困境与选择：中国足球归化外籍球员的法律分析

徐伟康，陈 晨，郑 芳

2018年12月，在上海召开的中国足协职业联赛总结大会上，足协党委书记杜兆才在讲话中明确提出，归化球员是落实《中国足球改革总体方案》的重要实践，将积极推动优秀外籍球员的归化，出台关于归化球员的实施政策，协助俱乐部试点归化。这意味着，我国官方层面对归化政策明确了鼓励态度。从世界范围来看，归化外籍运动员提高本国国家队成绩越来越普遍[1]，2019年亚洲杯，超过2/3的球队都至少有1名归化球员，不少西亚球队甚至以归化球员为班底组队，报名的552名球员中，归化球员约占到1/6。短期来看，归化球员确实能立即提升球队即战力，带动本国弱势体育项目的发展[2]。随着中国男足再一次折戟亚洲杯八强，国内力图振兴足球的迫切愿望使得“归化球员”之声越发受到广泛关注。

我国关于归化球员的学术研究也经历了“利弊论证”到“路径探究”2个发展阶段，已有研究从经济理性考量、国际经验总结、球员价值实现和世界趋势发展等多角度辩证看待了归化现象，总体上论证了归化球员的正面效应大于负面，并从改革人才引进政策，改变国人观念，改善体育环境等途径提出了归化路线，但目前归化的关键障碍在于现行法律的限制，现有研究尽管有所涉及，但尚未系统梳理法律依据和提出完整解决方案。在实践操作层面，即使政策鼓励，民族观念淡化，在我国目前的法律框架内，外籍球员归化过程中的国籍转换、人口管理等法律难题没有解决，归化球员难达预期目的。因此，有必要对中国足球归化外籍球员的相关法律问题进行深入探讨，为解决归化过程中的政策困境提供路径选择。

1 “归化外籍球员”的法律含义

归化球员现象在世界足坛由来已久，早在1934年第2届意大利世界杯上，意大利为了获得冠军就归化了来自阿根廷的3名球员。现在每次大型国际比赛前夕，很多国家都会通过各种途径归化外籍高水平运动员代表本国参赛，其主要的有3种模式：（1）血缘模式，指归化移民的后裔或者在年龄很小的时候就加入该国国籍，与该国在亲情、地域、文化上有一定联系的球员，如法国、德国等；（2）联赛模式，指归化本国足球联赛中涌现的外籍球员，如日本；（3）金元模式，指为了迅速提高本国国家队技战水平，直接用金钱归化与本国无任何联系的球员，如卡塔尔。

从法律上讲，归化最主要涉及的就是国籍问题，归化和运动员国籍的转换紧密联系。国籍的概念最早源于法国大革命，本意是区分本国人和外国人，是指一个人属于某个国家国民或者公民的法律资格。在我国，《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第33条明确规定，凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。通常来说，取得一国国籍，是享有该国法律上规定的权利和履行义务的基础[3]。在体育领域，参赛权虽然不是一个法定的权利，但是具有一国国籍是运动员代表该国参加国际性赛事的基础条件，并由此延伸出一个概念叫“体育运动国籍”，就是指拥有某国国籍并代表该国参加国际赛事的法律身份[4]。国籍是“体育运动国籍”的必要非充分条件，因为很多国家的国籍法规定，并不禁止运动员拥有双重或者多重国籍，但根据《奥林匹克宪章》和国际体育仲裁院仲裁的案件来看，运动员无论有几个国籍，他只有1个国籍可用作体育目的。目前，“归化球员”的概念在体育领域尚未明确定义，有学者认为归化本质是体育人才的跨国流动[5]，法律性质属于国际上的技术移民[6]。从国籍转换的角度来理解，归化有2层含义：（1）在体育全球化背景下，拥有甲国国籍的球员通过自愿、主动的方式，获得乙国国籍，从而获得合法参赛资格并代表乙国参赛的行为；（2）同时拥有2国或多国国籍的球员，就其法律上的国籍进行选择，一旦选定，在这之后一段时间或永久只能以该国国籍参加国际比赛。

2 中国足球归化外籍球员的法律依据

近年来，关于中国足球归化外籍球员的呼声日益高涨，也积累了较为充分的理论依据，如实现运动员自身的价值，提高足球项目的竞技水平，域外归化球员的实践经验[7]。归化球员实际是体育全球化下的一种常态，中国体育走向世界，必然需要面对归化和被归化问题[8]。从法律上说，归化外籍球员是符合国际法原则的，也不违背国际体育组织规则。国际法上，放弃原始国籍，加入另一国国籍，是每个人所固有的人权。在体育全球化的进程中，运动员也有自由选择权来获取更好的体育环境[9]。因此，运动员改变国籍代表另一国家参赛是合乎国际法基本原则的。从国际奥委会和各国际单项体育联合会的规则和章程来看，也都对归化运动员持“有限制的允许”。根据《奥林匹克宪章》第41条附则，双重或多重国籍的运动员可代表新国家参赛，如果之前已代表原国籍国参加国际大赛，可在3年的过渡期满后代表新国家参赛。同时该附则还规定，如获得单项体育联合会、国际奥委会执委的批准，3年的过渡期可以缩短，甚至取消。另外，国际足联章程关于球员身份适用条例的第5～8条，也肯定了在满足一定血亲或居住条件下归化球员参赛的合法性。总体上看，国际体育组织除了限制某些国家通过“金元计划”大规模招募体育“雇佣军”，损害国际体育比赛的公平竞争秩序，原则上对归化运动员持肯定态度。也就是说，归化是在国际体育组织规则下的合理操作，符合国际体育界通行做法。

归化球员也契合我国政策和法规，中国近些年在引进外籍人才政策方面进行了一系列改革，为我国归化外籍球员提供了法律参考。中共中央组织部等5部门先后颁布了《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》《关于为外籍高层次人才办理签证及居留手续有关事项的通知》等规范性文件，为外籍高层次人才的引进打开方便之门，高水平球员作为特殊的外籍高层次人才，也符合相应的引进要求。另外，归化外籍球员也是近些年出台的中国足球政策的重要实践。如2015年，国务院印发的《中国足球改革发展总体方案》明确指出，中国足球远期目标是男足打进世界杯，进入奥运会；2016年，国家发改委印发《中国足球中长期发展规划（2016-2050年）》中明确要求实施海外人才引进计划，吸引高水平足球人才来华工作，完善出入境、居留、医疗、子女教育等相关政策；中国足协2018赛季职业联赛总结大会上也明确提出，将出台相关政策，推动球员归化。可以看出，归化外籍球员符合我国现行法律规定和政策要求。

3 中国足球归化外籍球员的主要法律障碍

3.1 中国国籍“入籍难”

国籍是归化球员的核心问题，归化球员的第1步，就是加入中国国籍。根据《中华人民共和国国籍法》（简称《国籍法》）第7条，外国人或者无国籍人只有满足以下3个条件中的至少1个才有可能经申请批准加入中国国籍：（1）中国人的近亲属；（2）定居在中国；（3）有其他正当理由的。第1个条件根据我国法律对近亲属的范畴定义，我国法律上的近亲属只有配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女和外孙子女。可以看出，只有第1代或者第2代的华裔移民才能满足，也即需要父母或者祖父母一辈是中国人。如这段时间热议的北京中赫国安俱乐部归化的2名外籍球员侯永永和延纳里斯，祖父母一辈都是中国人；中国足坛归化的第一人，广州恒大的王牧，父亲也是中国人，但这样的球员世界范围内极少。理论上还有一种可能可以满足第一个条件，即该外籍球员与中国公民结婚，但婚姻入籍一方面需要双方合意，另一方面也受到我国婚姻法的规制。中超历史上，可以查到的也只有原山东鲁能外援日夫科维奇其配偶为中国公民。

第2个条件更加苛刻，在程序上，外籍球员只有先获得“中华人民共和国外国人永久居留身份证”，也即俗称的绿卡，才能满足“定居在中国的条件”从而申请加入中国国籍，这看似简单的条件实际上很难达成。数据统计显示，在中国长期居住的外国人已经超过百万，但从我国实施绿卡制度以来，获得中国绿卡的外国人平均每年不到250人，堪称世界上最难拿的绿卡。根据《外国人在中国永久居留审批管理办法》第6条规定的条件，无论是在中国持续性投资、担任副高级职称以上，亦或在中国有婚姻或者直系亲属关系，都有3～5年的时间要求，对于外籍球员来说都近乎不可能，外籍球员唯一可操作的条件就是“对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的”。但是实践中，行政机关倾向于认定为中国做出突出贡献的专家学者，如诺贝尔奖获得者，体育人才的先例目前极少。近期有著名篮球运动员马布里，马布里不仅以一己之力为北京首钢篮球队夺得3个CBA职业联赛总冠军，还积极参加各种社会公益活动，传播篮球文化，是北京第30位荣誉市民，算是对中国有重大、突出贡献。对于很多有意归化的外籍球员来说，在尚未代表国家取得成绩的情况下，相比其他领域，“重大、突出贡献”“特别需要”分量不足，除非有明确的政策导向和规范性文件解释，否则很难会被认定。另外程序上，还需要省级公安厅审核，公安部审批，程序周期长。

第3个条件看似是个兜底条款，可以适用外籍球员，实则不然，实践中“正当理由”也通常是指对国家作出突出贡献的人，此外以该理由申请入籍的外国人除了需要提交书面申请，还需要提交相应证明，其中最重要的一项就是需要提交“永久居留证复印件”，即首先需要满足第2个条件。

3.2 现行法律不承认“双重国籍”

我国归化外籍球员的实践进展一直停滞不前，除了“入籍难”，我国法律不承认双重国籍也是关键因素。《国籍法》第3条规定：中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。这大大加大了我国归化外籍球员的难度，因为这意味着外籍球员如果想为中国国家队效力必须权衡放弃其原有国籍的利弊。此前，尽管有多名外籍球员明确表达愿意为中国足球效力，如前广州恒大队外援穆里奇、埃尔克森，但是在我国目前运动员退役后相关保障制度和社会福利不健全的情况下，面对需要放弃其原有国籍的选择，很多运动员最终还是不了了之。北京中赫国安俱乐部归化的来自英冠联赛的球员延纳里斯，早在其多年前效力阿森纳期间，国内足球界就有归化延纳里斯的提议，但彼时的他，年少成名，虽有心为中国效力，但对放弃国籍显然望而却步。近些年，延纳里斯的竞技状态有了很大的下滑，上赛季在英冠联赛仅首发过一次，间接上促使了他态度转弯。这暴露出我国法律“不承认双重国籍”归化路径的现实困境，尽管可以用民族感情和经济条件吸引一些水平优秀的华裔球员，但归化的球员水平存在上限，如果这些球员能立足国外高水平联赛，能获得其他足球强国的征召，那么很难会考虑归化。

3.3 国际足联对归化球员参赛的限制

运动员的国籍转换不仅受到各国国内法的规制，也受到国际体育组织的约束。在足球领域，外籍球员即使顺利加入中国国籍，还不得不面对的一个问题就是国际足联对归化球员的监管。根据国际足联要求，任何一名归化球员，首先要在国际足联备案，国际足联审批同意后，才能代表该国家参赛。根据目前国际足联的审批规则，归化球员首先要满足未代表过其他国家成年国家队出战过国际足联A级赛事，如上海绿地申花队欲归化的华裔球员恩杜姆布，曾代表加蓬国家队征战伦敦奥运会和非洲杯，已经不能代表中国队参赛了。其次，还必须满足以下4个条件之一：（1）本人出生在该国；（2）其父或其母出生在该国；（3）其祖父或其祖母出生在该国；（4）年满18周岁后，在该国连续生活超过5年以上。上文已经提到，跟中国具有地域或者血缘关系的华裔高水平球员在世界范围内都很稀少，但是第4个条件又很难满足。如果归化球员年纪太小，技术尚未定型，成材率很难保证，中国足球曾做过尝试，大连实德俱乐部曾引进了一批年龄很小的喀麦隆球员，希望培养几年后归化入队，但这批球员最后的结果是，在中国训练几年后泯然众人，不少长大后沦落到低级别联赛，籍籍无名。但若是归化业已成名的运动员，经过5年的等待期后，该球员的竞技状态也仍然是一个未知数。

4 中国足球归化外籍球员的路径分析

4.1 现有法律框架下路径选择

随着2019年亚洲杯中国足球的铩羽而归和2022年世界杯预选赛的临近，归化外籍球员成为中国足球迫在眉睫的日程。按照目前足协的思路，归化球员以俱乐部为载体，从北京中赫国安、山东鲁能泰山、上海绿地申花和江苏苏宁4个俱乐部开始试点，使其注册参加国内联赛进而代表国家队出战。从目前试点俱乐部已知的球员归化目标来看，或多或少都跟中国有一定联系，父辈或祖辈是中国籍，这也是大多数学者提出的主张，先试点归化华裔再逐渐扩展到非华裔[10]。这主要考虑到，这些球员能够跳过绿卡申请阶段，直接申请加入中国国籍。足协也在积极协调公安等部门，以便尽快完成归化球员的国籍转换工作。实践中还有一种路径，由于港澳台地区的足球俱乐部比大陆更早展开外籍球员归化工作，国内俱乐部在现有规则下签订在港澳台地区已经完成归化的外籍球员，以提升球队的即战力。根据我国《宪法》，港澳台居民当然视为中华人民共和国公

民，从实践层面来看，中国足协也默许支持将已经归化为港澳台居民的外籍球员作为国内球员注册参加联赛的做法。足协2018年1月下发的《关于港澳特区和台湾地区球员参加2018年职业联赛有关规定的通知》指出，港澳台地区球员不再占用外援名额。因此，基于中国足协对港澳台地区归化球员“内援”身份的认可，该地区完成国籍转换的外籍球员可以直接作为国内球员进入中超、中甲等国内联赛。如尼日利亚籍运动员艾力士2016年成为香港公民，2018赛季夏季转会窗口期间，延边富德俱乐部就以引进内援的程序签下艾力士。但是，无论是归化在外的华裔球员，还是引进已经在港澳台地区完成归化的球员，都不得不面临一个问题，这些球员虽然竞技水平相比一般国内球员略胜一筹，但在国际赛场都无明显实力优势。北京国安归化的球员延纳斯里，虽是出自阿森纳青训，但长期在英冠联赛效力，英冠联赛属于英格兰第二级别的联赛，其所效力的球队也是保级边缘的球队，因此很难给中国足球水平带来实质性的提升。

4.2 法律变通下的可能路径

4.2.1 扩大解释现有法条 在维持《国籍法》的体系下，外籍球员入籍的突破点主要在于扩大解释《国籍法》第7条第3款“有其他正当理由的”以降低入籍难度，扩大解释《外国人在中国永久居留审批管理办法》（简称“《办法》”）第6条第3款“对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的”，以降低外国人永久居留身份证取得难度。首先，《国籍法》中“有其他正当理由”性质上原本就属于兜底条款，具有很大的解释空间[11]，可将“引进高水平外籍运动员提高中国弱势体育项目竞技水平”纳入其中作为正当理由，鉴于《国籍法》属于基本法律，程序上需要提请全国人大常委会扩大解释。其次，《办法》法律性质上属于部门规章，其制定机关公安部和外交部就有权解释，根据《办法》的实施规定，第3款所称的“特殊人员”就运动员而言要求是“世界知名运动员”，但世界知名是个模糊的概念，如何认定该运动员具有申请资格尚未明确界定。实践中，认定要求较高，因此需要就“世界知名”作出相应的具体解。有观点认为，可以适用2010年国家体育总局颁布的《运动员技术等级标准》（简称“《等级标准》”）[12]，如达到“国际级运动健将”，但是该《等级标准》法律上是不适用外籍球员的。因此，只能是中国足协会商公安部和外交部参考该《等级标准》对《办法》第6条第3款再作出相应的解释，同时简化该部分人才的审批流程，使归化目标范围内的外籍球员能够更加容易获得永久居留身份证，达到定居的条件进而取得国籍。

4.2.2 突破《国籍法》限制，有限承认双重国籍 有观点认为，我国非移民国家，为了归化球员而修改《国籍法》不符合我国现实[13]。但是，在目前中国职业联赛水平不高、社会福利较低和运动员退役后保障不健全的情况下，国籍吸引力较弱，且难以在短时间内提高，不承认双重国籍使得中国足球很难吸引到真正高水平的外籍球员。2015年，有全国政协委员在“两会”上提出“修改《国籍法》，大力引进归化球员，振兴中国足球”的提案[14]。学者也普遍呼吁有限承认双重国籍，如肖永平教授[15]指出，随着20世纪国籍观念的变迁，国籍法趋同化现象越来越明显，双重国籍得到越来越多国家的认可。随着全球化的发展，双重或多重国籍将是一个必然。杨明辉[16]提出，有条件地承认双重国籍是吸引海外高层次人才的重要条件，我国应该在恰当的时候修改《国籍法》。辛松和[17]提出，对于中国急需的外籍高水平运动员可以承认他们拥有双重国籍。域外实践也给我国有限承认归化球员双重国籍提供了实践经验，很多国家为了引进高水平归化球员专门修改了国籍法，如德国、日本和韩国，足球水平虽然在中国之上，但也都有归化外籍球员代表本国参加国际赛事的实践先例，这几个国家立法原则上也不承认双重国籍，但都通过一定程度上修改国籍法加速外籍运动员的入籍程序[18]。

实际上，是否承认双重国籍的争议不仅是体育领域的问题，也是其他领域引进海外高层次人才的障碍。法律是时代的产物，我国不承认双重国籍虽有本国历史渊源和现实考量，但在经济全球化的今天，现行的《国籍法》也暴露出越来越多的问题。随着改革的推进，各个领域海外高层次人才引进的需要，《国籍法》的修改也应该提上日程。具体而言就是，提请全国人大废除我国《国籍法》第3条“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”，为我国默示容忍或者有条件承认归化的特殊人才国籍问题提供法律依据，同时为了规避双重国籍带来的潜在威胁，针对不同的领域，第一时间制定相应的实施细则。在足球领域，如可以对双重国籍持有者的某些政治权利加以限制，或者构建有期限范围内的自由选籍制度，如给予归化的外籍球员合理的宽限期，宽限期跟世界大赛的周期相联系，在宽限期范围内球员可以保留双重国籍，宽限期之后，球员可以根据自己意思自治原则在其所拥有国籍之间选择希望保留的国籍。法律是社会发展的产物，在经济全球化和体育全球化的时代，因势利导，有限承认双重国籍也不失为一种可行路径。

5 结语

中国足球的归化已经迈出探索的第一步，尽管归化球员是中国足球善假于物的有益尝试，还是饮鸩止渴的权宜之计仍具有争论，但这是软件层面的问题，非主要矛盾。归化球员的当务之急是解决我国法律“入籍难”和“不承认双重国籍”的限制以及国际足联的规制，构建一套行之有效的外籍球员入籍制度，在硬件层面努力达致归化球员和中国足球的最佳耦合，推动中国足球归化实践。