政府债务再认识：基于交易成本和契约费的视角

董翔宇，赵守国，王忠民

(西北大学经济管理学院，陕西 西安 710127)

一、引 言

中国改革开放特别是财政分权体制确立后，发展目标约束下的市场有限性促使地方政府主动补位区域经济发展，地方政府举债发展促进了短期经济和社会目标的实现。同时，债务通过转为资本积累、提升资源配置效率、提升社会集体福利，符合社会效率最大化目标要求，然而却与西方经济主流强调个体效用最大化来分析资源配置效率是相悖的。因此，中国地方政府在经济社会发展中扮演的角色得到了两种截然不同的评价。一方面，地方政府促进经济发展的作用得到广泛褒扬，被认为是促进中国经济腾飞的重要推动因素。经济学家的实证研究证明了财政分权与经济增长之间存在正向联系，行政分权有助于提高经济效率。另一方面，政府扩张对资源配置扭曲的表现饱受诟病，认为政府扩张形成的债务规模扩大严重阻碍了经济效率的提升。

当前，中国债务问题受到全世界关注。中国债务到底高不高，是否存在危机？截至2016年末，中国地方政府债务15.3万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.0万亿元，两项合计，中国政府债务27.3万亿元。按照国家统计局公布的2016年GDP初步核算数74.4万亿元计算，中国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。例如，日本超过200%、美国超过120%、法国为120%左右、德国为80%左右、巴西为100%左右。Checherita-Westphal等[1]假设政府债务只能为公共投资融资，发现最大化经济增长率的政府债务/GDP是资本产出弹性的函数，并估算出OEDC国家的最优政府债务/GDP在43%至63%之间。Armeyd[2]和Checherita-Westphal 等[1]通过扩大研究时间周期发现政府债务与经济增长之间存在倒U型关系，政府债务/GDP在90%至105%之间边际效应开始为负。相比较欧美发达国家的福利支出而言，中国债务形成了有效投资，这些投资又相应形成了优质资产，即债务与资产对应。2014年，中国主权资产总计227.3万亿元，主权负债为124.0万亿元，净资产为103.3万亿元，扣除行政事业单位国有资产为(13.4万亿元)，以2014年土地出让金(4.0万亿元)替代当年的国土资源性资产(65.4万亿元)，主权资产为152.5万亿元，可随时变现的主权资产净值为28.5万亿元，中国政府有足够的主权资产覆盖主权债务。Bergh和Henrekson[3]将政府投资与经济增长分为两类：在欠发达国家甚至是贫困国家，公共部门的规模一般来说较小，政府支出与经济增长是正相关的。

美国政府债务与之形成鲜明对比。金融危机过后，美国负债总额分别在2011年、2013年两度逼近法定债务上限。2015年10月，为了暂时解除美国政府的违约风险，美国国会通过了债务上限及预算法案，授权美国财政部在当时约18万亿美元债务规模的基础上继续发债，这一法案至2017年3月15日到期。自1939年开始，美国债务上限已上调105次，几乎平均每9个月就要上调一次。奥巴马2009年1月就任总统以来，国会就连番提高债务上限，提高总额约7.6万亿美元。2015年11月国会通过决议，暂停债务上限至2017年3月15日，这一举措避免了在美国大选时出现政府可能关门的窘境。此后，美国政府债务的攀升势头仍然不减。截至2016年12月30日，美国债务规模达到惊人的19.9万亿美元，比2015年底18.9万亿美元的政府总债务高出约1万亿美元，也高于2016年美国国内生产总值(GDP)18.7万亿美元。特朗普上任至今，美国债务总额一直徘徊在19.9万亿美元，离20万亿美元的上限只有咫尺之遥。而2016财年，联邦政府总收入仅增长了1%，其中，因就业稳定增长，个人所得税和工资税使联邦政府收入增加了4%，企业税收同比却缩水11%，但老年人医疗保险、医疗补助、社会保障和政府债务利息等支出的增加却使支出增加了5%。Bergh 和Henrekson[3]认为，在发达国家公共部门规模较大，政府公共投资规模与经济增长是负相关的，解决赤字—债务问题的可行策略是增收减支，即增加税收、减少政府福利支出[4]。进一步，2017财年，特朗普积极推动军费提升10%，削减税收、增加开支的计划。凯恩斯主义认为，政府债务的扩张可以通过降低税收增加居民可支配收入，刺激总需求。Auerbach和Kotlikoff[5]认为，暂时性的政府债务扩张相对于消费者较长的生命期限来说，带来的财富效应很小，却可能对应着暂时性减税，从而刺激储蓄和投资。Elmendorf和Mankiw[6]认为，政府债务的扩张除了可能通过减税、增加当期总需求而刺激经济外，还可以通过避免大规模衰退的方式对产出有正面影响。古典主义者将个人消费计划纳入整个生命周期，预算赤字通过将税收转移到下一代而提高总体消费水平。但是，事与愿违，进一步减税与增加开支导致美国政府债务雪上加霜，预计在计入增加的利息成本之前，联邦收入将在第一个10年中下滑6.2万亿美元。包括利息成本在内，美国政府债务可能在第一个10年中飙升7.2万亿美元，到2036年将大增20.9万亿美元。Summers[7]和Romer[8]就削减赤字—债务与经济增长二选一的观点提出了批评，认为短期政策与长期政策在时间上的交替安排，大规模的财政赤字刺激经济增长，并辅以逐步削减财政赤字—债务问题。政府要做的是精心设计政策规则使决策者认识到公共支出实际成本的影响，消除财政选择“不付代价”的错觉，迫使地方政府判断财政支出的收益是否真正可以弥补其成本[9]。

通过以上分析发现，中国与美国作为两种典型的社会和经济体制代表，中国债务形成相应的优质资产，主权资产足够覆盖主权债务，而美国近年来只能通过不断发行新的债务偿还旧债。作为两种典型的经济现象难道仅仅是金融制度或经济结构问题吗？欧美发达国家具有经济发展需求的技术、资本绝对优势，但金融危机以来，许多资本主义国家经济增长乏力、政策失效、贫富分化严重、政治极化现象加剧，虽然一些发达国家竭力转嫁危机、拯救本国经济，却无法改变资本主义的本质特征及其根本缺陷。而中国始终保持较高的经济增长率、人民福利水平提高、经济结构日趋合理，改革开放以来使7亿人口摆脱贫困。每个国家在每个历史时代都有既得利益问题，一套体制就是一个既得利益格局。欧美资本主义制度决定了政府职能是为资本服务，目标是资本收益最大化，而不是社会集体效率或福利最大化。由市场引致的贫富差距只能依靠政府承担熨平成本。中国社会主义市场经济作为一种社会制度契约形式，与资本主义市场经济的本质区别在于从人民的根本利益出发，以国民经济为发展目标不断满足全体社会成员日益增长的物质文化需要，最终实现共同富裕，表明实现资源配置效率最大化的政府职能是为了实现中国社会集体效率或福利的最大化的目标。政府所有行为存在成本，如何设计一套有效的经济制度实现收益覆盖成本才是经济持续发展的关键。因此，仅仅依靠技术、劳动、资本等要素禀赋优势只能实现经济的短期极化发展，政府积极提供良好的发展基础和资源配置引导，协同并激励企业家共同构建有效率的市场经济制度才是实现经济可持续发展的核心，尤其在经济复苏、发展转型、产业升级时期。而当前主流经济理论主要是从经济目标和个人收益最大化的研判视角下，将财政资源视为各级政府的资源竞争问题，引入主流经济学理论中较为成熟甚至前沿的分析工具，包括信息经济学、公共选择理论、金融学、新的财政联邦理论、计量经济学等，阐述政府债务的基本表现形式和横截面结果之间的关系，至于市场扭曲和经济效率损失也只是数据的偶联结果，并没有分析政府扩张行为、财政收支的本质内在逻辑，不能体现政府债务规模扩大的本质。由于缺乏系统的政府理论，从古典主义经济的政府守夜人，到凯恩斯学派的政府干预，再到马克思主义政治经济学的资源统筹的计划生产，政府的角色几经变换，但各流派始终将政府与市场视为同级互补的资源配置手段的本质没有改变,相关研究者更多地阐释有效市场和有为政府应该存在的逻辑，缺少对政府行为梯度分析，缺乏对政府与市场的内在的本质逻辑研究。鉴于这样的理论与现实困局，本文首先从交易成本视角研究政府的性质，继而分析政府债务产生的内在逻辑，对中国与美国两种类型的经济主体的制度弊端进行剖析，从本质上解释政府债务的制度属性，为顶层设计适应性和最优边际效率的制度创新提供新的理论视角。

二、政府的性质与行为边界

(一)政府的性质

传统理论在有关政府行为问题的研究上从未清楚地说明其假设而备受困扰。(1)信息的完备性；(2)承认市场存在经济周期；(3)政府始终保持一种凌驾于市场的权威性；(4)政府领导者决策(欲望)代表政府权益需求。这四种假设根植于自由主义与干预主义理论假设之中。信息的完备性假设早在1987年就被美国著名经济学家斯蒂格利茨提出了质疑，并建立了新的政府干预理论。斯蒂格利茨认为，政府干预源自市场信息非对称性而导致的的市场失灵，然而只表述了市场失灵应该由政府干预调整，并没有阐释为什么政府干预及政府角色属性。各流派及理论忽视前两个假设的辨析以至于缺少政府性质方面的阐述是市场与政府争论不休的核心所在。

一个完善的市场在信息完备的情况下，每个经济人都可以按照自己的需求获取并分析信息实现自己的效用最大化，即市场运行过程是有弹性、反应灵敏且自动调整的过程。科斯进一步证明了在信息完备的情况下，企业是价格机制的替代者，然而企业具有规模边界效应，企业在不能降低交易成本及存在信息不完备的情况下，谁又来代替企业呢？

经济体制中除了价格机制和企业也存在另一种资源配置方式和服务供给，如公共物品的提供，国际商贸协议的签订，私有产权及人身权益的维护等，而传统经济理论几乎默认政府收取税费并提供这些服务也是应该的，并没有对此做出解释。为什么存在自觉的力量支配经济人支付税费让政府提供而不是自己？为什么政府很了解经济人的需求而提供服务？为什么政府会更替？

一个典型的案例就是英国资产阶级革命与工业革命。16—17世纪初期，英国资本主义的发展取得很大成就，封建专制政府的服务供给与资产阶级、新贵族的需求不一致。企业家完成一项交易需要承担巨大的制度环境、信息不对称等交易成本，商品供给减少，经济发展需求无法得到满足和良性循环，严重限制了经济增长。经济个体为了降低相关的交易成本，实现效用的最大化不得不联合具有共同认知需求的个体引发革命，并建立满足需求供给的适应性政府。新政府必须为满足社会理性需求提供相应的产品(法律、政策、公共物品等条件)，促进经济发展。同时，为了扩大市场补充国内制造业资源不足问题，以政府形式积极扩展对外贸易和资源掠夺，为经济发展提供了良好的国内外发展条件。由此可见，社会作为一个有机体而言，每个经济人都必须要求存在保护自身安全和权益的组织，同时该组织还必须为经济人的效用最大化的实现提供更好的外部基础。因为每个个体在不同时期、不同方面的需求不断变化，单方面的单一契约都需要成本，且随着时间的变化任何方面的交易成本不会像价格机制成本容易衡量，具有很高的不确定性因素。新兴的同质化的经济行为不断增加，逐步成为社会的主体诉求，为了降低交易成本，这些个体愿意付出一些代价达成默契签订长期契约而接受组织提供的服务——政府便由此形成。政府为满足契约成员需求提供多元化的服务，充分实现了范围经济和规模经济。而政府的稳定和存续建立于大部分社会个体的效用满足程度，当政府提供的服务只能满足一小部分人时，或政府不能再降低契约参与者的交易成本而阻碍经济发展时，便出现一系列的违约(游行、动乱、革命等)，政府自身不能调整自身的服务，矛盾积累最终引发政府更替。个体的代价主要分两个方面：一是为享受服务而自负的费用(税收)；二是政府提供的服务满足大部分个体的需求偏好而不是唯一个体，此时必须有些个体做出妥协并接受违约处罚。因此，政府取代价格机制和企业为经济发展条件提供服务。

建立有利可图的政府必须是基于交易成本和优质的产品服务供给，即政府提供成本要小于价格机制成本和满足大部分人的效用。工业革命时期，国内资源及市场需求无法满足英国制造业对要素需求和生产能力的快速增加，如果以企业为单位通过价格机制来协调要素配置，在当时条件之下，成本看来会远远高于收益。但是，以政府形式进行要素禀赋协调配置将会小于企业的交易成本，同时促进国内企业的发展，政府收取更多的契约费。现在的贸易协定及贸易自由区的设定本质上充分体现了政府的服务供给能力。对于契约内部个人来说同样适用，最典型的案例是企业污染了小河，周围居民受到了负外部影响，不管通过征税还是小河产权明确的方式，只是解决了暂时性的问题，负外部性造成的社会成本已经不可逆转。只要税收和产权明确的费用小于收益，契约内部个体纷纷效仿，最终会形成高昂的负外部性，社会成本大于政府和企业的长期收益，而政府具有比企业和个人更好的信息分析能力及预测能力，政府为了长期的经济发展提供类似生产环保标准服务。需要澄清的是契约参与者与政府并不是直属或股权关系，而是服务供给与消费契约关系。在契约中规定了一系列的需求要求及契约费标准，政府只有按需提供服务的义务、收取契约费和处罚违反契约的参与者的权力，参与者有按需享受服务的权利和支付契约费的义务。

第二个关键问题是何为市场？不同流派根据自己的理解和认知定性市场的特点——自由发展还是干预，但从未对市场做出过定义。因此，便基于各流派的观点承认并解释市场经济周期。但是，承认市场经济周期与西方经济学经济人假设存在矛盾。按照西方经济学的基本假设，市场首先是一系列经济人按照自然交易规律为实现效用最大化而选择以需求或供给的方式完成的交易集合，本质上讲，市场是自然规律下的商品交易结果，该规律即为价格机制。由于经济周期的巨额成本可能会大于前期的收益，因而经济周期并不是经济人的期望结果，也就无法称其为市场的一部分。从市场定义来讲，市场本身无周期性，其规律性的特点是增长和发展。经济周期只不过是类似于上文所提及的污染案例一样，一系列经济人受短期认知的限制而采取的非理性决策束的结果。政府作为一种共同契约组织，是价格机制和企业的替代形式，拥有比企业和个人更高的分析能力和行为效率，为了实现契约参与者收益最大化通过提供一定的服务纠正参与者的非理性行为，协同两者实现资源的最优配置。当然随着经济的发展，经济活动复杂程度提高，信息不完备性增加与减弱并行，政府提供交易服务的职能也增加。简单经济社会，政府看来仅仅提供法律等基本服务就可以满足契约参与者的需求。但随着经济的发展，小区域的交易不能满足人们的需求，需求多元化、跨区性出现，政府为了降低经济参考者的交易成本，实现契约参与者的收益最大化，提供基础设施、公共交通等其他公共服务。是当经济进一步发展，经济的复杂程度和国际竞争环境远超过个体的理性分析能力，政府不能仅仅停留在具体经济活动以外的服务供给，政府必须主动参与具体微观经济活动，引导资源的合理配置和纠偏经济个体的非理性决策。因此，以梯度分析视角来理解，政府行为可简单地划分为执行意识形态方面的政治性行为，维持正常社会秩序类的管理性行为，参与自由市场活动的具体微观经济行为。政府承担经济个体不愿或无法承担的交易成本是为了降低契约参与者交易成本，保证政府及其他契约参与者充分遵循市场交易规律，提高资源的配置效率。因此，政府执行代表社会集体理性的具体微观经济行为，类似于个人和企业是市场的参与者而自觉接受市场规范制度的约束，同时接受政府自身制定的各种制度约束，类似于企业管理者既是管理制度制定者也是经营和遵循者，现代政府履行职能的行为并不仅仅是以提高个体经济效率为目标，更多的是以提高社会效率为主。政府与组织的微观经济活动必须在契约规定的范围内运行，否则就接受契约规定的处罚。现实经济体制运行过程之中，政府这类的组织始终遵循市场规则，采取逆“周期”化的操作，经济繁荣时抑制契约组织个体的非理性决策，经济衰退时鼓励并提供更适宜的发展条件，减弱经济的“周期”波动性，实现契约参与者收益的长期增长。

从经济全球化视角来看，政府组织也不可能凌驾于市场之上。一个契约组织政府类似于一个“超级企业”，各主体通过契约被组成“超级企业”联合体，并以联合体的形式进行全球经济竞争和扩张。基于此认识，以政府作为主体的“全球经济竞争结构”就可以利用传统经济分析方法进行处理了。

传统经济理论分析范式默认政府组织的领导者决策(欲望)代表政府权益需求。基于上文分析可知政府是契约形式存在的，价格机制和企业的替代者，其存在的动机是契约规定范围内的有利可图。在此值得一提的是产品服务是政府的唯一收益来源，即契约费。因此，政府必须通过实现契约参与者的收益最大化(经济体的可持续发展)才可以实现自身的收益最大化。政府代表大部分契约内个体的意愿实现经济体的经济发展需要，提供方方面面的服务，如生命、财产安全的保护，公共设施和基本发展环境的供给，贸易的便利性等各方面的内容，而不是政府领导者的意愿，但是，领导者是所有契约参与者通过一定的程序选定的，自身也无法超越经济人的特点，之所以接受这份工作是因为收益至少不会小于从事其他工作的收益。以人事权为核心的纵向问责机制干预地方政府行为[10]，催生了政府间“为增长而竞争”的发展共识[11]-[13]。在政治晋升锦标赛下，地方政府的预算软约束问题有可能会恶化，而企业的预算软约束问题则会以新的方式呈现[14-15]。地方官员为了在经济竞争中获得有利地位以增进政治晋升的机会，会动用一切政策手段( 包括财政和金融工具) 支持企业和其他商业的扩张，这种只重数量而非质量的扩张很容易形成企业经营绩效低下及政府的财政赤字和负债。同时，非正式自治存在的条件下，地方政府会通过增加负债，留出一部分非正式预算作为私用增加了腐败行为的风险[16-17]。因此，按照委托—代理理论，契约参与者关注的是代理人的激励和约束机制，而不是政府组织的问题，在此问题的分析上与企业的委托—代理理论并无差异。因此，政府行为反映契约参与者的意愿，而不代表领导者的意愿，但领导者作为代理人无法超越经济人的特点，参与者所需做的代理人的激励与约束监督管理。

因此，传统经济理论的假设掩盖了政府的本质，是导致自由主义和干预主义争论的根本原因。通过上述分析，政府是价格机制和企业资源配置的替代者，是市场的参与者。

(二)政府的行为边界

由于交易成本的存在，政府扩张也必然存在边界问题。当交易是由政府组织完成时，政府扩张；当交易由企业或个人完成时，政府规模缩小。前已论及政府的存在是由于企业和个人都无法承担的交易成本的存在。首先，当政府扩张时，对政府而言承担了本该由企业和个人承担的成本，也就是说，每追加一次交易政府便相应地增加成本。政府的收益来自其他契约参与者因政府扩张降低交易成本而增加的收益契约费(因经济活动的便利化使得经济增长，税收或费用收入增加)，直到每增加一笔交易的成本等于增加的契约费时，政府扩张达到临界点。在这一点之前，政府扩张促进经济的增长；当超过该点时，政府扩张过度，政府为实现交易的成本造成了资源浪费，要素无法达到最优配置状态。

典型案例为美国的经济扩张。自20世纪80年代里根经济改革以来，美国一直奉行国内自由主义和对外以美国为核心的全球化经济政策。对内采取减少福利财政开支、增加军费、大规模税收优惠和自由竞争政策，对外积极采取军事、政治、经济等优势手段为本国贸易创造条件，造成了相互矛盾的结果：一方面，通过减税等政策减少了政府收入。另一方面，对外积极的手段产生了极大的交易成本，尽管美国的经济体不断扩张，全球的资本涌入美国，但最终的收益落入了少数人手中。截至2017年3月15日，美国政府债务达20万亿美元，中产阶级从2008年金融危机前的大约70%降到了如今的不足50%，1978—2015年，CEO薪酬增长了941%，而普通工人仅增长了10%，生产率稳步增长，而相对应的薪酬却几乎停滞，这其中的缺口，大部分都被转移到了企业所有者及高管等高收入群体手中。2008年国际金融危机后，美国的社会认同也出现明显下降，长期积累的社会矛盾迅速发酵，并集中体现为2011年的“占领华尔街”运动。该案例充分表明了上述两个观点：一是政府作为契约组织形式必须充分实现大部分契约参与者的效用最大化，否则会引发一系列违约行动；二是政府为实现契约参与者收益最大化而承担交易成本，必须获取等价的契约费，否则引发严重亏损，使得政府行为无法继续甚至萎缩。同时，个人、企业等不同契约参与者享受的政府服务供给不同，最终的效用不同，因而契约费的支付必须与权益享受等价。因此，美国政府契约制度的设计缺乏效率是其问题的核心。

三、政府债务的进一步阐释

上文从新的视角对政府性质、市场及政府债务做了新的界定。一系列具有共同认知的经济人为了实现效用最大化而引致有关安全、健康、权益及发展条件等方面的的需求而达成契约组织，形成政府。因此，政府主要契约交易包括满足契约者(公民)安全、健康、精神等需求(社会文教科学卫生、军队、政治外交、行政管理和公检法支出等)和经济发展适宜条件需求(基本建设投资、科研技术、地质勘探、农业、物资储备、商务外交等)，即普遍认同的非生产性交易和生产性交易。非生产性交易并不直接作用于经济增长再生产环节，而是通过提供良好的制度、健康、教育等方面提高劳动要素质量间接促进生产效率的提高。生产性交易直接作用于经济增长再生产环节，是通过一系列与产业发展相关联的技术、设施等投资提高资本的适用效率。因此，非生产性交易与生产性交易最终凝结为劳动与资本的使用效率改善。由于生产要素配置效率的提升使得经济增长，契约参与者的收益增加，最终导致契约费(税费)增加弥补政府交易成本，甚至盈余。因此，契约参与者的效益增减以政府组织行为发生为前提，收益与成本发生存在时间上的不一致性，故政府作为“超级企业”与普通企业并无差异，都属于先支后收的交易形式，债务形成便会成为一种必然。同时，不得不考虑的是，政府作为交易成本超出企业承受能力范围的资源配置替代者，其成本补偿周期和风险必定也超出企业承受范围，否则仅仅是因为成本问题，企业会通过联合融资解决，而不是交给政府。政府如何组织交易的种类呢？

类似于所有经济人的思考逻辑——成本与收益。政府所有的行动决策，最终都归一为成本与收益的权衡，当然政治行为成本分析模型突破简单的物质性成本范畴。既然政府的所有交易最终都归结为劳动与资本配置效率的改善，那么问题就回归到了经济主体资源禀赋的问题上，即契约经济体劳动资本技术替代率问题。如果经济体属于资本禀赋类型，对于政府的契约企业而言，资本的相对成本小于劳动要素，从技术替代率视角，尽管资本的相对成本较低，但随着资本投入的增加，其边际产量是递减的。因此，解决劳动要素的交易成本和资本的边际产量递减问题是企业面临的关键问题。该类型的政府组织交易偏重于非生产性交易和技术相关的交易。如果经济体属于劳动要素禀赋型，与资本密集型问题相反。该类型的政府组织交易偏重于生产性支出。

契约费补偿政府的生产性交易成本和非生产性交易成本。当政府承担更多的医疗、教育等非生产性交易时，契约参与者将会在此方面减少交易，降低其交易成本。此时，契约参与者必须因政府交易而使得自身效率提高支出更多的契约费，否则，政府因此产生的债务无法得到补偿，使政府放弃交易。同理，当政府承担更多的生产性交易时，契约参与者将会在此方面减少交易成本，可以利用更多的资本增加投资范围或规模，提高资本的利用效率。此时，契约参与者依据享受政府交易服务的效用大小支出更多的契约费，否则，政府因此产生的债务也无法得到补偿，从而选择退出交易。另外值得注意的是，契约参与者根据从政府组织交易的服务获取的收益量来确定支付契约费的数量。例如，个人要想获取更好的医疗或教育，就必须支付更多的医疗保险或个人所得税，企业要想享受更多的政府提供的商业便利化服务就必须支付更多的税费。

发达国家目前正处于资本禀赋阶段，社会福利、社会保障性支出在财政支出中占比较大，财政支出结构具有明显的“非生产性支出重、生产性支出轻”的特征，即所谓的“福利型”财政。2007年，非生产性支出(含教育、社会保障、公共医疗卫生、住房支出)占国家财政支出的比重，加拿大为65.5%，丹麦为71.6%，法国为68.5%，德国为70.8%，意大利为61.9%，日本(2006年)为66%，荷兰为61.7%，美国为58.4%；而这些国家生产性支出所占比重分别仅为9.1%、6.6%、5.4%、7.2%、10.2%、10.6%、10.5%、10%。特别是社会保障支出(含社会保险和社会救助等支出)目前在许多发达国家是财政支出中的重中之重。2007年，除美国之外，上述国家社会保障支出占国家财政支出的比重都超过了30%，其中丹麦、法国和德国的比重高达40%以上。既然这些政府的交易选择符合经济理论，为什么这些国家同样也是主权债台高筑的国家呢？不难发现，这些国家尽管选择非生产性支出占比较大，是各子类对劳动要素质量的提高作用不同。这些政府非生产性交易的大部分又选择了社会保障类交易，而医疗、教育等方面占比变化不大，且占比较小。当社会保障类交易较多时，由于契约参与者参与减少了后顾之忧，闲暇对其显得稀缺，契约参与者减少劳动时间供给，经济发展不及预期，契约费无法补偿交易成本。医疗通过提升劳动要素的健康资本存量，教育通过提升劳动要素知识资本存量，两者直接作用于劳动要素提高其生产效率。不合理的交易选择，最终导致契约参与者的契约费无法弥补交易成本而引发债务危机。

当政府行为达到边界，不能再降低交易成本，或无力承担巨额交易成本时，历史延续的政府行为只能进一步恶化现状。因此，当前很多国家尤其资本主义国家在交易种类不变的情况下，改变相关政策属于政府行为的历史延续，并没有从根本上改变政府交易行为属性，最终导致政策效果乏力。维系老体制的既得利益契约制度造成巨额制度交易成本，而无法利用政府历史行为解决，政府必须从根本上改革契约组织制度问题。对契约的组织形式、契约主意愿、契约费制度等方面进行改革，对当前契约制度及政府行为进行系统性纠错，才可以突破政府行为困境，提高政府行为边界临界点，从根本上解决政府债务问题，实现经济的可持续发展。

四、中国政府债务问题

(一)中国政府债务偏向

制度作为契约之所以重要，是因为有着自身目标和利益的独立行为人通过共享契约关系，实现利益的协调，但不同契约参与者的发起意愿存在差异，契约参与者的收益分享形式不同。中国政府组织以实现平等与共富为契约目标，而相比与欧美发达国家强调实现资本效率至上的目标更具有优越性。中国政府契约目标保证政府组织所有的交易是为了满足大部分人甚至全部人的效用最大化，而欧美政府契约要求实现部分契约参与者的利益最大化。帕累托改进和帕累托最优作为西方经济学主流观点的福利和资源配置标准并不总是有效的，这一原则仅仅是为了实现契约参与者的收益最大化，但契约参与者之间的市场势力不同，享受的政府服务供给份额不同，最终政府已不再是西方经济学宣扬的市场“守夜人”，而是部分契约参与者利益的“守夜人”。传统理论的无效率或效率损失也可能来自于信息不完备和交易成本的存在，即效率损失相对与交易成本为零的交易环境。社会主义市场经济作为一种交易制度，同时满足了经济效率和社会效率的双重优势。尤其是财政分权体制确立以后，地方政府发展动力增加，生产性支出增加，提高了社会效率。

2005年，中国公共服务支出占财政总支出的49%，生产性支出占30%，其中教育及医疗卫生支出占18%。2014年，中国公共服务支出占财政总支出的57%，生产性支出占40%，其中教育及医疗卫生支出占21.74%。公共服务支出增长率小于生产性支出增长率，且教育及医疗卫生占中国公共服务支出很大比例。相比于欧美发达国家中国政府的组织交易选择更加合理。第一阶段，即改革开放之前，中国尽管处于劳动要素禀赋阶段，但中国经济水平极低，国家贫困根本没有能力进行非生产性提供社会保障。因此，中国政府选择高度集中的计划经济体制，可以集中力量办大事，提高经济运行效率。第二阶段，中国长期以来一直处于劳动要素禀赋阶段，当经济发展到一定水平，契约参与者对自身保障的需求增加，如若继续坚持之前的政府行为选择，已经不再适应经济的发展需求，甚至出现社会动乱，如苏联。同上所述，劳动要素的边际技术替代率是递减的，边际产量递减，所以中国长期以来面临的问题是资本的交易成本问题。目前中国劳动要素的成本相对较低，不仅仅是因为人口基数较大，更重要的是中国发展基础非常薄弱，劳动要素的基本生存需求和健康保障都存在问题，一系列的现实问题决定了非生产性交易不可超过生产性交易，否则，盲目提高社会保障水平，收不抵支，不仅不能持续，还会造成社会混乱，政府也很容易陷入不稳定状态。因此，长期以来中国将大部分财政收入用于科教文卫、社会保障等非生产性交易领域。第三阶段，经过第一阶段的发展，中国经济发展取得了卓越的成就，尤其是人民生活逐步进入小康社会，民生得到基本保障，劳动要素全面升级，人力资本红利成为促进经济发展接续动力。但是，作为类似处于中国发展阶段的契约参与者经济发展基础与快速经济发展的需求相矛盾。产业结构的发展和升级不能适应当前的人力资本现状，严重影响了人力资本作用的发挥，使其实际生产率远小于潜在生产率，最终造成人力资本相对成本的增长率大于其产出率，必然引起养老金空缺问题。因此，当前及以后中国政府的交易选择重心主要在于产业结构升级和技术创新等生产性项目。全球经济体制竞争实质上是纠错能力的比较，改革无非是系统性地纠错，在一些关键领域不继续推进改革，很多社会矛盾会连锁爆发。而中国政府继续深化改革的政策为经济发展提供了坚实的制度保障。通过推进供给侧结构性改革适应、引领经济发展新常态，有效提高供给质量，更好满足人民需求，解决重大结构性失衡问题，为发展注入强大正能量。中央政府作为一个内含多元目标“超级企业”的管理层，各级政府和国有企业是其实现不同目标的直接工具。地方政府积极改善区域的经济发展环境，包括基础设施、文化科技等公共事业，降低交易成本，加强对经济资源的凝聚力。国有企业根据国际发展环境和自身发展战略制定发展规划对经济活动加以引导，积极发展战略性产业和高新技术产业，合理调配资源的流动和引导市场其他参与者的发展方向，同时维持就业和价格稳定等。

应该注意的是政府以社会效率的市场参与行为决定了其投资周期要比以经济效率为目标的纯市场行为长，较多的收益可能具有世代交叠或代际消费特点。政府承担当期的巨大交易成本是为了给契约参与者下期提供交易的便利性，因而当期政府获取的契约费来自上期交易的成本投入。薄弱的当期资本与契约参与者下期的发展需求必然存在严重缺口。但是，政府只要及时了解契约参与者的发展意愿，组织意愿计划交易，当期因缺口产生的债务必然会将来期得到补偿。在长期及动态视角下，代际政府行为的未来效用正向资本化于经济主体的所有资源当中，从而形成政府债务与资产间的自我强化正反馈过程，利息覆盖率更高，不会出现过度负债；而短期及静态视角下才会出现过低的利息覆盖率。因此，西方经济学的福利标准更适合欧美发达国家的政府契约参与者而并不适于中国契约规则。上文阐述了政府不合理的交易选择会导致主权债务危机，同理契约参与者的意愿支配的政府交易福利，政府组织的交易只能反映少数人的效用意愿，利益集中与契约费(税收)制度不对称导致债务规模无法得到补偿而发生危机。因此，经济发展的关键不在于政府制度属性，而在于契约参与者意愿支配下的政府交易行为选择问题及税收定价机制，改革的核心正是敏锐辨别契约参与者不同阶段的发展需求并及时纠错。

从政治决策到经济生产和交易，再到管理个人关系的规则，制度作为一种契约，为这些社会活动的开展建立了框架。制度作为契约之所以重要，是因为有着自身目标和利益的独立行为人通过共享契约关系，实现利益的协调，保证了集体利益的实现。

中国特色社会主义市场经济的本质内涵要求不断探索发展新形势下政府与市场关系，逐步形成优势互补、有机结合、相辅相成、相得益彰的关系，决不能简单照搬西方经济思想来指导政府和市场的改革。

(二)中国政府债务解决路径

由上述分析不难发现，政府债务问题主要集中于如何实现契约费与交易成本的补偿问题。而弥补交易成本降低债务规模的关键在于交易类型的选择和契约参与者意愿行为与契约费制度的契合程度。

中国是劳动要素密集型契约体，上文已论述政府在非生产性交易与生产性交易选择的比例近乎合理，但当前中国债务规模依然很大，表明中国在具体的交易项目选择和错期搭配方面有待改进。第一，政府作为“超级企业”占有更多的公共资源，因而具有更高的理性预期能力，积极辨别市场缺陷和企业的发展需求及非理性决策，主动引导和先行投资、逆“周期”化操作，实现资源配置最优，降低经济的波动性，保证经济的可持续发展和契约参与者效用最大化的长期实现。第二，政府领导者作为契约参与者的代理履行契约义务，信息的非对称性引发道德风险选择利己交易，低于契约参与者的预期收益。因此，政府作为组织建立完善的代理人监督激励机制，而不是依靠契约参与者识别。第三，契约参与者与政府的关系由供需向股权形式合作。契约参与者作为政府服务的消费者无法及时识别服务的质量，同时也无权监督代理人的交易选择和交易项目。与政府的债权转化为所有权关系，契约参与者不仅按照消费需求支付契约费享受服务，同时还可以长期具有红利追索权，并有权对交易项目进行有效监督。第四，交易项目支出收益的跨期性质使得交易项目天然存在不确定性，因而个别交易项目的收益无法按契约实现收益债务补偿，可以利用金融创新工具进行短期处理，如临时展期，避免政府利用其他债务形式弥补改项目所形成的债务，降低政府的本息负担，降低交易成本，增加其他方面需求的投资。第五，政府参与市场的具体微观活动，只要在制度约束框架内，政府作为普通市场主体，并与企业一样进行各种市场化的融资手段和运用金融创新解决当期资本不足，但一切行为兼顾成本与效率，不与民争利，并为契约主体的收益最大化进行竞争而不是政府自身收益最大化。根据本文研究，当前困扰地方政府的债务负担可进行债务资产化实践探索。择取政府生产性债务进行资产化探索，债权人转化出资人享有出资者权益收益，债务人将当期债务理性展期，降低了地方政府的当期支出。同时，地方政府利用节余的生产性债务年度本息进行再投资，放大了政府服务能力，加之资本杠杆化作用，有效提高了“债务资本”运转效率，对地方经济发展具有重要意义。

另外，契约参与者意愿行为与契约费制度的契合程度也是债务形成的关键，即税收定价制度。政府组织的每个交易并不总是为所有人提供服务，即使为所有人提供，并不是所有人可以享受等量的服务。每个契约参与者根据自己的效用选择不同的服务，即在等效用曲线上的消费组合并不同，所以不同类型的契约参与者支付契约费的标准都需要因人而异。例如，不同企业所在的区域(基础设施、商业环境等不同)和行业不同企业等相关的税费不能仅仅以收入作为契约费用缴纳依据，而是采取多元化税收制度，如采取与商品定价相关的税收制度。当然，交易的选择尽量与契约参与者的发展阶段需求相应，而不是过于超前，导致当期的交易与将来期不符，而导致交易成本浪费，无法得到补偿。

因此，中国政府债务相较于欧美发达国家，在交易类型选择和契约主体意愿行为方面都充分反映了中国当前的经济发展现状需求，并满足大部分人的效用最大化需求。而当前中国政府债务规模问题主要集中于具体交易项目的选择、契约交易费制度(财政收支制度)和政府领导者的委托—代理激励机制。

五、结 语

本文研究提出了一个中心结论：由于利用价格机制存在成本，政府作为企业与价格机制的资源配置替代者，政府债务是政府为契约参与者提供服务产生的交易成本。利用传统经济学的替代和边际的分析方法得出结论，由于交易成本和信息不对称政府作为一种契约组织形式存在，通过实现契约集团大部分参与者的效用最大化来实现政府的收益最大化。因此，政府的存续基于大部分契约参与者的效用，而不是政府领导者，领导者只是通过一定程序在众多契约参与者之中选中的一个幸运者。经济周期并不是市场的一部分，而是一系列契约参与者短期非理性决策束的结果，而政府类似于企业，拥有比个人更高的信息收集和分析能力，加之政府组织社会集体理性的契约约束。因此，为了共同收益最大化的长期实现，逆向操作属于契约规范之内。同时，政府债务本质上讲属于政府为协同契约者实现资源配置最优而产生的交易成本。更进一步，利用边际的概念，政府行为具有边界性，当小于临界点时，管理报酬递增，否则，反之，也表明了政府债务规模存在边界。

上述结论的经济学意义非常直观，政策含义非常明显。破除市场失灵理论把政府和市场看作二元对立的观念，树立社会主义市场经济中政府与市场辩证统一、功能互补的观念。新自由主义以个体利益最大化的分析终点，导致以资本所有者的意志为导向的资源配置效率最优化忽略非经济目标的均衡判断标准，不能完全套用于政府效用问题分析。新制度经济学以集体福利最大化的分析标准，揭示了社会效率问题，但没有理顺政府与市场的关系。根据本文研究，只有辩证理解政府目标和市场参与行为成本的本质，才可以理顺市场与政府的逻辑关系，根据各地的经济发展情况下的地方政府债务负担效应与资本化效应制定渐进式最优债务规模。中国政府债务相较于欧美发达国家，在交易类型选择和契约参与者意愿行为方面都充分反映了中国当前的经济发展现状需求，并满足大部分人的效用最大化需求，经济制度具有最优的适应性。而当前中国政府债务规模问题主要集中于具体交易项目的选择、契约交易费制度(财政收支制度)和政府领导者的委托—代理激励机制。一方面，根据不同类型契约参与者的实际需求制定不同的契约费机制，既可以提高契约参与者的效用水平，又可以改善税收制度，提高财政收入。另一方面，契约参与者与政府具体交易项目的关系由供需和债权向股权形式合作。契约参与者不仅按需支付契约费，而且可以享受长期的红利追索权，同时政府节省偿债资本继续投资，进一步提高资本的使用率。

总而言之，当前世界经济处于转型的关键时期，政府契约制度设计的适应性和最优边际效率才是经济可持续发展的关键。