民主发挥了精英与大众的互动关系，在整合利益表达的基础上做出政策回应，大大增强了治理的有效性。白徳全（2015）关注社会成员的价值认同，培育公民精神，将公平、效率、民主、正义引领主流价值观，塑造公民观念，凝聚社会共识，尊重人民主体地位，在正当性的基础上进行现代化建设，从而获得治理有效性的共识。

三、结语

现有关于公共治理有效性与正当性的研究中，对于正当性和有效性的概念界定尚无定论，二者之间的关系没有明确的边界，但是这并不影响从有效性与正当性的角度分析公共治理存在的问题，以及超越公共治理的困境，提高治理能力，实现治理体系的现代化。

【参考文献】

[1] 白德全.社会转型期政府治理合法性与有效性的提升[J].人民论坛，2015（8）.

[2] Z周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011（10）.

[3] 臧乃康.国家有效治理的现代性困境与超越[J].江苏社会科学，2015（6）.

[4] 胡伟.关于“党内民主”的若干问题的思考[J].江苏行政学院学报，2002（4）.

[5] 魏崇辉，朱卫卿.政治正当性与合法性的统合-《变革社会中的政治秩序》政治哲学意蕴论析[J].哲学论丛，2014（12）.

[6] 马雪松.历史制度主义视域下政治合法性的内在张力[J].南京社会科学，2011（4）.

[7] 林尚立.在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择[J].复旦学报（社会科学版），2009（2）.

作者简介：于珂（1995-），男，山东淄博人，硕士研究生，研究方向为地方政府治理。

基金项目：本研究为2019年中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助成果之一（项目编号：201911224）