“三十而立”的APEC，今后的路将怎么走

张琳

2019年10月14～15日，第26届APEC财长会在智利首都圣地亚哥举行。

今年是亚太经济合作组织（APEC）成立三十周年。作为目前世界上最大的区域性经济合作组织，APEC开创了灵活、渐进的“APEC方式”，最大程度地激发了21个成员经济的增长潜力，为亚太地区的贸易投资合作注入了不竭动力。在APEC成立已三十年后的今天，世界贸易投资形势、大国关系等均与APEC成立之时大不相同，如何适应当前国际和地区政治经济环境新变化，推动APEC“现代化”改革，实现区域经济治理机制的“再创新”，是确保APEC顺利迈向下一个十年的关键。

新挑战与新机遇

从挑战来看，第一，全球贸易投资保护主义持续升温，亚太区域经济合作的三个轮子——贸易、投资和经济技术合作动力不足。根据WTO 2019年4月发布的《全球贸易数据与展望》，2019年全球贸易增长预期被下调至2.6%，持续增加的贸易限制措施影响了总额达8168亿美元的国际贸易。APEC秘书处报告显示，2017年10月至2018年10月，APEC成员实行的贸易限制措施总数达129项，占这一时期全部贸易相关措施的59.7%，保护主义持续升温。2019年APEC地区贸易预计增长3.8%。2019年8月联合国贸发会议（UNCTAD）报告显示，2018年全球对外直接投资余额为30.9万亿美元，同比下降4%，增量投资增速有所放缓，撤回投资的情况有所增加。中美经贸冲突严重影响了两国双边投资，中国对美直接投资的规模出现快速下降趋势，从2016年的460亿美元下降到2017年的290亿美元，降幅达37%;2018年更是进一步降至48亿美元，同比剧减84%。2010年APEC13个成员完成了茂物目标评估，2020年其余8个成员即将完成茂物目标评估，在关税递减、贸易便利化、投资自由化等领域APEC已经取得了不同程度的进展，下一步深度的区域经济合作面临着边境后措施改革、结构调整等，都是“难啃的骨头”。

第二，大国政策调整带来深刻影响。去年第30届APEC领导人非正式会议在巴布亚新几内亚莫尔兹比港召开，会后却没有发布领导人联合声明。这是APEC成立以来首次出现的情况，美国的单边贸易保护主义政策已经成为亚太地区经贸合作的最大绊脚石。美国是APEC最初的倡议者和主要推动者。但特朗普上任后宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），使得之前亚太地区TPP与区域全面经济伙伴关系（RCEP）“双轨并行”的格局不复存在。特朗普政府倾向于双边协定，美国的战略收缩和极限施压的对外政策，极大地延缓了亚太地区贸易自由化进程，弱化了APEC“开放的地区主义”的合作要义。亚太地区仍是美国对外政策的重要对象，但不同政府政策工具的选择显然不具有连贯性。美国政策的转变，导致了许多亚太经济体不得不把更多的精力投入到对美经贸关系协调中，削弱了亚太区域一体化的向心力。

从机遇来看，第一，亚太各经济体经济相互依赖、高度融合，地区价值链和全球价值链相互交织，为区域经济一体化奠定了基礎。APEC区域包括北美地区价值链、东亚地区价值链，还包括美国为中心“消费市场”“研发基地”—中国为中心的“世界工厂”这一基本特征的全球价值链，生产网络相互交织，价值链、产业链、供应链环环相扣。2019年8月APEC秘书处公布报告显示，2015年至2018年间APEC地区总体营商环境便利度显著提升了11.6%，其中贷款可获得性和新成立企业的便利化程度分别提升了20.9%和16.9%，亚太地区仍是跨国公司进行投资、生产的首选;APEC商务旅行卡实行的二十多年间，商务人员流动合作也取了极大的进展。多层次和多形式的经济、社会、人员交流，奠定了亚太地区经济合作的重要基础。

第二，全球经济面临技术革命、数字革命的新发展，国际经贸规则正处于重塑期，规则重塑进程方兴未艾。信息技术与数字经济的快速发展对全球贸易的形成产生了深远的影响，APEC成员之间数字产品贸易、服务贸易、产业内贸易的比重明显提高，国际经贸规则更加强调高标准、高水平的便利化与自由化。APEC在规则讨论方面具有优势，它的灵活性和渐进性更加有利于新规则的探索和试验。比如2007年APEC启动的数据隐私探路者行动、跨界隐私执行安排以及2012年成立的亚太经合组织—欧盟联合工作组，促成了数字贸易领域跨区域“软规则”的形成。

未来之路如何走

如今，APEC需在坚持自身特色的基础上，深入推动“现代化”改革，创新区域经济治理合作，才能提振APEC下一个十年的发展势头。

第一，坚持和继承APEC特色。APEC成员包括世界三大发达经济体美日欧中的两个，“金砖国家”中的两个，联合国安理会五个常任理事国中的三个，他们都是“重量级”的成员，同时APEC也包括如巴布新几内亚这样的小型经济体。APEC需要兼顾“大块头”和“小个子”不同的经济发展水平和承受能力，平等互利、协商一致和自主自愿的原则是APEC精神的核心，也是APEC至今仍保持生机的重要原因，需要继承和发扬。全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和RCEP等“巨型自由贸易协定”推动下的亚太区域一体化仍应坚持包容性和多边性，强调灵活性和差异性，渐进式地推动，最大程度地集结APEC所有成员的合作意愿。

第二，推进合作机制现代化、合作领域多样化、议题引领先进化。首先是合作机制现代化。一方面，APEC应当推动单边行动和诸边行动相结合，谋求政策“最大公约数”，倡导以“指导原则”（Guildlines）代替“硬性约束”，以最佳实践（Best practice）为示范案例，加以政策引导和培训。另一方面，应致力于提高APEC成员政策的透明性，加强政策协调，提高监督力度，改进互评方法，以提高APEC成员的政策执行效率。其次是合作领域多样化。从推动贸易投资自由化、便利化转向范围更宽、更广的合作领域。APEC建立之初，在部长会议和领导人会议声明中最常出现的关键词包括：贸易投资、增长、发展与合作。近十年来，APEC更多地关注到创新、包容性和可持续发展，比如贸易与贫困、能源改革、气候变暖、海洋资源保护，以及教育和文化交流等。APEC下设十个工作组，将亚太区域一体化的进程推进到了经济、产业、科技、能源、交通等各个重要领域。最后，APEC的议题设置应放眼全球，具有先进性，发挥引领性。11月即将在智利召开的APEC领导人非正式会议聚焦三大议题：服务和数字经济、区域性互联互通、妇女与经济增长，而过去五年中APEC关注的营商环境便利化、公司治理、结构改革与包容性增长、智慧城市建设和数字化变革等均体现了APEC议题设置的先进性与引领性。

第三，鼓励多形式的次区域和双边合作，注重推进“小国合作”。利用APEC框架开展多种形式的次区域合作和双边合作，有利于大国之间的良性互动。比如就北极圈问题，中国、加拿大、俄罗斯、美国和日本这五个亚太地区的重要力量可以开展次区域合作，更好地促进政策沟通;比如中日进行第三方市场合作，有利于整个亚太地区的有序竞争和资源优化配置。毫无疑问，当今国际经济治理，大国处于绝对主导地位，这也是近年来G20为代表的“大国主导型”国际经贸治理机制作用愈加凸显的重要原因，小国参与国际贸易治理和经济合作的作用被弱化。而APEC为亚洲和太平洋地区的小国提供了外交、经济合作的重要机遇，为APEC合作注入了新鲜活力，因而为亚太地区经济合作、推动地区关系协调发展做出了重大贡献。

第四，不做“清谈馆”，为企业、社会、人员全方位的交流搭建平台。在多变的国际环境下，提高企业活力，提高社会各阶层人员的参与度，是促进APEC地区深度一体化的重要途径，这也是APEC合作最具特色的领域之一。支持中小企业发展，提高中小企业的创新能力，鼓励中小企业拓展海外市场，为中小企业营造良好的投融资环境，更好地融入全球价值链，这将是今后APEC持续努力的方向。

APEC的三十年见证了中国对外经济发展与合作的三十年，是中国从扩大开放逐步走向国际经济治理舞台正中央的三十年。1993年江泽民主席参加首次APEC领导人非正式会议之际，我们思考的是“APEC对中国意味着什么”;而今天我们更多地应该思考“中国能给APEC带来什么”，中国方案已成为影响世界经济发展、区域合作的重要“因变量”，也决定着未来APEC的发展方向。2014年中国提出的“互联互通”获得APEC多数成员的高度认可，形成全方位、多层次、复合性的亚太互联互通网络可成为APEC下一个十年的发展目标。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员）