谈特殊工种劳动保护制度问题

文/梁忠兴 杨继忠

我国特殊工种的相关概念，产生于1951 年发布的《劳动保险条例》，为了保护工人职员的健康，减轻其生活中的困难，特依据当时经济条件，对井下矿工或固定在32 ℉以下的低温或100 ℉以上的高温工作场所工作者，在提炼或制造铅、汞、砒、磷、酸及其他化学、兵工工业中直接从事有害身体健康工作者采取特殊的待遇。至1978 年2 月《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104 号）中又规定：从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作职工，不同于其他岗位职工的优惠待遇，使得特殊工种的概念进一步强化。到了90 年代末，《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8 号）中首次正式使用“特殊工种”一词。

特殊工种是指企业在生产过程中，在劳动强度、劳动条件和现场环境方面存在损害职工身体健康因素的生产岗位。从1958 年起至1998 年，各行各业陆续制定了本行业的特殊工种目录，由劳动部门批准后发布。

特殊工种职工在工作中承受着对身心的危害及繁重的劳动，理应受到极大关注和正确的对待。随着科学技术的进步，生产条件的改善，某些旧的特殊工种消失，新的特殊工种又萌生，伴随着我国经济发展的不平衡因素，许多传统产业在某些地区还将长期存在，因此特殊工种的劳动保护制度应适应具体的、不断变化的情况，使之达到切实保护特殊工种职工健康的目的，避免“一刀切”。

习近平总书记在十九大报告中关于安全生产的问题提出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”特殊工种的劳动保护要以党的十九大指示精神为指导，在完善制度的基础上，做好各项工作。

特殊工种劳动保护的法律、行政、经济问题

特殊工种劳动保护问题是个系统工程，必须综合发挥，运用法律、行政、经济3 方面的作用，才能达到最佳效果。

特殊工种劳动保护的法律问题

为了保护特殊工种职工的健康，国家出台过许多法律及规章制度，虽未直接提及“特殊工种”一词，但均涵盖有其中之意。除上述谈到的2 部法律外，还有《劳动法》中重点在第六章劳动安全卫生；《工会法》中重点在第二十三条、二十四条、二十八条；《安全生产法》通篇对特殊工种的劳动保护多有重要阐述。

特殊工种劳动保护的行政问题

人力资源和社会保障管理部门与安全生产管理部门对特殊工种的劳动保护有行政管理职责，一方面负责监督企业和职工执行国家法律、法规，另一方面监督、帮助企业和职工制定符合本企业情况的具体的特殊工种劳动保护规章制度。并根据工作的实际情况进行适度调整，以求发扬成绩，纠正偏差。

2.1.2 双主动脉弓患儿 在标准的三血管-气管切面叠加彩色多普勒均不能显示正常的“V”字形结构，从胎儿左侧开始向右侧分别为动脉导管、主动脉左弓、气管、主动脉右弓、上腔静脉，而主动脉左弓和主动脉右弓分别位于气管的左侧和右侧，两者包绕气管，气管位于左弓和右弓之间，形成典型“O”形血管环。

特殊工种劳动保护的经济问题

特殊工种的劳动保护的经费主要是特殊工种岗位工资、津贴、保健费用、社会保险费用、安全生产防护用品费用、安全生产防护设备改造、安全生产培训费用、生产技能培训费用等。这些项目的主要经济来源应由生产企业负责，这是因为企业是独立的经济实体，可依法获取特殊工种劳动的利润，进而是特殊工种劳动的最大、最直接的受益者。国家和政府在必要时也要承担次要的经济责任，这是由国家和政府也是特殊工种劳动的受益者之一（如税收）、国家和政府管理社会事务的公共属性所决定的。

特殊工种劳动保护的预防、医疗、补偿

特殊工种的劳动保护，预防是关键，只有做好了预防工作，才能从根本上、源头上减少对特殊工种健康的危害，也可以减轻医疗、补偿的负担。

特殊工种劳动保护预防

要坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的理念，把预防工作放在首位。做好预防工作要从2方面着手：硬件，即个体防护用品、劳动保护生产设备，安全警示标志等；软件，即安全生产规章制度、操作规程，安全生产培训等。

特殊工种劳动保护医疗

由于特殊工种工作在有害于身体健康的恶劣作业环境中，加之劳动强度较大，造成的身心伤害虽可以减轻，但无法彻底避免。对于在劳动中形成的疾病，除采取调动工作外必须通过医疗手段加以解决。不但要解决特殊工种在职时的医疗问题，还要解决特殊工种退休后的医疗问题，特殊工种的劳动保护医疗通过现行的医疗保险制度加以解决，各企业应积极为职工办理各种医疗保险。

特殊工种劳动保护补偿

特殊工种的劳动保护补偿分为即时补偿和事后补偿，即时补偿是指特殊工种在职时的补偿，事后补偿是指特殊工种离职时的补偿。即时补偿包括岗位工资、岗位津贴、保健费用等；事后补偿主要是指退休制度。《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》中明确指出，国家法定的企业职工退休年龄是：男年满60 周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55 周岁。从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作（即特殊工种）的，退休年龄为男年满55 周岁、女年满45 周岁。目前从全国情况看，特殊工种劳动保护补偿问题主要是以事后补偿为主，即时补偿为辅，避免企业、国家和政府经济负担过重。

即时补偿目前存在的问题：就岗位工资来说，特殊工种与普通工种有差别但区别不大，不能与“补偿性工资差别理论”所描述的情景相吻合；岗位津贴有的地区有，有的地区没有；保健费用标准最高每天1 元，由于物价上涨，其作用微乎其微，而且特殊工种与普通工种区别不大。

事后补偿目前存在的问题：“提前5 年退休”各地都在执行，群众满意度不是很高，存在着“提前5 年退休”的人数过多；目前城镇职工平均退休年龄只有54 岁左右，城镇职工退休年龄偏低；目录老旧，失去特殊性的工种不能剔除掉，新的艰苦岗位加不进来；同工不同社保等现象。

造成这些问题的原因是：

第一，有经济改革历史发展过程中维护稳定的原因。50 年代国民经济还在恢复发展，经济相对落后，工资水平较低，为了维护艰苦岗位职工的利益，制定了特殊工种提前5 年退休的政策。八九十年代，为保证企业下岗职工基本生活，安置企业富余人员，国家在50 年代《劳动保险条例》的基础上重新提出“特殊工种”的“提前5 年退休”。这些问题现在有所缓解。

第二，有人们的思想认识原因。在50 年代初期，第一个5 年计划，我国正处在恢复生产阶段。在生产过程中，出现了有些工种严重伤害劳动者的身体健康问题，这也是发展经济的副作用带来的负面影响。为了解决这个问题，国家出台了维护劳动者健康的政策，允许某些工种职工提前5年退休，直到改革开放前都是这样。这时的企业是国家的，没有经济上的独立性。在对待损害劳动者健康工种的问题上，只有职工和国家两方利益诉求。改革开放后，国家赋予企业生产经营自主权，企业转变成独立的经济实体，社会保险体系也从文革时期的企业化恢复成社会化。90 年代在政府的文件里出现了“特殊工种”名词。说明特殊工种问题形成，这时是个人、企业、政府3 者关系了。只有当3 者各司其职，而且协调顺畅，系统功能才能实现正向目标。现在的企业领导尚难以接受这种认识。

第三，有监管不到位、政策滞后的原因。由于上述原因，致使政府的相应法律、法规、政策难以在某些企业贯彻实施，造成监管的死角。也由于某些企业与政府的意愿相左，经济利益冲突，导致政府相应调整政策。

如今在“提前5 年退休”的问题上，学术界有3 种主张：

第一种：取消“特殊工种提前5年退休”。这种观点对于治理假借特殊工种名义提前退休等乱象，保证养老基金的公平性、效益性方面，很有意义。但存在公众、社会较难接受，政治风险较大的问题。在被调查的职工中有97%的人反对取消“特殊工种提前5 年退休”。

第二种：仍然保留“特殊工种提前5 年退休”的政策，对目前突出问题进行略微调整和治理，这种观点有极强的可操作性、对保持稳定很有好处，但对于解决特殊工种存在的问题力度不够。

第三种：部分特殊工种职工保留“提前5 年退休”，部分特殊工种职工取消“提前5 年退休”，这种观点除兼有前两种观点长处之外，还具有合理分配个人、用人单位、国家责任，从现实出发兼顾历史、未来的优点。有利于治理、解决近十多年来出现的许多企业职工不合规的提前退休，城镇职工退休年龄偏低的问题。但是存在多家部门合作、工作量极大、耗时过多、成本过高导致难以操作的风险。

我国在处理、解决特殊工种问题的过程中起初没有使用特殊工种这个词汇，只是讲“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作的工人”，这是特殊岗位、特殊工种的混合概念。到了90 年代末才正式使用特殊工种词汇，这表明我国在处理、解决特殊工种问题的过程中，认识上有个从模糊到清晰，处理上有个从轻到重的过程。这带来的启发是：在制定特殊工种政策时要达到以下3 个要求：干了比不干要优惠；合规地干比不合规地干要优惠；干长、干重比干短、干轻的要优惠。

加强特殊工种劳动保护个体防护

做好预防工作，硬件是关键，个体防护用品是最直接、最有效的预防工作硬件，对从事特殊工种作业的劳动者安全健康及减轻医疗、补偿的负担具有促进作用。

劳动保护个体防护装备法律规定

《劳动法》第五十二条：用人单位必须建立、建全劳动安全卫生制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准。对劳动者进行安全卫生教育，防止劳动过程中的事故。减少职业危害。第五十四条：用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动卫生安全条件和必要的劳动防护用品，对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查。《安全生产法》第四十二条：生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。第四十四条：生产经营单位应当安排用于配备劳动防护用品、进行安全生产培训的经费。《职业病防治法》第二十二条：用人单位必须采用有效的职业病防护设施，并为劳动者提供个人使用的职业病防护用品。第二十五条：对个人使用的职业病防护用品，用人单位应当进行经常性的维护、检修，定期检测其性能和效果，确保其处于正常状态，不得擅自停止使用。

个体防护装备标准体系建设

依据《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020 年）》，结合原国家安全生产监督管理总局《安全生产“十三五”规划》，树立以人为本、安全发展的理念，深化个体防护装备标准化改革，优化标准化体系，强化标准的实施和监督，夯实标准化技术基础，增强标准化服务能力，提升标准国际化水平，加快个体防护装备标准的普及应用和与各行业的深度融合的文件精神。第五届个体防护装备标准化技术委员会按照上述法律法规要求和指导思想，参考国内外先进经验，结合我国实际情况，建立了一套以配备标准为核心，以追踪溯源为手段，以技术、产品标准为支撑，科学合理、层次清晰的新型个体防护装备标准体系。

原国家安全生产监督管理总局依照《安全生产法》《职业病防治法》等法律法规，制定了《用人单位劳动防护用品管理规范》，用来指导用人单位对劳动防护用品的选择、使用、维护和报废。但这个规范依然是一个指导性的文件。劳动防护用品的配备是一个全面的、科学的、复杂的系统工程，该管理规范在配备管理和质量追踪等方面都缺乏具体的可操作性，使监管执法存在难度。

为了解决劳动防护用品配备和使用中的根本问题，全国个体防护装备标准化技术委员会组织科研机构、使用单位、生产单位、检测机构正在起草制定《个体防护装备配备规范》总则和系列配备标准，指导个体防护装备的配备使用的全过程。个体防护装备配备规范标准是《安全生产“十三五”规划》当中的重要内容。“十三五”期间，我国将按照计划制定完成覆盖石油、天然气、非煤矿山、冶金、钢铁等12 个重点行业的个体防护装备配备规范标准，针对不同行业特点和风险差异制定行业配备标准，实现对个体防护装备从生产到配备使用直至废弃的全周期管理覆盖。