金砖国家合作：变局下的使命

雷墨

11月13日至14日，金砖国家领导人第十一次峰会在巴西首都巴西利亚举行。这是2009年第一次金砖峰会召开以来，金砖国家合作机制开启第二个十年后的首次峰会。从这个意义上说，这次峰会带有一定的风向标意义。但其意义还不止于此。正如中国国家主席习近平11月14日在金砖国家领导人会晤上的公开讲话中所说：“这次会晤是在世界经济发展和国际格局演变的关键时刻举行的。”

习近平说：“新兴市场国家和发展中国家的崛起势头不可逆转，为全球经济治理体系变革注入强劲动力。令人担忧的是，保护主义、单边主义愈演愈烈，治理赤字、发展赤字、信任赤字有增无减，世界经济中不稳定不确定因素明显上升。”他指出，“当前，经济全球化遭遇挫折，一定程度反映出现行全球治理体系的缺陷。金砖国家应该发挥负责任大国作用，积极倡导共商共建共享的全球治理观，推动全球经济治理体系变革。”

这些话可谓意味深长，一方面指出了金砖国家合作面临的新变局，另一方面也指明了新变局下的使命，即继续推动全球经济治理体系变革。从巴西利亚峰会的成功举行，以及峰会结束后发表的《巴西利亚宣言》来看，作为历史并不算长的新兴市场国家间多边合作平台，金砖机制经受住了变局的考验，同时也以实际行动彰显了使命感。

变 局

这次金砖国家领导人巴西利亚峰会，是继2014年福塔莱萨峰会以来，巴西第二次举行金砖峰会。福塔莱萨峰会最大的亮点，是金砖国家宣布正式成立新发展银行。这被视为金砖国家合作历史上的标志性事件，也是合作走向机制化的关键举措。这与当时的巴西总统罗塞夫对金砖机制的力挺功不可没。相比来说，2019年巴西利亚峰会召开前，外界对于巴西新总统博索纳罗对金砖合作态度是有些疑虑的。

疑虑在去年巴西大选期间开始出现。被外界称为“热带特朗普”的博索纳罗，竞选期间毫不掩饰其对特朗普的政治理念乃至本人的“亲近感”。自20世纪80年代后期实现民主化以来，巴西一直都是南南合作的积极推动者之一，以发展中国家利益捍卫者的身份活跃在国际外交舞台。从卢拉总统到罗塞夫总统，乃至代总统特梅尔，都是金砖机制的坚定支持者。所以，博索纳罗当选总统是否意味着巴西外交的大转向？这是金砖机制面临的变局之一。

在贸易政策、移民政策等具体外交问题上，博索纳罗某些表现的确很“特朗普”。比如，他在就任总统一周多后就开启“退群”模式，宣布巴西退出联合国《移民问题全球契约》。在对华政策上，博索纳罗竞选期间渲染中国在“买下巴西”，指责中国“掠夺性经济”，几乎是在照抄特朗普政府的剧本。不过，就任总统后，博索纳罗的对华态度开始明显转向，总体上回归到了其前任的政策路径。

今年10月24日至26日，博索纳罗对中国进行国事访问，这是他就任巴西总统后首次访华。值得注意的是，这次国事访问，距6月底日本大阪G20峰会期间金砖国家领导人非正式会晤仅隔不到5个月时间，离巴西利亚金砖峰会召开仅半个月。毫无疑问，这样的外交安排，一方面表明中巴关系稳定无虞，另一方面也预示着金砖机制运转无恙。

成员国内部政治变化对金砖合作的潜在影响，巴西不是第一例。2014年莫迪当选印度总理之时，也曾引发类似的疑虑，因为当时莫迪在外交理念上，对包括美国在内的西方国家的热度，明显高于对发展中国家的关注。为何观望之后重新重视金砖机制？关键的原因在于金砖国家的“发展中”身份，这个身份决定了发展经济是“硬需求”。截至目前，在新发展银行发放的贷款中，印度所获得的份额最大。根据巴西官方的数据，2018年巴西2395亿美元的对外出口中，对其他金砖四国的出口为738亿美元（占比30.8%）。对于出口导向的巴西经济来说，这个占比的重要性是不言而喻的。

就任总统后，博索纳罗的对华态度开始明显转向，总体上回归到了其前任的政策路径。

如果说金砖成员国内部政治变化的影响尚且可控，那么国际大环境的变化则是更难应对的变数。习近平11月14日出席金砖国家工商论坛闭幕式的讲话时说：“一段时间来，世界形势又发生许多新变化，既充满机遇，也有不少挑战。新一轮科技革命和产业变革动能逐渐释放，为生产力进步和经济社会发展开辟了新天地。同时，保护主义、霸凌主义逆流而动，冲击国际贸易和投资，加剧世界经济下行压力。”《巴西利亚宣言》写道，自上次会晤以来，全球经济增长势头减弱，下行风险上升。贸易摩擦和政策的不确定性对信心、贸易、投资和增长带来影响。

去年7月南非约翰内斯堡金砖峰会期间，特朗普政府挑起的中美之间第一轮相互加征的关税刚刚落地。中美贸易摩擦会升级到何种程度，两国的磋商能有多大成效，形势还不明朗。所以，《约翰内斯堡宣言》中甚至都没有出现关于“保护主义”的表述。一年多以来，国际贸易环境最显著的变化，就是特朗普政府肆意升级贸易摩擦，并威胁到包括金砖国家在内全球经济的增长。习近平所说的“全球化遭遇逆风”，正是对保护主义抬头这一趋势的警示。

使 命

《巴西利亚宣言》对保护主义做了旗帜鲜明的表态：“单边和保护主义措施与世贸组织的精神和规则相冲突，所有世贸组织成员避免采取这些措施极为重要。”在政府间官方文件中，态度上有共识才会在宣言中得到体现。从这个意义上说，针对国际局势的新变化，金砖国家已经在政治上把反对保护主义提升到了新的高度。而从目前的情况来看，保护主义浪潮短期内不太可能偃旗息鼓，反对保护主义很可能成为金砖国家合作的阶段性使命。

推动全球经济治理体系改革，是2009年金砖合作机制诞生时就肩负的使命。而且，这个使命是全球经济格局变化的现实和趋势使然，同时也是世界经济稳定与繁荣的内在需求。正如习近平在讲话中所说：“金砖国家团结合作，顺应了人类社会发展和国际格局演变的趋势，看似偶然，但实属历史必然。”他强调，“没有哪个国家天生独领风骚，也没有哪种模式注定高人一等。全球化时代，不应该是一部分人反对另一部分人，而应该是所有人造福所有人”。

从目前的情况来看，金砖国家推动改革的使命更有紧迫感了。《巴西利亚宣言》写道，“我们重申迫切需要强化和改革多边体系，包括联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织和其他国际组织。”尤其值得注意的是，对于近年来国际货币基金组织改革“未能做出有利于新兴市场和发展中国家的调整”，宣言称“对此深感失望”。对比此前金砖峰会的宣言，这样直白的表述还属于首次。

不仅改革的紧迫感在增加，改革的任务也在变重。十年前金砖国家组织成立之时，世界深陷金融危机，但无论是西方国家，还是新兴市场国家和发展中国家，对于承诺自由开放贸易体系、尊重基于规则的经济秩序，至少有着最基本的共识。但近年来，某些西方国家政治上民粹主义的崛起、经济上保护主义的盛行，使“基本共识”面临解体的危险。正因为如此，在全球经济治理问题上，金砖国家逐渐承担起秩序的“改革者”与“维護者”的双重角色。

由于特朗普政府的阻挠，世贸组织争端解决机制在今年年底可能面临瘫痪。今年6月金砖国家领导人大阪会晤后发表的联合新闻公报称，世贸组织争端解决机制是多边贸易体制一个不可或缺的支柱，上诉机构对该组织的正常和有效运行至关重要。“我们忆及解决世贸组织上诉机构成员遴选僵局的紧迫性，敦促立即启动上诉机构成员遴选程序。”《巴西利亚宣言》再次提到，我们强调破解世界贸易组织上诉机构成员遴选僵局的紧迫性，呼吁所有成员同意立即启动上诉机构成员遴选进程。

在某些学者看来，之所以要承担起秩序的“维护者”责任，因为金砖国家首先是秩序的受益者。挪威国际事务研究所学者塞德里克·德·康宁，在题为《金砖国家：捍卫全球化的最后防线？》的文章中称，在美欧“内向化”之时，金砖国家不仅在强化成员国之间的合作，也在增加对联合国以及其他全球治理、经济全球化机制的承诺。他认为，关键原因在于，现有秩序的某些方面，是对金砖国家利益至关重要的全球公共产品。

康宁也指出，在金砖国家秩序“维护者”角色越来越凸显的同时，曾经是全球治理、自由贸易和全球市场引领者的美国、英国以及某些欧盟国家，却越来越倾向于觉得全球化走得太远。这种理念上的分化，无疑将给秩序的维护和改革都增加变数。所以，习近平在金砖国家领导人会晤的讲话中强调，金砖国家要增强使命感和紧迫感，推进各领域合作，为五国人民，为广大新兴市场国家和发展中国家，为世界和平与发展，开辟更加光明的未来。

对于近年来国际货币基金组织改革“未能做出有利于新兴市场和发展中国家的调整”，宣言称“对此深感失望”。对比此前金砖峰会的宣言，这样直白的表述还属于首次。

挑 战

与第一个十年相比，进入第二个十年的金砖国家合作，在外部环境上最显著的变化是大国战略竞争时代的到来。虽然截至目前金砖合作经受住了成员国内部政治变化的考验，但不容忽视的是，大国战略竞争将对金砖合作产生何种影响，很可能是金砖国家未来无法回避的问题。俄罗斯莫斯科大学学者维塔利·科济列夫，在分析特朗普政府对金砖国家的政策后发现，特朗普完全继承了其前任奥巴马总统试图瓦解金砖国家凝聚力的“对冲”战略，而且在“分而治之”上力度更大。

对于巴西总统博索纳罗表现出的“亲美”情结，特朗普立刻给予了积极回应。虽然美国长期以来都是美西贸易的逆差方，但视贸易赤字为国家安全威胁的特朗普，并没有把枪口对准巴西。今年7月，特朗普还宣布巴西为“非北约盟国”。特朗普政府高调推出的“印太战略”，其最为显性的特征之一就是提升印度的战略价值。如果大国战略竞争升级，美国很可能把拉拢印度和巴西作为潜在的外交选项。这样一来，即便金砖合作能够得以继续，合作的进度和力度或许也难保不受影响。

金砖成员国内部经济增长的差异，可能是未来金砖合作面临的另一挑战。美国学者丹·斯坦伯克，把金砖国家的经济增长与十年前的预期作了对比，结论是中国的表现超出预期，印度勉强达标，其他成员国则都不如预期。根据世界银行的数据，2009年至2018年，金砖国家经济总量世界占比从16%增加到24%。但在此期间，中国经济总量在金砖国家中占比从53%增加到67%，印度占比从14%微降到13%，俄罗斯与巴西则分别从18%、13%大幅下降到9%、8%。

经济发展速度的差异，往往与经济改革的进度密切相关。而改革进度的差异又会影响经济政策的优先排序。印度选择不加入“区域全面伙伴关系协定”，主要是出于保护国内制造业的考虑。也就是说，在金砖合作乃至全球经济治理问题上，印度会把“保护”置于较为优先的位置。巴西与俄罗斯没有强烈的“保护”倾向，与它们长期以来过度依赖资源与大宗商品出口不无关系。但如果改革这种经济结构，又会影响其经济增长潜力。而这些问题本质上都属于内部治理问题，仅靠金砖合作是无法解决的。