2019，全球治理的变局与应对

任琳

第二届中国国际进口博览会（进博会）定于2019年11月在上海国家会展中心举办。图为第二届进博会宣传海报。

國际形势和全球治理变局

11月，我们将迎来两场非常重要的多边外交活动：中国领导人将出席亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议和金砖国家领导人会晤。对世界局势和全球治理秩序而言，这两场会议的重要性是毋庸置疑的。简单梳理这两场会议举行的国际背景，大致包括如下几方面：

一是贸易霸凌主义冲击全球多边主义秩序。美国特朗普政府仅仅看重自身利益，无视全球治理的合法性基础，以单边霸凌行为替代多边协商对话，阻碍全球治理体系改革，冲击多边主义秩序。突出表现为美国发起 “301调查”，以美国国内法为依据，借所谓的“关税武器”，针对包括中国、欧盟和墨西哥在内的对象采取极限施压、指责和报复等动作。这种单边贸易霸凌主义行为严重冲击了多边主义精神，不利于全球经贸秩序的稳定。

二是美国退出诸多全球治理机制，加剧全球治理领域内的公共产品赤字、一度危及基于全球契约精神的治理秩序。美国作为既成秩序的最大受益国，却连续退出或表现出威胁退出国际多边机制的姿态，其中包括，世界贸易组织（WTO）、跨太平洋伙伴关系协定（TTP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）、北美自由贸易协定（NAFTA）、美韩自贸协定、联合国教科文组织、关于气候变化的《巴黎协定》、《移民问题全球契约》制定进程、联合国五个常任理事国加德国（P5+1）与伊朗签署的伊核问题全面协议等。

三是主要大国之间的博弈直接塑造和影响了全球治理秩序的未来发展方向。2019年国际舞台的聚焦依然在大国关系尤其是中美关系上。中美双边互动依然是接下来国际多边会议的重要关注。国际社会普遍关注中美能否在APEC会议期间达成新协议，关注中美关系对全球治理和世界秩序的影响如何，以及新兴国家、发展中国家乃至部分发达国家将如何应对，等等。由于大国之间发生冲突的可能性将长期存在，国际社会亟需认真思考全球治理秩序该如何实现现代化转型的问题，进而有效应对不确定性风险。

由此可见，全球治理秩序正面临着全面性的问题与挑战。如何应对当下挑战，成为以中国为代表的主要经济体和主要的全球治理平台亟需深入思考的问题。

在2019年6月举行的二十国集团（G20）大阪峰会上，全球主要发达经济体和新兴经济体也是在同样的国际环境背景下齐聚一堂，因此也促使G20大阪峰会呈现出特有的多边治理形态。例如在大阪峰会期间，一些重要的双边、诸边和小多边会晤也同期举行。当然，其中最为引人注目的就是中美双边会晤，此外还有金砖国家领导人会晤、中非领导人小型会晤等。由此可见，在全球大多边机制遇到问题和困难之际，这些重要的双边、诸边和小多边机制不仅成为大多边的重要补充，也为改善全球治理状况发挥了非常积极的推动作用。当下我们不仅要迎来属于小多边的金砖国家机制的领导人峰会，而且还要迎来非常重要的跨区域多边合作机制、即APEC的领导人非正式会议。如果可以利用好这两个平台，一方面可以结合机制内各成员的特色，使其成为全球治理的重要补充;另一方面，也能够为一些全球治理的重大话题提供新的对话平台，进而有助于国际社会突破当下的多边治理困境。

两场会议将有助于全球治理体系改革

目标的实现

整体而言，人们对全球治理平台的期待主要包括如下几个方面：第一，缓解大国博弈紧张局势;第二，借力诸多治理平台，捍卫多边主义;第三，推动全球治理体系改革。而十一月份的两场多边外交活动，将在不同方面有助于促进这些目标的实现。

2019年11月中旬，APEC领导人非正式会议将在智利圣地亚哥举行。国际社会普遍关注此次会议能否创造缓解大国博弈紧张局势的契机，这与该平台的特色息息相关：APEC包括了中美两个最重要的成员，它们也分别是世界上最大的发展中国家和发达国家，因此这个平台天然地代表了南北国家差异但也有交集的利益，是两者进行经贸对话的一个非常重要的跨区域协商机制。今年的APEC领导人非正式会议将正如此前的G20大阪峰会一样，因为中美两个主要大国领导人的出席而备受国际社会普遍关注。如果两个大国可以抓住此次首脑对话的契机，将很有可能实现一定的突破。

除了关注中美关系的走向，国际社会普遍关注此次APEC会议能否扭转去年无法达成领导人宣言的被动局面，就WTO改革形成部分共识，进而捍卫多边主义精神。去年由于与会成员无法在WTO改革方面达成一致，且个别成员强推带有强烈自我色彩、带有保护主义和单边主义色彩的文案，因此会议最终没有通过领导人宣言。个别大国的这种做法置多边主义精神和APEC协商一致的基本原则于不顾。

此外，国际社会普遍关注此次APEC领导人非正式会议能否就推动全球治理体系改革做出应有贡献。谈及全球治理体系改革，除了WTO的结构改革、大法官遴选和提高议事效率等议题，全球治理体系的改革还涉及一些新的重要议题及其相关规则设定的协商与对话。就这一点而言，相对来说运作比较成熟的APEC领导人非正式会议机制是具有一定议题设置能力和比较优势的。将在智利召开的APEC会议选择了服务和数字经济、区域性互联互通和妇女与经济增长三大议题。其中，服务和数字经济正是选择了这种新兴的、亟需制定和完善规则的治理议题。这一议题具有一定的前瞻性，各成员将围绕增强数字经济能力、培育消费者使用数字工具的习惯、创造就业等话题展开讨论，共商打造促进世界经济增长新动能的方式和路径。此外，围绕此类议题的讨论，一方面顺应了新形势下营商便利化的现实需求，有益于实现全球治理体系的改革和现代化;另一方面也培育了各成员增进对话与合作的新领域，有助于缓和当下局势。

同样是在11月中旬，金砖国家领导人会晤将在巴西首都巴西利亚举行，会议主题涵盖科技创新、数字经济、非传统安全和发展融资等。结合前面提到的缓解大国博弈紧张局势、捍卫多边主义和推动全球治理体系改革三个期待看，此次金砖国家领导人会晤也被国际社会寄予厚望。

首先，开展以金砖机制为代表的小多边外交，有助于新兴国家群体对冲外部风险。虽然某些成员国的表态曾在一定程度上伤害了金砖国际合作机制的向心力，但这个治理平台仍然不失为新兴国家群体合力应对外部政治经济压力的重要依托。特别是在大国博弈紧张、各类摩擦不仅在政治领域也在经贸领域滋生的情况下，金砖国家走到一起，协商共议、合力对抗外部风险的必要性也更为凸显。金砖国家分别是来自各个区域最有代表性的新兴经济体，它们站在一起将会放大每个成员国的政治依托和国际话语权;此外，金砖国家之间不断发掘出的巨大经贸和投资潜力也可以帮助各经济体对冲外部经贸波动的伤害。因此，更要抓住当下历史契机，进一步深化金砖国家战略伙伴关系。

其次，金砖国家合作机制秉持多边主义精神，是全球治理的有益补充。在今年G20峰会期间举行的金砖国家领导人会晤上，中国呼吁金砖国家要坚定支持多边主义，反对贸易霸凌、非法单边制裁和所谓的“长臂管辖”。任何国家将本国国内法强加给国际社会、单方面表现出贸易霸凌主义和破坏多边主义精神的行为，都会受到国际社会谴责。此外，金砖治理平台作为全球治理的重要补充，作为其重要构成的金砖国家新开发银行就是在全球投融资赤字严重的情况下诞生的，是金砖国家试图改善投融资不足和制度非中性现状所做的努力。金砖国家新开发银行继顺利开业运营之后，还将在今年的峰会后在巴西圣保罗设置美洲区域办公室。该机构将继续致力于为金砖合作机制成员国的基础设施投融資服务，服务于金砖国家弥补全球投融资赤字的努力。

最后，以金砖国家合作为平台，新兴国家和发展中国家共同发声将有助于进一步推进全球治理体系的改革。金砖国家是全球治理改革的生力军，长期推动并将继续推动全球治理体系向着公正、有序和有效的方向发展。面对当今世界的不确定性，实现全球治理体系的改革才是提高国际社会风险应对能力的根本。金砖国家做出捍卫WTO基本原则、核心价值和支持WTO实现现代化改革的表态，将是对全球治理改革的重要贡献。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所全球治理研究室主任、副研究员）