“观念、利益、制度”分析框架下运动休闲特色小镇惠民政策研究

毕红星 张宇飞

(东北财经大学 体育经济研究中心,辽宁 大连 116025)

作为体育产业发展的新业态，运动休闲特色小镇在国家产业转型升级、结构优化和供给侧改革中发挥着重要作用，尤其对于推动当地特色产业发展、促进就业、保障民生和消除区域经济发展不平衡具有重要意义。2017年5月，《国家体育总局办公厅关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》要求，运动休闲特色小镇在建设过程中应将体育惠民和扶贫攻坚作为重要目标，采取多项措施，促进体育与健康、旅游、文化等产业融合协调发展，带动区域经济社会各项事业全面发展。[1]运动休闲特色小镇建设不仅仅将促进当地经济，更会呈现对当地民众的惠民效用和价值。当前我国运动休闲特色小镇发展的掣肘，既有经济方面的投融资困难，更有社会效应方面尤其是对惠民价值观的偏离，而总结运动休闲特色小镇建设过程中惠民制度方面的缺失，才能更加有效地发挥我国运动休闲特色小镇建设的整体价值和综合效应。作为新生业态，近年来对运动休闲特色小镇的研究日益增多，主要集中在小镇整体规划、发展模式和运营方式等方面。本文基于“观念、利益、制度”分析框架对运动休闲特色小镇建设中的惠民价值和惠民效应等问题进行研究。

1 观念、利益、制度分析框架的构建

运动休闲特色小镇建设是一项复杂的经济活动，之所以把“观念、利益、制度”作为运动休闲特色小镇惠民效应研究的分析框架，主要基于以下两点理据：

其一，运动休闲特色小镇建设过程不仅仅是国家自上而下的行政组织和管理过程，还是一个多元主体参与博弈并采取集体协作的政治经济过程。在政治经济学当中，运用观念论、利益论和制度论解释政治经济过程较为常见。曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)在其专著《集体行动的逻辑》中提出，集体行动的生成离不开认知统一、利益协调和制度规约三个相互关联的基本条件，历史制度主义也将观念、利益和制度三个变量的结构性关系作为解决政策问题的一个重要理论视角。

其二，观念、利益、制度分别来源于人类实践活动的工具理性、价值理性和制度理性，工具理性侧重于手段及程序的可计算性，从而做出判断；价值理性强调不同价值间逻辑关系以此来进行逻辑选择；制度理性在工具理性和价值理性之间进行适度调配，使其价值发挥到最优效用。人类理性活动实践的成功，依赖于“工具理性—价值理性—制度理性”三者之间相互制约、相互促进。作为一种理性的实践活动，运动休闲特色小镇将利益、观念和制度三个变量及其相互关系引入惠民政策问题分析，具备了逻辑上的适恰性。[2]

本文将循着观念、利益、制度的逻辑顺序展开，探讨运动休闲特色小镇建设中的惠民政策问题，究竟是观念延伸的结果，还是利益权衡的产物，而在这两者之间政策制定者和主体参与者往往又是受到制度约束的。

2 运动休闲特色小镇建设中的观念博弈

2.1 人民需求与管理功利：民需取向与功利导向之间的博弈

满足人民对于美好生活的需求已经成为新时代中国特色社会主义发展阶段的根本任务，运动休闲特色小镇建设也是为了实现国家新型城镇化建设与体育产业供给侧改革，在满足人民美好生活的价值诉求。纵观我国体育事业发展历程，由国家计划经济体制下带有强制性的体育决策机制，在经历了由片面追求金牌成绩、政绩形象和经济效益的过程，长期以来忽视了最广大人民群众的需求，将民需诉求置离于政策大门之外，难以逃离自上而下强制供给的体制性藩篱，在传统计划经济时代的政策背后，实际上是政府和管理者的政绩需求使然，导致其最终沦为备受诟病的政绩工程和形象工程。事实上，当前我国运动休闲特色小镇建设过程中，广大人民群众需求取向与功利导向之间反映的是两种截然不同的需求，前者是对人民群众追求身心健康参与多样化体育活动的需求方面真实的映射，后者则为政府管理者出于政绩需求方面的一种意识形态的呈现，两种政策取向也产生了截然相反的两种结果：以民需取向为主导的运动休闲特色体育小镇建设服务供给往往趋于供需均衡，而偏向于功利导向的运动休闲特色小镇建设更多地呈现为供非所求的状况。需要指出的是，功利导向下运动休闲特色小镇建设的实际危害甚大，容易造成高投入、低效率的盲目建设和形成无人用、非民需的无效供给，加剧了空间、土地和资金等资源的浪费，还会由于供非所需、供非所愿、供后闲置而导致供给失衡。功利导向下的运动休闲特色小镇建设表面看似惠民，实则缺乏科学论证和调查研究，与人民群众的实际需求背道而驰，这种未能建立在对广大人民普遍尊重和共同价值观基础之上的运动休闲特色小镇建设，往往难以获得高质量、可持续发展。[3]

2.2 以人为本与服务错位：民生取向与面子工程导向之间的博弈

党的十九大报告指出，当前我国社会主要矛盾演变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2014年国务院46号文件也明确提出，将全民健身上升为国家战略，后续出台的文件包括《体育产业“十三五”规划》《全民健身计划(2016-2020)》《健康中国2030规划纲要》《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》《关于大力发展体育旅游的指导意见》、国家体育总局《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》等，所有政策都指向对人民群众需求的关注和对全民体育的支持，反映的是政府对于体育惠民宗旨和民生取向的调整与修正。具体到运动休闲特色小镇的建设而言，由于多数小镇建设远离城市，而绝大多数乡镇经济基础薄弱，当地的体育基础设施薄弱，公共服务自我供给能力差，而运动休闲特色小镇经济效益的不确定性导致社会力量望而却步，投入相对有限，最终导致当前运动休闲特色小镇建设多数限制在政府行为，由当地政府承担着小镇建设行政事务甚至是运营管理。从价值取向看，存在一定的面子工程导向。民生取向与面子工程导向这两种不同的价值取向导致运动休闲特色小镇在顶层设计、建设理念、管理运营等方面产生不同的效果：民生取向下的运动休闲特色小镇建设，广征民意、策为民施、计为民谋、财为民用、利为民得，均是站在惠民的立场，不掺杂过多的形式主义；面子工程取向下的运动休闲特色小镇建设，虽然也能在一定程度上惠民，但有些是致力于树立政绩形象和面子工程，有些是着眼于行政目标的完成，表现为重量轻质、重形式轻实效、重政绩轻民需，体现为建设运动休闲特色小镇这一政策颁布之初在执行过程中的民生取向与面子工程导向之间的博弈。

3 我国运动休闲特色小镇建设各群体利益需求分析

3.1 地方政府的利益需求

地方政府是运动休闲特色小镇具体建设过程中的组织者、管理者和监督者，在各参与主体中处于主导地位。运动休闲特色小镇建设既包含经济利益也有其政治利益，与中央政府不同的是，地方政府更为看重经济效益问题，上马一个项目和发展一个产业是否对提升地方经济有利，是否能增加地方财政收入，经济效益发展好的项目和产业往往也是地方政府的政绩。这些因素又与政治利益相关，在很大程度上决定了地方政府建设运动休闲特色小镇的动力。但是，在现有政绩考核制度下，地方政府更倾向于有形的、能够留下政绩痕迹的、有考核指标依据的显性指标，如竞技体育的金牌数量、全民体育的场馆器材、设施的供给，而忽视对可能需要投入更多时间、精力、物力、财力，但其效果和影响力可能更难以呈现的项目供给，以地方政府投入运动休闲特色小镇建设为例：供给主体是政府，小镇建设成本的分摊方式是通过政府预算收入进行的，该供给方式具有一定强制性，自上而下的单一供给方式是惠民制度内外供给失衡的必然产物。[4]由于运动休闲特色小镇所在的基层乡镇公共事务繁多，如农业基础设施、医疗、教育和道路交通等，只能把有限的财力用于解决这些关乎民生的大事上，对消费升级下的产物——运动休闲特色小镇的投入必然要放在次要位置甚至被边缘化，对于建设运动休闲特色小镇则显得力不从心，核心利益需求和投入回报率尚不能得到完全保障。

3.2 投资和建设企业的利益需求

投资和建设企业是运动休闲特色小镇运营的主体，通过打造特色体育产业，形成品牌，吸引旅游者和消费者来小镇体验，满足民众体育、休闲和旅游等多元需求。作为参与市场经济的企业，投资的本质是追求效益和回报，首要需求就是盈利。当前，一些企业参与运动休闲特色小镇建设，无疑是希望借助政策实现自身的投资回报。但运动休闲特色小镇有其自身的发展规律，从发达国家建设体育小镇的经验来看，投资和建设运动休闲特色小镇是长期工程，且投入的非直接回报性和其短期经济利益难以彰显等因素，导致后续企业谨慎投资或边观望边投资。甚至有部分企业以建设运动休闲特色小镇为名，行房地产、囤地之实，违背了国家建设运动休闲特色小镇的初衷，造成了资源和土地的闲置与浪费。更有部分投资者和企业为了最大限度的逐利，往往忽略了公共利益，粗制滥造，哄抬价格，甚至钻法律漏洞等违法乱纪现象。而当地居民在自身经济生活条件尚不富足的情况下，也不愿意或者根本没有能力投入当地运动休闲特色小镇的建设中去。

3.3 消费者的利益需求

随着全域旅游时代的到来，人们的旅游需求已发生了巨大的变化，由传统的观赏式旅游、单一的景点式旅游逐渐演变为深度的体验式旅游，人们的旅游需求更倾向于多样性和个性化，赛事旅游、冰雪旅游、乡村游、自驾游、精致小团和订制旅游等休闲度假方式层出不穷，旅游细分市场高速增长，带来了旅游市场的量价齐升。据相关部门统计，2018年国内旅游人数接近60亿人次，实现全年旅游总收入6.5万亿元，其中特色小镇旅游26亿人次，旅游消费超过1.5万亿元。受国内经济稳中有进格局支撑和个税改革带来的消费刺激，我国旅游经济将稳定增长，但消费决策偏向谨慎。从消费结构看，餐饮、文化、体育娱乐和住宿消费占比上升，购物消费下降趋势明显，游客消费更注重体验和品质。而运动休闲特色小镇建设正是迎合了市场和消费者的需求，在旅游要素供给上，运动休闲特色小镇整合了地区多样化资源，突出“体育+旅游”的核心内容，注重体验性，为游客提供吃、住、健、游、娱的满意体验。在大众旅游时代，随着个性化、小众化旅游诉求的增加，主题性、特色性的旅游产品必然也越来越多，而那些标准化的东西必然越来越不合时宜。诚如浙江省体育局局长陈刚所言，运动休闲特色小镇满足的是大众的健身需求、养老需求和生活品质需求，运动休闲特色小镇追求的是人本化，反映的是不同旅游消费者的需求。

3.4 当地居民的利益需求

从前期对运动休闲特色小镇的实地调研情况看，当地居民普遍关心的问题排序前三位分别为：运动休闲特色小镇建设是否能够带动居民致富；运动休闲特色小镇建设能否促进居民就业；运动休闲特色小镇建设能否促进当地经济发展。因此，在小镇经济发展不充分、不平衡的前提下，原著居民最关注的是自身经济利益问题，而对于打造良好的生态环境、创造舒适优质的体育旅游消费环境也就自然放在了自身经济利益之后。当地居民的利益需求呈现矛盾化，一方面，希望政府和企业给予更多的政策和投资，通过完善小镇的基础设施、交通、商业、体育、旅游和娱乐等方面，吸引越来越多的旅游者过来消费，提高当地的经济发展水平和当地居民收入；另一方面，他们又担心小镇的过度建设和过多的游客和消费者会影响他们的生产、生活和生态。[5]欧洲的一些小镇曾出现“旅游抗议”事件，起因主要在于过多的游客扰乱了原本安宁、平和、有序的当地居民生活，当地居民要保持原生活，旅游者想体验原生活，但游客和外地人多了，必然会冲击当地居民的生活。因此，权衡小镇的建设规模、客流承载量与保证当地居民的利益是值得深思的重要问题。

4 不同观念与需求下运动休闲特色小镇惠民政策失衡的审思

4.1 惠民价值偏离，有效供给不足

无论是国家层面还是人民群众自身，与医疗、教育、扶贫和养老等方面的支出相比，目前对体育的投入力度相对较弱。对于体育事业内部来说，国家在竞技体育和精英体育方面的投入明显多于全民体育和民生体育。具体到运动休闲特色小镇建设的现实困境而言，主要体现为有效供给不足和价值偏离。前期调研结果表明，我国运动休闲特色小镇建设和发展的最大问题是投融资困难和盈利不足。目前运动休闲特色小镇建设的资金投入主要以地方政府和房地产企业为主，无论是地方政府还是企业投资，其财力都是有限度的，而运动休闲特色小镇建设的前期基础设施资金投入，后期保养维护，都需要源源不断的资金投入。一方面，受历史及社会原因以及非衡体育观和相应价值观的驱使，我国农村经济基础薄弱、人口众多、地域辽阔以及当前农村对医疗、教育、社保等重要民生服务的迫切需求等，导致地方政府的政策和资金更倾向于以上领域，而企业受政府政策引导和利益驱使同样倾向于建设“短平快”项目，导致小镇建设经常出现财力相对不足的状况；另一方面，全民对体育的重视程度仍然较低、体育文化的软环境建设、体育人口的发展壮大，国民的体育意识相对薄弱和政府部门的倾向性投入等折射的非衡体育观及相应价值观的偏离，构成更为深层的原因。由于运动休闲特色小镇特色产业培养的长期性、体育文化培植的沉淀性、投入和回报的不确定性、运营管理难度的复杂性，使得难以追求短期效应和政绩工程，其考验无疑更为严峻。

4.2 惠民政策考核评价体系单一，机制不全

在现有政绩取向下，运动休闲特色小镇惠民制度的设置是供给的有效需求表达及监督考评机制缺乏。目前运动休闲特色小镇的制度设置偏重政绩而非实绩，偏重设施而轻人文，忽视了旅游者、消费者的需求，没能兼顾到当地居民的利益需求。原因在于各级政府部门自上而下的闭门决策，其考虑更多的是自身利益和社会效应，忽视与人民的主动沟通，导致运动休闲特色小镇建设绩效取决于政府部门的价值偏好，最终难免陷入供非所需、供非所求的窘境。在监督评价方面，现有考核评价机制较为单一，只有政府管理部门参与自组自评，基层民众或组织既无参与监评的意识和渠道。在政绩考核的利诱下，运动休闲特色小镇建设绩效的监督评价难以有效开展，在监评机制缺失的情况下，运动休闲特色小镇建设最终只能沦为政府部门的自我工作总结或政绩汇报。

4.3 惠民权益保障不力，维权艰难

在运动休闲特色小镇的建设过程中，由于各方拥有的信息不对称，容易导致惠民政策失灵。具体涉及到地权、物权、产权、交通、物质等问题，鉴于法律对建设主体权利与责任追究的缺位，使得政府的“有形之手”过于强大，[6]必然造成小镇建设主体在惠民政策上的偏差和惠民制度执行失败责任追究的推脱，难以形成对小镇建设监管的有力制约。从运动休闲特色小镇建设决策的协商环境来看，基层政府处于政策制定的主体地位，被视为公共利益的代表；投资建设企业、当地居民、旅游消费者和中介组织被视作个体利益的代表，无论是在信息资源还是表达诉求方面都处于弱势地位，处于强势地位的政府经常会将政策偏好及需求强加给各参与主体，导致决策偏离公众期望或形成单一且封闭的组织规则，把其他利益群体排斥在决策系统之外的制度模式，使个体参与决策和议政的程度较低，甚至在个体利益受到侵害时，缺乏有效的保护制度和措施，维权艰难。

5 构建以人民为中心的运动休闲特色小镇制度创新策略

5.1 形成体育惠民为原则的顶层制度设计

一项事业的发展，必先树立正确的方向，遵循事物的发展规律，才能实现持续健康发展。建设运动休闲特色小镇首先要遵循体育惠民为原则的顶层制度设计。应有全盘规划，对运动休闲特色小镇的选址、定位、管理、运营等有细致的考察和妥善的安排，根据地区资源禀赋，结合体育产业特色和自身发展优势，合理规划和利用土地、资金、人才、科技、文化、旅游等资源，协调和理顺地方政府、投资经营者、建设者、当地居民、中介组织和旅游者等参与主体的关系。按照新发展理念的要求，坚持创新、协调、绿色、共享发展作为运动休闲特色小镇持续健康发展的内在要求，不断增强运动休闲特色小镇的系统性和协同性，促进体育产业与当地产业的均衡发展，重视现代体育与民俗体育有机融合，统筹地方政府、企业、消费者和当地居民各方利益关系，推动运动休闲特色小镇经济社会文化全方位协调发展。[7]遵循体育惠民的发展思想，将改善居民生活环境、提高居民体育基本公共服务水平、增加居民体育参与机会融入到运动休闲特色小镇建设过程中，鼓励当地民众积极开展形式多样的经营活动，多渠道提高运动休闲特色小镇驻地民众的收入，提升人民生活幸福感，推动产、城、人、文互促互融发展，增强各利益相关者的内在动力，共享发展红利，齐心协力向小镇富裕、人民幸福的方向稳步前进。

5.2 实施惠民激励制度，增强各参与主体惠民建设的内在动力

在如何激励社会经济活动中各利益相关者的内在动力这一问题上，曼瑟尔·奥尔森提出了“选择性激励”的概念，核心思想为有效的激励应该有选择性，对行动者的差异性表现要做到奖惩有别，而公正合理的赏罚能有效保障参与群体以及个人利益的实现。为此，针对运动休闲特色小镇建设，政策制定者和管理者应建立选择性激励的惠民机制，对积极执行、落实有关惠民政策、措施的地方政府、投资和建设企业、社会组织及个人进行政策扶持和资金补贴，以鼓励其行为，更有效地引导和激发各参与主体实施惠民政策和措施的积极性。在正向激励的同时，对违抗政策、执行不力和敷衍塞责的地方政府、企业和个人要给予相关处罚，对政府管理者和有关负责人进行约谈和劝诫谈话，未见成效者实行通报批评和一票否决等行政处理；对企业违规情况采取警告、罚款、上黑名单甚至取消资质等惩罚措施。通过以上选择性激励机制为惠民制度实施提供强大的压力和动力，从而推动运动休闲特色小镇建设工作向科学、合理的方向发展。在实施刚性制度压力的同时，也要理顺运动休闲特色小镇各参与主体之间的关系，按照共建、共治、共享的原则，积极推进土地供给、招商引资，人才引进、科技创新、投融资体制改革等各项政策和措施逐步落实和完善，定期召开工作联席会议，协调解决运动休闲特色小镇建设中出现的重大问题。[8]作为一项系统工程，运动休闲特色小镇的建设和发展过程中离不开协作和联动，针对应急和突发事件，要积极妥善制定相关事故处理预案，提高事件处理的及时性、准确性和效率。在未来的发展中，要紧跟时代趋势，充分利用大数据、云计算等科技工具，分工协作，最终形成技术联盟和创新网络。

5.3 完善考核、评估、监督制度，有力规避惠民失范行为

实现运动休闲特色小镇的良性运行和科学发展，关键在于建立完善的考核、评估和监督机制。第一，应建立以国家层面为主导的运动休闲特色小镇考核、评估组织和机构，以国家相关职能部门和专业团体为主，结合社会监测包括公众和媒体为辅的多元考核、评估和监督体系。成立的考核、评估和监督工作的组织和机构应具有第三方性质，力争实现考核、评估和监督工作的独立性、客观性和权威性。[9]第二，考核、评估和监督的内容主要包括运动休闲特色小镇的基本信息指标、发展绩效指标和特色产业发展指标等三大方面。基本信息指标包括小镇的建设、投资和规划进展，投资产出比和运营效益方面，发展绩效指标包括产业、功能、形态和制度4个子维度上的发展效率与成绩，在产业纬度上重点考核创新和绿色指标，在功能维度上重点考核经济、社会与生态之间的和谐发展，在形态维度上重点考核统一、鲜明、特色的小镇风貌特征与空间形态，在制度维度上重点考核能激励相应产业、资金和人才进驻的制度，以及保障运动休闲特色小镇可持续发展的环境治理和收益共享的机制。第三，提高考核、评估和监督工作的质量。考核、评估和监督人员应深入一线，实地走访调研，通过经常性的巡视、探查和汇报等方式，及时、准确地发现问题，力求突破逐级向上的信息反馈模式，深入研究并督促解决问题。第四，应建立责任追究制度。基于前期走访调研，目前有些房地产企业以建设小镇之名，行拿地、囤地之实，严重违反国家建设特色小镇的相关政策，但在责任追究和处理上却无计可施，原因在于目前在特色小镇建设领域尚缺乏明确的责任追究制度，这是导致运动休闲特色小镇建设执行弱化、变形和效能受到削减的主要因素。只有形成真问、真责的利害关系问责体系，明确违规应受到的惩罚，才能促使政策执行落到实处，人民得到实惠。第五，应建立运动休闲特色小镇建设效能评价机制。考核评价取向由政府本位向人民本位转变，将运动休闲特色小镇的使用者、经营者、管理者和旅游者等个体的主观感受和体验也纳入到指标体系中，考核评价指标由硬件设施为核心的指标向体现旅游者、消费者、经营者真实体育旅游需求和服务满意度等软指标转变，同时还要结合不同乡镇地区运动休闲特色小镇建设中存在的短板，注重评价指标的差别化设计。

5.4 加强非正式制度的改造和培育，形成惠民政策的柔性约束防线

首先要强化地方政府忠实履行国家建设运动休闲特色小镇的社会责任，按照体育惠民的指导思想落实运动休闲特色小镇建设的各项制度，紧密结合国家新型城镇化建设、健康中国和乡村振兴等国家战略，进一步完善城乡体育公共服务均等化、多产业融合发展理念和措施，并通过持续不断的理念宣传和实践引导，逐步推进运动休闲特色小镇惠民制度建设，从而潜移默化地影响参与主体的意识和行为，逐步树立正确的价值理念和制度安排。其次，要提高旅游消费者和当地居民的认知水平，构建体育融入生活、影响精神和创造文化的健康理念，让广大人民感受到运动休闲特色小镇建设带来的好处，分享运动休闲特色小镇带给人们的物质财富和精神财富。以满足一定休闲特色小镇旅游消费者、居住者、从和者对生活环境的需求，积极打造小镇内生活居住区、休闲娱乐区、产业聚集区和商业配套区等规划建设，创建优美舒适、绿色环保和贴心周到的运动休闲特色小镇生活服务系统，增强公众对小镇的认同感和归属感，逐步形成小镇如家般的心理意识。[10]最后，通过举办丰富多样的体育休闲文化和体育赛事活动，推出特色化体育旅游产业，形成有区域特色的乡镇体育文化，有效带动消费者和当地居民参与体育活动的积极性，营造健康生活方式的惠民体育效应，推动全民健身的蓬勃发展，满足人民健康生活的现实性需求。

6 结语

党的十九大明确提出了实现全面小康的奋斗目标，全面小康更需要全民健康，以人民为中心是新时期我国体育领域全面深化改革提出的新要求。实现运动休闲特色小镇惠民目标，要以全民健身上升为国家战略为重要契机，切实转变政府职能，改善营商环境，有效回应群众诉求，科学调整惠民供需，注重运动休闲特色小镇建设投入与民生改善的协调发展，发挥体育在引导人们群众健康生活中的重要作用，科学调整体育惠民供需，通过运动休闲特色小镇的惠民建设，积极搭建人民健身健康融合发展新平台。正如习近平总书记所说的：“改善民生只有起点，没有终点”。因此，实施运动休闲特色小镇惠民战略，应坚持可持续发展，注重运动休闲特色小镇对改善民生的后续效应，借鉴发达国家体育小镇建设惠民的研究成果，结合我国的实际情况做好运动休闲特色小镇惠民战略的顶层设计，推动我国运动休闲特色小镇建设进一步科学化和规范化。