美国加州塔式起重机安全许可与监管经验借鉴

文/汤道路

美国加州的塔式起重机监管主体与职责明确，其塔式起重机许可与监管体系简明高效，对完善我国安全许可与后续监管制度有借鉴意义。

塔式起重机塔身高度高，多处于交叉作业空间，操作风险大，是各国安全监管的重点之一。美国加利福尼亚州对塔式起重机的安全许可与监管体系简明高效，值得研究学习。

美国加州起重机许可与监管体系

安全处、压力容器安全处等十多个专业处室。起重机安全处主要负责全州范围内的起重机认证机构管理工作、塔式起重机的许可与检查工作，并参与起重机事故调查。加州塔式起重机的安全许可与监管均为Cal/OSHA负责。

美国是联邦制国家，职业安全健康监管总体上由美国劳工部下属的职业安全健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，简称OSHA）负责，但是美国联邦政府也允许各州建立独立的职业安全健康监管计划。目前，包括加州在内共有22个州和地区实施了州计划，加州的职业安全健康监管绩效非常突出。

加州劳动关系部下设职业安全健康管理局（简称Cal/OSHA），在全州划分了4个监管地区并设立地区办事处（Regional Office），每个地区内又划分若干片区并设立片区办公室（District Office）。根据风险分类，Cal/OSHA还专门设立了起重机安全处、采矿与隧道作业安全处、石棉与致癌物质处、电梯

塔式起重机许可证的申请与审批

许可证类型与申请人

加州塔式起重机许可证包括装配许可证和作业许可证两种。所有起重重量超过3t的固定式和移动式塔式起重机均属监管范围。无论是固定还是移动塔式起重机，都需要申领作业许可证。对于固定式塔式起重机，如果其高度超过36英尺（约11m），还需要申领装配许可证。而且固定塔式起重机装配完成后一旦被移动，即使是同一项目内的不同作业地点，也需要重新申领许可证。

塔式起重机作业许可证的申请人是起重机经营者，而装配许可证的申请人则是实际从事塔式起重机装配、攀爬和拆除作业的人，实践中可能是起重机经营者，也可能是第三方装配公司。在申请塔式起重机装配许可证时，申请人还必须提交材料表明在起重机的装配、攀爬与拆除活动时，有经Cal/OSHA认可的起重机认证机构人员或起重机经销商安全代表或起重机生产商安全代表在现场监督，而且Cal/OSHA推荐申请人优先选择聘请经销商或生产商的安全代表在现场监督。

申请与审批程序

申请实行就近原则，申请人应当向作业地点最近的地区办公室提交申请并交费（装配许可证350美元，作业许可证200美元）。如果交通不便，也可以选择最近的片区办公室提交申请。申请材料除了申请人信息、起重机与作业地点等信息外，还包括申请人近5年起重机培训资料，申请人10年内以不同名义或商业组织形式从事过起重机业务的历史情况说明等资料。

受理申请后，地区办公室负责人会把材料转给Cal/OSHA的地区高级安全工程师（Regional Senior Safety Engineer，以下简称RSSE）审核，在必要的情况下也可以指派Cal/OSHA其他具有起重机安全知识的工程师协助RSSE工作。

在批准许可以前，RSSE要组织所有相关方，包括申请人、装配业务承包商、起重机经营者、可能受作业影响的第三方以及工人代表，召开安全评审会，全面评估作业活动的风险及申请人的预防措施。如果RSSE根据书面材料认为申请人起重机作业历史记录良好，有足够的安全管理能力，也可以决定不召开安全评审会。

对于作业许可证，地区办公室应当在收到申请后10日内进行现场检查，然后才可以签发许可证。对于装配许可证，无需签发前现场检查。

审查期限应当在Cal/OSHA收到申请后10日内，由RSSE决定是否签发许可证。

许可的拒绝、暂停与撤销

如果申请人有以下情况，RSSE会决定拒绝许可：（1）申请程序违规；（2）在安全评审会上拒绝提供或提供虚假的安全信息；（3）历史记录显示申请人在起重机作业方面存在重大过失、严重失职、故意违法或重复违法情况，无法相信其能够保证以后作业安全。

获得许可以后如果被许可人有以下情况，RSSE会决定暂停或撤销已签发的许可：（1）被许可人在起重机安全方面存在重大过失、严重失职、故意违法或重复违法行为；（2）在装配、攀爬或拆除活动时未能提前24 h报告监管部门；（3）装配、攀爬或拆除起重机时没有起重机安全认证机构人员或经销商安全代表或生产商安全代表在现场监督；（4）发现起重机以外其他职业安全健康事项的重大违法行为，表明被许可人可能无法保障安全的作业环境；（5）被许可人拒绝检查人员进入现场检查。

如果RSSE决定拒绝、暂停或撤销许可，应当告知地区办公室负责人，后者上报Cal/OSHA执法副局长在24 h内决定。一旦作出决定，申请人或被许可人有申请听证的权利。

塔式起重机许可的检查

检查类型

塔式起重机检查分为许可前检查和许可后检查两类。根据规定，装配许可证无需许可前检查，对于获得作业许可证的塔式起重机，RSSE或受Cal/OSHA指派的其他检查人员在一个年度周期内应当检查两次。首次检查应当在起重机已经装配好但尚未正式开始作业前进行，第二次检查应当在首次检查后半年内任意时间进行。

检查人员与费用

根据规定，RSSE或受Cal/OSHA指派的其他检查人员有权对起重机进行现场检查，申请人或被许可人应当单独支付检查费用。费用标准为每个检查员每小时75美元，检查时间还包括从办公室到现场的往返交通时间，但是不包括研究、准备和其他与检查无关的时间。对于固定塔式起重机一次现场检查人员最少2人最多3人，但是即使是3人检查也按2人检查收费。

在起重机的装配、攀爬和拆除过程中，因为有起重机认证机构人员或厂商安全代表在现场监督，所以RSSE不必去现场检查。但是，RSSE也可以根据实际情况，决定亲自实施现场检查，但除非这项检查被定性为年度检查的一部分，否则不应当收取检查费用。

起重机隐患通知书

在检查中发现的任何隐患都应当制作起重机隐患通知书。检查人员应当与起重机认证机构人员详细讨论隐患情况。对于直接影响安全的隐患应当要求立即改正，如果情况十分紧迫，RSSE还可以签发禁止使用令。对于检查中发现的不直接影响操作安全的违法行为，检查人员也应当通知片区办公室备案。对于隐患通知书中列举的隐患整改情况，检查人员有权增加现场检查并收取检查费用。

行政处罚

对于检查中发现的每一项违法行为可处250美元以上1万3047美元以下的罚款。根据加州职业安全健康法规定的处罚程序，Cal/OSHA可以为当事人设置不超过2天的改正减免期，当事人如果提交证据证明已经改正了违法行为，可以获得一定比例的罚款减免。如果2天内没有整改也没有提出让Cal/OSHA满意的整改方案，则还会被加征一定数额的罚款。如果当事人对处罚不服，可以向劳动关系部的申诉委员会提出申诉，但是申诉不停止减免期计算。

固定式塔式起重机检查的安全事项

固定式塔式起重机的装配与作业存在危险，对其进行安全检查也同样存在安全风险，所以Cal/OSHA也对此类检查制定了安全规程，要点有：（1）如果检查中发现电器存在问题，检查人员不得作任何试验，应当立即联系起重机所有人予以协助；（2）实施检查时，检查员应当根据情况要求操作人员对电源和起重机进行锁止；（3）检查人员可以要求雇主提供检查用吊篮，检查人员应当在吊篮里实施检查，不应当攀爬检查。当然，RSSE有权决定何时可以不使用吊篮；（4）检查人员应始终佩戴安全带和挂绳，使用吊篮时，检查人员应当保持身体与吊篮的连接；（5）检查中应当使用合适的无线通讯，保证检查人和操作人都有对讲设备。检查人员应当确保操作人员熟悉检查程序，并知道如何与检查员沟通，整个检查过程中检查员与操作员必须保持通讯畅通等。

加州塔式起重机许可与监管的启示

注重社会参与

安全生产治理需要多元社会主体参与，既能减轻政府监管负担，又能有效提升治理效果。加州要求固定式塔式起重机在装配、攀爬和拆除时必须有起重机经销商或生产商的安全代表在现场监管，或者有经Cal/OSHA认可的起重机认证机构专业人员在现场监督。尤其是厂商安全代表，对自己产品的结构性能与安全性能非常熟悉，现场监督效能也最高，从而节省了宝贵的行政监管资源。

此外，在许可的安全评审会议中，Cal/OSHA也会邀请雇员代表、其他可能受起重作业影响的当事人代表，公益项目中的政府代表一起参加会议，既有利于更全面地掌握起重作业可能造成的风险，也有利于扩大起重作业安全的社会监督，有利于预防事故发生。

注重安全信用

根据加州法律，提交起重机许可申请时，申请人还应书面报告过去10年中申请人以各种名义、各种形式曾经进行过起重机作业的安全记录。该历史记录如果非常好，RSSE可以决定不召开安全评审会，如果非常差可能导致申请被直接拒绝。此外，Cal/OSHA在确定违法行为的具体处罚数额时，也会参考当事人的安全信用记录并对最终结果有重要影响。运用安全信用记录，让所有当事人都认识到一旦存在违法行为或发生安全事故，不仅影响当前经营，甚至会影响到未来10年以内的经营，即使更换公司名称或商业组织形式也难以规避其不利影响，从而激励经营者珍惜安全记录，严格遵守相关法规与标准。

重视技术审查

加州法律明确规定，塔式起重机的安全许可审批与检查，均由Cal/OSHA雇佣的RSSE即地区高级安全工程师负责，如果RSSE工作负担太重时也可以指派其他工程师协助，但是必须具备必要的起重机安全知识。整体看来，其许可与检查具有极强的技术色彩，Cal/OSHA的地区办公室与片区办公室主要从事材料传递、档案管理等服务职能，无逐级上报审查的行政官僚体系特征。

许可与监管主体职责明确

塔式起重机应用广泛，但主要应用于建筑工地，因此也会涉及建筑安全监管职责。加州法律明确规定，塔式起重机的许可由Cal/OSHA负责，后期检查与监管也由Cal/OSHA负责，突出“谁许可、谁监管”原则，做到了起重机监管主体职责明确，从而避免与其他机构职责重叠、业务扯皮等问题。

检查收费的激励机制

加州的起重机检查收费制度比较有特色。一般来说，行政检查是政府的法定职责，不应当向行政相对人收取费用。但是加州通过有限制的检查收费制度，体现了行政检查的经济激励功能：一方面，原则上限制一年检查两次，并且每次最多以两名检查员工作量计费，在减轻行政支出负担的同时，也避免了恶意扩大检查费用给企业造成沉重负担的可能；另一方面，如果检查中发现隐患，并且当事人没能提交证据证明及时整改，有可能导致增加额外的收费检查成本，从而激励当事人杜绝隐患发生或及时整改隐患。此外，鉴于Cal/OSHA派出实施现场检查的主要是RSSE等专业安全工程师，收取一定的检查费用也在一定程度上体现了技术服务收费，因而实践中也更能为企业接受。此外，Cal/OSHA的行政处罚在限期内整改可以申请减免，限期内未能整改则加罚的制度也起到了较好的违法改正激励效果。

起重机检测不是法定的许可条件

值得注意的是，加州并没有把起重机检测作为法定的许可条件，这一方面与检测成本过高且效果有限有关，另一方面也与加州法律要求固定式塔式起重机在装配、攀爬和拆除时，必须要有起重机认证机构人员或厂商安全代表在现场监督有关。因为只要是合格出厂且处于使用期内的起重机，其质量是非常稳定的，很少发生机械部件断裂等质量原因导致的起重机事故，实践中绝大多数起重机事故都与装配不当或操作不当有关。因此通过行政许可严格把控好装配环节和操作环节风险，要比依靠时点性的检测手段，更能体现风险防控的全过程与系统性性点。