全民健身协同治理困境及其破解对策

周生旺 张翠梅 李洪波

(1.枣庄学院 体育学院，山东 枣庄 277160；2.临沂大学 体育学院,山东 临沂 276005)

随着国家治理现代化进程不断深化，“协作、合作、融合、协调、整体”等关键词已广泛呈现在全民健身治理场域。可见，全民健身已由政府行政管理进入政府、社会协同治理阶段[1]，但政府与社会、市场还存在不和谐的现象，如：政府服务意识弱且协同程度低、治理主体少且界限不清、制度环境缺失且问责不到位、社会参与治理难都严重制约了全民健身事业的发展。受传统社会治理环境与政府治理惯性的影响，尤其是政府外的社会主体地位逐渐式微，政府与社会、公众的利益关系交织混杂，联动性差。随着公共体育需求的多元化与社会复杂性的不断加深，全民健身事业需面临重大治理变革，关键在于如何培育服务型政府职能。如何协调政府与社会的关系？如何调动社会力量参与到全民健身治理？以上问题成为制约全民健身发展的重要症结。也只有明确政府、社会主体的治理角色，探寻政府与其他社会主体的协同治理路径，整合社会资源，培育协同治理机制，形成治理合力，才能促进全民健身事业快速有序的发展。

1 全民健身协同治理的内涵阐释

协同治理是相对于传统治理所提出的。传统治理主要依赖政府行政治理，实施主体与治理主体兼于一身，治理过程中存在一定的治理惰性和治理无效，主要在于治理过程对政府的依赖过度而社会参与过少，政府资源有限而社会资源不均造成的。受传统治理惯性影响，我国全民健身治理的社会参与普遍存在域外化、边缘化，社会资本融入效率低，市场运行机制不健全，公众参与受阻。缘于此，挖掘并培育多元化的全民健身协同治理主体势在必行，建立协同治理机制成为实施的关键，把制度约束与市场调节作为治理的主要调控手段，应继续贯彻政府的主体地位，凸显政府服务职能，充分调动政府有限资源与丰富的社会资本转向全民健身市场，实现政府与社会资源“共享”的合作共赢模式。

全民健身协同治理主要指政府及政府外社会主体相互合作，共同治理，实现资源的公平分配。治理主体主要包括政府、体育组织、企事业单位、市场、公众等[2]。根据各主体的组成要素或形成机制划分为：政府要素(各级政府部门与体育职能部门、地方街道办事处、农村村委)、市场要素(体育市场主体、营利性体育组织)、社会要素(体育社会组织、事业单位、公众)。

基于国情，政府始终是全民健身治理的重要主体，也是监督协调主体，这是由我国的基本的社会结构所决定的。政府是推动全民健身政策执行的主要力量，承担政策决策、实施与调控，扶持并引导社会参与治理并保证其职能的顺畅表达。同时，政府还是承担着诸多重要职责如：引导社会资本融入、良好的制度环境培育、规范的体育市场运行、督促引导公众参与。然而在实践中，政府的治理重心要始终保持下移，重点放在政策实施、市场扶持、协同监管、权益保障及引导社会主体参与的服务方面。

市场调节是全民健身协同治理的重要手段，也是重要的调控机制，起到均衡分配社会资源、保障社会公平性的决定性作用。市场既是全民健身协同治理的治理主体也是治理载体，即通过市场平台将协同治理主体衔接起来，依托良好的制度环境，通过良性的市场竞争机制，达到主体间的交互融合。体育产业的迅猛发展离不开强大市场的催化。当前，我国体育产业蓬勃发展，并逐步成为幸福产业、朝阳产业、绿色产业、民生产业，市场份额越来越大，休闲体育产业与体育服务业已共同引导全民健身事业的协调快速发展[3]。随着运动休闲特色小镇的推广实施，休闲体育产业与体育旅游业推动了全民健身事业的飞速发展[4]。营利性体育组织承担了一部分全民健身服务职责，还发挥着重要的治理功能，也是通过市场平台实现的。但是，随着社会的发展与公众健身需求的提升，营利性体育组织参与全民健身治理必将成为全民健身发展的大势所趋。

社会要素是全民健身治理的根本要素、基础条件。社区、农村、体育社会组织、企事业单位都是全民健身的基本发起点，也是治理的最终落脚点。体育社会组织在社会治理中发挥着重要的作用，推动全民健身快速发展，是政府职能的弥补与延伸[5]。城镇化进程中，社区与农村已是全民健身实施的基本单位，是全民健身治理的基础部分，其参与效果将严重影响全民健身的治理成效。企事业单位在我国社会比重较大且建制完整、独立，占有丰富的社会资本，是全民健身实施的强有力的主阵地。引导企事业单位参与全民健身治理，充分利用其丰富的社会资本推动全民健身发展，将是全民健身协同治理的关键点。

2 全民健身协同治理困境

2.1 治理结构固化导致治理动力不足

全民健身治理过度依赖自上而下的传统社会行政治理模式，崇尚政府的行政主导，忽视并弱化了政府外的社会力量，造成了政府主导地位过于凸显而其他社会主体地位逐渐式微的不良局面，最终引起全民健身治理关系紊乱，出现治理无效现象。在传统治理结构中，政府是处于整个社会治理结构的顶层且处在顶点，具有明显的社会等级分层。政府作为全民健身事业的发起点，其权力辐射于全民健身治理框架的每个层级，具有强大行政主导推动力，但是也忽视了社会主体的外部推动力与基层发起力，尤其是缺少有效调动公众、体育社会组织与市场参与治理的制度保障与路径选择。传统的层级制治理模式是我国社会治理的主要模式，具有层级多且主体少、模式固化且手段单一、制度缺失且路径闭塞等缺点。与此同时，治理模式的固化造成社会力量动用不够，如单一行政拨款带来了全民健身发展失衡，严重制约了全民健身事业的健康发展。

政府过度行政主导难以准确把握全民健身统筹发展，行政治理层级间信息流动也存在一定的不对称性，造成全民健身政策执行偏差大，治理缺陷被无限放大，这也是我国基层政府全民健身政策执行能力偏弱的根本原因。传统治理结构中，政府部门职能划分条块化与职责配置单一化、奖惩问责形式化，都将会形成各自为政的治理“孤岛”，甚至存在不作为现象，部门间缺少有效合作，非线性相互作用减弱，造成治理能力羸弱。调查发现，我国大多数政府与地方体育部门、体育社会组织、企事业单位、社区、农村之间的相互联系较少，仅仅是政策与任务的传达、经费的申请与拨付、项目的验收与评估，缺少切实可行的基层调研与区域协作。反观现实，体育与教育两大职能部门却各自为政、相互脱离、互相推诿，治理边界分离，协作困难，造成体教融合政策执行效果差。究其原因，主要在于缺少体育与教育两大部门切实可行的耦合联动机制与制度保障，缺少政府的协调串联以及社会的制度环境支持。基于此，全民健身协同治理中，体育与教育应当是相辅相成，尤其在全民健身政策执行中，政府出面联合两大部门出台相关融合政策与制度约束，充分调动社会资本融入学校体育建设，学校更应做好社会反哺工作，实现学校、体育、社会三者相互融合发展。

2.2 政府与社会脱离引发治理机制弱化

全民健身协同治理的关键要重新定位政府与社会的角色关系，机制是政府治理与社会治理的耦合联动，宗旨是注重协作而杜绝孤立[6]。其中，社会治理是对应政府治理而提出来的，主要是依靠政府外的社会群体来共同完成的治理过程。过去，政府治理是全民健身治理的主要内容，而社会治理是政府治理的延伸与弥补，通常会依赖政府治理而忽视社会治理，甚至排斥社会治理，这也是导致治理失效的一大诱因。在治理现代化当中，诸多问题的解决既离不开政府治理的行政手段也离不开社会治理的整体调控，社会治理与政府治理应是相辅相成，缺一不可的。公众、体育组织、企事业单位参与治理也是社会治理的重要部分，能够起到有效监督促进全民健身政策的执行的效果[7]。

过度政府治理依赖与社会治理弱化已严重阻滞全民健身事业的健康协同发展。如，体育社会组织作为全民健身治理的重要主体，其基本职能表达已成为全民健身治理的基本手段，承担了重要的全民健身的发起功能与全民健身活动的承载功能。然而现实是，我国体育社会组织基本上未能参与到全民健身治理当中，基本上还是政府的附属品与衍生物，未能独立存在于社会市场体系当中，未能有效地行使其基本权利与义务。我国体育社会组织存在种类多、规模大而服务职能差等特点，尤其是基本的治理能力相对更差，与政府的协同合作路径窄且相关制度欠缺，基本上统筹在政府的行政治理范畴内。公众作为全民健身治理的核心部分，其参与全民健身治理的现状更加不容乐观，主要在于参与路径不畅且参与意识不强、参与机制缺失与制度环境不力等方面。在我国，企事业单位所拥有的社会资本社会占社会资本存量较大，因受相关制度影响，导致其参与全民健身治理较少。

2.3 服务型政府转型慢导致治理能力羸弱

国家治理体系和治理能力现代化对政府角色与职能提出了更高的要求，服务型政府便是治理现代化的基本出发点，也是全民健身治理的逻辑起点。政府服务职能转型慢给全民健身治理带来了诸多现实困局，包括：行政意愿强烈而服务意识薄弱、治理手段单一、治理模式固化、配套政策不科学、行政拨款不均、城乡发展失衡等。然而，政府的扶持与引导对于全民健身事业的快速发展具有至关重要的作用，基本职责主要包括政策决策、资源分配、行政调控、市场监督、协同服务[2]，关键在于如何协调社会与政府的关系、调动社会主体参与的积极性，既要有协作、共赢还要有竞争、冲突。

在传统治理模式中，政府是单一的、孤立的，其单一性导致全民健身治理能力羸弱且政策推行动力不足，其孤立性导致主体间非线性相互作用变弱及协同发展力不足。政府传统思维定势与治理惯性导致服务型政府转型缓慢、不彻底，社会的主体角色与职能定位不清晰，政府将各种社会角色集于一身，过度行使着全民健身治理的职责[2]。政府的这种行为造成社会参与全民健身治理的意识薄弱，严重影响了社会参与的积极性差。同时，体育社会组织基本服务职能不健全也在于政府引导不力，缺少相应的政策扶持制度，市场化运作不健全。

2.4 市场调控不当阻滞了社会资源配置优化

市场调控是实现政府治理与社会治理协同发展的重要手段。我国经济体制改革决定了我国体育事业调控主体必然由政府转向社会，治理手段由行政干预转向市场调控，治理主体由一元走向多元，治理模式由垂直管理走向网络化协同。经过多次探索实践发现，运用市场调控全民健身资源是行之有效地操作手段，体育市场必将成为全民健身资源优化配置的主要方式，这也符合我国的基本国情。通常来讲，体育市场是我国体育产业快速发展及公众体育需求不断攀升所共同形成的利益平台，是全民健身组织实施的主阵地。然而，现存体育市场存在一定的弊病，即市场体系不健全、运行机制不完善、监督机制不到位、公众参与不积极、调控职能表达不畅等。

我国全民健身市场具有覆盖范围大、涉及行业多、基础性差、规范性低等特点，与当下社会经济发展水平与公众体育健身需求相比尚存在一定的滞后性且存在明显的市场化运作不足，比如，市场主体地位不明确、市场准入不规范、社会监督制度不健全、城乡市场资源差距大等。从市场治理来审视，全民健身市场治理还存在：治理主体单一、治理手段匮乏、市场化运作缺乏长效性、体育产品交易制度规范性缺失等现实问题。资源不均必然会导致市场不匀，市场调控不力也会带来资源不均，两者是相辅相成的，都将会严重影响公众参与的积极性，加大城乡体育资源的两极分化。尤其是在我国农村，基本上未形成长期的稳定的体育市场，更谈不上形成完善的多样化的体育服务产业，还存在松散且规范性差的缺点。反观，我国经济发展水平较高的城镇体育市场资源则相对丰富，健身服务产业也相对发展完善，公众参与健身的意识相对较高，时而久之必将造成全民健身整体发展的失衡。

3 全民健身协同治理的实施对策

3.1 优化全民健身协同治理结构，提升协同治理能力

协同治理追求治理主体的平等、融合、互补的治理关系，是传统治理结构的优化与升级，主要体现在网络治理结构上，强化治理主体间的非线性相互关系(即协同与竞争)，依据强弱关系选取治理策略，这也是协同治理的优势所在[2]。全民健身协同治理充分发挥主体的协同治理能力，改变过去层级治理结构能耗高的先天性弊端，由传统的“政府-地方政府-基层政府”的“垂直式治理结构”转变为“以服务型政府为主导，以基层社区、农村、企事业单位为治理原点，以体育社会组织、市场为调控手段，以法律法规为约束机制，引导公众、社会积极参与的网络化治理结构”，主要目的是充分发挥全民健身治理主体的能效，提升主体协同能力，降低社会治理成本，提高治理效率，实现服务职能。应杜绝单纯依靠政府进行政策决策的弊端，整合部门职责，实现部门协作，尤其是强化体育部门与政府、教育部门的合作，引导公众参与决策，共同出台全民健身配套政策，形成治理合力。延长全民健身政策的基层试行周期，让实践数据、反馈信息来验证效果，多采取针对性强的政策策略，提升政策实效性。

3.2 做好全民健身协同治理的顶层设计，建立协同治理机制

由政府治理为主转向政府与社会融合治理是我国治理现代化发展的应然指向[8]。首先，要做好全民健身协同治理的顶层设计，做好相关的政策规划及实践路径，充分发挥出制度优势，主要做好体育社会组织的扶持政策、公众参与制度、企事业单位考核制度。其次，要建立社会资本融入全民健身的政策引导机制，鼓励社会资本融入全民健身事业发展，做好资本融入的绩效考核工作。鼓励体育社会组织与企事业单位融入全民健身市场，提高资本的市场占有率。再次，充分利用全民健身市场的纽带作用，选取合作共赢的运作模式，塑造公平竞争环境，发挥协同治理机制。最后，完善全民健身协同治理的绩效评估制度，采用政府评估与外部评估相结合的评估模式，大力推行“第三方”评估制度。政府及体育部门应广泛吸纳公众意见，完善社会反馈机制，及时修正政府角色行为与政策执行策略。总之，要坚持政府主导地位，强化政府与社会融合治理机制，调动社会参与治理，以制度安排与路径选择为抓手，以协同治理机制为手段，实现全民健身公共体育服务的多元供给模式。

3.3 科学定位服务型政府角色，充分发挥政府服务职能

全民健身协同治理实质上更加重视了政府的服务职能，充分发挥其引导、扶持、监督、协同的作用，重塑政府社会主体形象，充分调动多元社会主体参与治理的积极性。政府职能转型本质上是服务职能扩大化，突出服务型角色，发挥服务型职能，应发挥自下而上的督促职能与服务角色，主要表现在对体育社会组织与企事业单位、市场的扶持职能，塑造良好的社会发展环境，健全市场运行机制与保障体系。政府要为体育社会组织完善约束制度、资源配置与环境塑造，培育并强化其基本社会服务职能，提升体育社会组织的市场占有率及社会共识。应明确政府的服务职能，包括健身资源规划、法律制度完善、市场资源配置、配套政策制定等，要给予体育社会组织塑造良好的社会发展环境，健全市场化运作平台，为公众构建一个和谐的健身文化环境。同时，建立政府政务、财务社会监督制度，塑造良好的社会监督环境。明确政府与体育社会组织、企事业单位、市场、公众的角色职责，责令各自发挥应有职能，充当好全民健身治理角色，完善全民健身协同治理的问责机制。

3.4 健全全民健身市场调控机制，实现社会资源共享

协同治理是以市场为调控界面，实现资源的公平分配，达到全民健身的善治目的。全民健身协同治理更加注重治理效率，保证城乡体育协调发展与公共体育资源的均等化供给。市场是全民健身协同治理的重要组成部分，市场机制是合理配置全民健身公共体育资源的有效手段，通过市场调控实现全民健身公共体育服务的均等化供给。首先，要建立健全全民健身市场法律法规体系，规范全民健身市场秩序，保障全民健身治理主体的合法地位与权益，维护全民健身市场制度的权威性与有效性。法治型治理是协同治理的基本手段，依法治体是协同治理的基本条件，市场的健康运行离不开法律法规体系的规范与约束，用法律手段约束市场主体的购买行为，保障相关利益群体的合法权益。其次，根据全民健身发展需求，建立健全全民健身市场监督机制，注重公众参与监督管理，制定科学合理的绩效评估体系。最后，做好社会资本融入全民健身工作，实现社会资源共享，完善资本融入的立法约束制度，保障资本融入的科学性与有效性。

3.5 培育体育社会组织基本服务职能，营造公众参与氛围

在全民健身治理中，体育社会组织承担着重要的社会治理职能，其中包括基本服务能力、自治能力与社会治理能力。首先，要塑造良好的体育社会组织的基层生成制度环境，制定相应地扶持政策，提升组织自治能力。鼓励并扶持体育社会组织发展，完善基层体育社会组织的市场准入制度，塑造市场主体地位，发挥调控功能。其次，充分发挥体育社会组织协调者、监督者角色，承担好全民健身的基本服务与治理职责。树立体育社会组织的合法地位，赋予相应的权利和义务，让其真正参与到全民健身治理中，发挥其治理角色。再次，完善体育社会组织立法监督制度，明确其立法地位及职责范围，保障其服务职能顺畅发挥。建立公众参与体育社会组织治理的基本制度保障体系，强化政府、公众、体育社会组织的多元联动机制。

在公众参与全民健身治理当中，体育社会组织起到了桥梁的作用，积极吸纳、引导公众参与全民健身治理。国家层面应出台公众参与全民健身政策的制定、执行、评估等环节的制度安排，设计切实可行的公众参与治理的实施路径，加强公众参与治理的绩效考核，完善考核制度。社会层面应当完善公众参与全民健身治理的文化环境氛围，实施引导公众参与治理的措施，提升公众参与积极性。成立全民健身公益性宣传团，深入社会，让公众认识的自身的合法权益与参与的重要性。塑造广泛参与的全民健身文化，提升参与意识，形成参与氛围。

4 结语

协同治理是全民健身协调健康快速发展的根本保证，也是国家治理现代化的基本要求。要形成政府扶持、社会支持、公众参与的治理新格局，以满足全民健身需求为治理目标，以市场为调控平台，以立法制度为手段，以社区、农村、体育社会组织、企事业单位为治理基点，实现全民健身公共体育服务的均等化供给。

响应国家治理现代化的基本要求，结合全民健身治理现状，发现全民健身协同治理改革已是迫在眉睫，协同治理是实现全民健身治理的“善治”之路，是社会主体公共体育权益表达的重要保障，能够快速实现服务型政府转型与职能完善，有效实现全民健身市场的市场化运作，充分调动社会资本融入全民健身。本研究仅是抛砖引玉，协同治理结构、治理模式与运作机制、政府角色定位与绩效评估还需进一步的深化拓宽，期望新理念、新模式能够为全民健身治理实践提供些许微薄借鉴。