改革开放以来我国农业补贴制度回顾

司睿

摘要：农业补贴政策是国际上普遍采用的农业支持与保护手段。改革开放以来，我国的农业补贴政策经历了三次演变。当前我国的农业补贴政策主要有对种粮农民的补贴政策、养殖业补贴、农业科技支持补贴和推广补助，农业救助补贴，新型农业生产经营主体补贴。农业补贴政策的推行提高了农民的种粮积极性，增加了农产品供给，对保护耕地、确保粮食安全和增加农民收入有明显的积极意义。

关键词：改革开放;农业补贴;粮食安全

农业补贴政策是国家通过政策措施，对农业生产和贸易给予各种直接和间接财政补助的支农手段，也是国际上普遍采用的农业支持与保护的有效手段。近年来，我国政府为保证国家粮食安全、保障农民收益和实现农村经济可持续发展，逐步构建起了农业补贴制度体系。

一、农业补贴制度的演变

我国农业补贴最早始于20世纪50年代，当时以国营拖拉机站机耕定额亏损补贴形式出现，之后扩大到农业生产资料价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。从世贸组织农业协议来看，我国的农业补贴有“绿箱”补贴、“黄箱”补贴。目前，我国农业补贴项目主要集中在流通环节。

改革开放以来，我国的农业补贴政策经历了三次演变：一是1979～1992年，实行化肥、农膜等农业生产资料价格补贴和城镇居民粮食补贴，目的是降低农业生产成本。二是1993～2003年，对粮食实行保护价收购，以推动和保障农产品的市场化;对不同的农产品采取不同的保护方式（分为强保护和弱保护）。三是从2004年起实行农业补贴，包括直接补贴、农资直补、农机补贴和良种补贴等多项农业补贴政策。对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式，农业补贴总额大幅提高。

基于农业在国民经济中的的基础性地位及弱质性，通过影响农产品价格和农业的生产要素，达到支持弱势产业和土地资源优化配置的目标。相对发达国家而言，我国农业补贴支持标准仍然较低。改革开放以来，农业补贴政策的推行提高了农民的种粮积极性和农产品质量，增加了农产品供给，对保护耕地、确保粮食安全和增加农民收入有明显的积极意义。

二、农业补贴制度的主要项目

农业补贴政策工具可归纳为两种类型：一是对农业生产者和农产品的价格支持措施和直接补贴措施;二是政府对农业发展的一般服务支持措施，包括科研推广、农业基础设施建设和资源环境保护等支持计划。为稳定经济发展基础，发达国家加大了对农业的补贴力度。其中，对农民实行生产性补贴是发达国家通行的政策。当前我国的农业补贴政策主要有以下项目：

（一）对种粮农民的补贴政策

1. 粮食直接补贴

粮食直补是与粮食流通体制改革相辅相成的。粮食直补资金来源于粮食风险基金，是原来在粮食风险基金中安排补给粮食流通环节的资金，国家通过改革把它直接补到农民手里，变暗补为明补。中央财政分粮食主产区和非主产区，按谁种地谁受益的原则，基于农户的实际种植面积直接给予补贴。

从2004年开始，国家全面推行对种粮农民的直接补贴，2004年以来，粮食直补金额达到了粮食风险基金的一半。2008年，国家对粮食直补每亩13.5元，水稻良种补贴，早稻每亩10元，中稻每亩15元，晚稻每亩7元。2005年中央一号文件要求继续加大对种粮农民的直接补贴力度，对部分地区农民实行良种和农机具购置补贴。2006年中央一号文件又提出完善重点粮食品种最低收购价政策，保护粮农利益。种粮农民直接补贴政策有效地调动了农民种粮的积极性，稳定了种粮农民队伍，也有效地减轻了谷贱伤农的伤害，维持了种粮农民的基本收益，减少了农民抛荒毁地现象，保证了我国粮食综合生产能力，种粮直接补贴政策还倒逼国有粮食企业加快了市场化改革，对于保障我国粮食生产安全具有至关重要的意义。2010年，中国粮食总产量达到5464亿公斤，首次实现连续七年增产，连续四年产量保持在5000億公斤以上。这与国家坚持实施一系列正确的粮食生产补贴政策是分不开的。

2. 粮食、油料主产区补贴

为了缓解产粮大县财政困难，调动地方政府抓好粮食生产的积极性，保护好国家粮食安全的基础，从2005年起，中央财政实行产粮大县奖励政策。中央财政对产粮大县（含县级市、区）的奖励，坚持“测算到县、拨付到县”的原则。奖励条件是：以县为单位，1998年至2002年5年平均粮食产量大于4亿斤，且粮食商品量大于1000万斤;或达不到以上条件但对区域内的粮食安全起着重要作用，对粮食供求产生重大影响的县。2007年，为解决油料生产连续下滑问题，中央又出台了油料大县奖励政策。2008年，国家对油菜种植每亩补贴10元。2008年针对粮食、生猪、油料生产这几项的奖励资金达到180多亿，对农业生产的支持效果明显。

3. 农资综合直接补贴

化肥、农药、农膜等农资价格上涨，增加了农民的种粮成本。农资综合补贴是中央财政对农民从事农业生产的化肥、种子、农药等基本生产资料给予直接补贴，通过粮食风险基金拨发，补贴时统筹考虑农资涨价幅度、粮价变化水平和财政补贴力度等因素，动态调整。目的是将农民种地投入有效稳定在一定水平上，通过补贴促进农村粮食增产，促进农民收入增加。目前，农资综合直补已经成为我国所有补贴政策中额度最大的补贴之一。2012年中央财政拨付粮食直补和农资综合补贴共1278亿元。2013年、2014年中央一号文件提出动态调整农资综合补贴机制， 2015年中央一号文件提出继续实施农资综合补贴等政策。2017年中央一号文件提出深入农资综合补贴制度改革。

4. 良种补贴

为提高农产品品质，增加农业产量，推广优质良种，我国对积极使用优良作物种子种植的农户给予一定资金补贴，2005年中央一号文件要求对部分地区农民实行良种补贴。2007年，良种补贴品种扩大到水稻、小麦、玉米、棉花、油菜、大豆等六个品种，补贴面积合计达到5.8亿亩以上，补贴资金66亿元以上，惠及农户1.21亿多户。2012年良种补贴总额224亿元。2013年、2014年中央一号文件提出的农业补贴政策也包括了对种粮农民的良种补贴。

5. 农机具购置补贴

为改变我国传统农业生产方式，提高农业机械化作业比例，由中央及各省、市、区财政分别安排专项资金，对农民和农场等农业生产经营组织购买和更新农机具给予专项补贴。对改善农业装备结构、提高农机化水平、增强农业综合生产能力、发展现代农业、繁荣农村经济具有重要意义。农机具购置补贴最早开始于2004年，依据当年生效的《中华人民共和国农业机械化促进法》进行补贴。2004～2011年中央财政共安排补贴资金529.7亿元，带动地方和农民投入1596.7亿元，补贴购置各类农机具1672万台（套），受益农户达到1489万户，全国农机总动力增长了61%，农作物综合机械化水平8年的增幅超过了政策实施前30年的增幅。2010年农机购置补贴144.9亿元，全国农作物耕、种、收综合机械化水平达到了52.3%，标志着我国农业生产方式实现了由人畜力作业为主向机械化作业为主的历史性跨越。2011年农作物耕种收综合机械化水平达到54.5%，较上年提高2.2个百分点，连续六年保持2个百分点以上的增幅。2013-2015年中央一号文件要求各地扩大农机具购置补贴规模，落实补贴政策。同时，提出增加农机以旧换新补贴试点;2015年中央一号文件提出农机具购置补贴向粮食主产区和新型农业经营主体倾斜，扩大农业节水灌溉设备的购置补贴。2016年、2017年中央一号文件提出完善农机购置补贴政策，加大对粮棉油糖和饲草料生产机械化机具的补贴力度。2015年国家财政用于农业生产资料补贴和技术补贴的资金达到756亿元。

从2016年起，国家将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等“三项补贴”调整合并为农业支持保护补贴，同时，还增加了包括耕地地力保护补贴、农机购置补贴、玉米生产补贴等项目。政策定位更加侧重于功能性补贴和环节性补贴。2016年国家支出农业生产支持补贴1605.55亿元，为同期上年支出的212.4%。

（二）养殖业补贴

畜牧业是大农业的重要组成部分，畜牧业发展对农牧民脱贫致富乃至国民经济增长具有重要意义，我国实行了对畜禽养殖补贴和对渔业生产柴油补贴。

为了促进养猪业发展，稳定猪肉价格，从2005年开始，国家实施畜牧良种补贴政策，2007年出台了一系列生猪生产发展的政策措施，包括实施能繁母猪补助政策，实行生猪保险补贴、标准化规模养殖场（小区） 及配套设施建设补贴、人工授精液补贴、疫苗补贴。2008年，国家对能繁母猪饲养补贴每头100元。2012年畜牧良种补贴资金达到12亿元。另外，为促进奶牛养殖业和养鸡业的发展，国家实施了奶牛良种补贴、后备母牛饲养和蛋鸡补贴。2013年中央一号文件提出扶持畜牧业补贴和税收减免政策，对生猪养殖大县实行奖励政策。2014年中央一号文件提出开展改进农业补贴办法试点，加快建立利益补偿机制。同时，继续实施畜牧良种补贴政策。2015年中央一号文件要求对生猪、牛羊养殖调出大县实施财政奖励补助政策。

2006年以来，为缓解渔民因成本上升带来的压力，国家安排了专项资金，主要对从事近海、内陆捕捞、水产养殖并使用机动渔船的渔民和渔企实施柴油涨价直接补贴。2008年渔业生产柴油补贴为126.4亿元。2010年实施《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》，从制度上切实规范了海洋捕捞及水产养殖渔民和渔业企业的机动渔船油补发放工作。2012年国家补贴渔业柴油资金239.97亿元。2013年中央一号文件提出落实远洋渔业补贴，实行补贴、税收减免政策。2016年中央一号文件提出发展渔业保险。

（三）农业科技支持补贴和推广补助

近年来，国家为提高农业科技水平，主要出台了下列补贴措施：

1. 测土配方施肥补助

植物生长所需养料主要来自化肥。测土配方施肥，不仅能提高作物产量，还可以改良土壤环境、促进农业可持续发展。我国于2005年全面推广应用测土配方施肥技术。中央、地方财政给予补贴，免费为农民提供测土配方施肥的技术服务。2005～2008年，中央拨付16亿资金，在全国1200个县推广应用测土配方施肥技术。2012年，在全国范围内组织开展测土配方施肥技术普及行动。筛选确定了100个县（场）、1000个乡（镇）、10000个村作为试点，实施测土配方施肥整县、整乡、整村推进，实现全国测土配方施肥技术推广13亿亩，为1.8亿农户免费提供测土配方施肥技术服务。

2. 科技入户技术补贴

2005年，为提高农业科技成果入户率和覆盖率，建立依靠科技促进粮食增产、农民增收的长效机制，稳定提高农业综合生产能力，国家启动了农业科技入户示范工程。“科技入户”是科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人的长效机制。2005～2007年，科技入户示范工程在300个县实施，共培育25万个科技示范户，辐射带动周边500万农户，三年累计新增粮食50亿公斤，促进农民增收150亿元。种植业示范户年均亩增产10%以上、节本23元以上，每亩新增效益100元左右;畜牧业示范户奶牛养殖综合效益提高10%以上;渔业示范户亩均节本增效1000元以上。2007年，国家科技入户技术补贴专项资金为2亿元。从2008年起，农业部全面实施农业科技入户工程。通过普及配方施肥技术、以及有关农作物高产技术攻关等活动，大大促进了农业增产和农民增收。

2012～2014年，中央“一號文件”重点强调大幅增加农业科技投入，确保国家粮食安全。2012 年国家财政拨款用于农林水事务（类）支出 1，562，705.43万元，占 64.27%，科学技术（类）支出 397，883.74 万元，占 16.36%。2013年、2014年中央一号文件提出继续实施农业关键技术补助、土壤有机质提升补助，2014年中央一号文件提出试点低毒低残留农药和高效缓释肥料使用;专业防治病虫害补助，防灾减灾稳产增产。

3. 农民培训补贴

我国农民科技文化素质不高，加强农民培训对于增加农民收入，提升农民精神生活质量具有重要意义。十六届五中全会强调要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质。从2004年开始，中央财政对农村劳动力转移就业培训给予补贴;2006年，中央财政还投入2亿元设立了新型农民培训补助专项资金，用于农村实用技术的学费补助;到2007年，中央财政累计投入農民转移就业培训补贴12.5亿元。2009年国家补贴金额为平均每人360元。2011年国家用于技术推广和技能培训专项资金为299.51亿元。2016年，国家用于支农的科技转化与推广服务资金为390.12亿元。2018年4月，国家农业农村部、财政部发布《2018年财政重点强农惠农政策》，明确2018年财政将从八大方面强农惠农，其中包括培训新型职业农民100万人次等。

（四）农业救助补贴

1. 农业救灾资金

农业灾害是对农、牧、渔业生产构成严重威胁、危害和造成重大损失的农业自然灾害和农业生物灾害。农业救灾资金是中央财政预算安排用于预防、控制灾害和灾后救助的专项补助资金。2008年，国家安排救灾资金27亿元用于南方冰冻雨雪灾区恢复农业生产;安排地震灾区动物防疫消毒无害化处理和鼠害防治补助6500万元;安排农作物重大病虫灾害防控资金3.17亿元，重大动物疫病补助资金28亿元。2016年，国家财政用于灾害救助的资金为46.87亿元;用于病虫害控制的财政资金为140.87亿元。

2. 农业保险保费补贴

农业保险风险较高，因此，保险费率较高，农民难以承担，需要财政提供保费补贴。农业保险保费补贴是国家财政对农户投保农业保险业务给予的一定比例的保费补贴。2007年，我国即开始实施中央财政农业保险保费补贴政策。2011年，我国农业保险保费收入是170亿元，是2006年没有实施保费补贴政策时的20倍。2015年，国家财政用于农业生产保险补贴的资金为268.05亿元，较上年增长9.53%。2016年12月，财政部印发《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，要求进一步提高财政补贴资金使用效益。

2015年中央一号文件提出提高各级财政对稻谷、小麦、玉米等主要粮食作物保险的保费补贴比例、保险覆盖面和保障水平;扩大畜产品及森林保险覆盖范围。中央、省级逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式提供保费补贴支持。鼓励有条件地区的保险机构开展特色优势农产品保险、互助合作保险。同时，中央财政还支持建立农业保险大灾风险分散机制，规范大灾风险准备金管理。

2016年中央一号文件提出开发天气指数保险、农产品目标价格保险、设施农业保险、森林保险等农业保险新品种，稳步扩大“农业保险+农产品期货”试点，创新保险公司支农融资业务。扩大农业保险覆盖面，完善大灾风险分散机制，提高风险保障水平。

（五）新型农业生产经营主体补贴

2013、2014年中央一号文件提出农业补贴重点是专业大户、农民合作社等新型生产经营主体。2015年中央一号文件要求实施推广重大农业生产技术的补助政策，扩大现代农业示范区的奖补范围。

三、总结

改革开放以来，我国已经建立了比较完善的农业补贴体系。但必须通过农业补贴立法，保障农业补贴政策的稳定性、系统性和长效性。现阶段农业补贴制度的目标设计不宜宽泛，核心目标是保障粮食安全、确保主要农产品供给和促进农民增收。第一，应优化农业补贴结构，发展与现代农业、新型农业经营主体的培育相适应的农业补贴;第二，加强节能降耗和减少排污，减少或取消农药和除草剂的农资补贴，凸显农业补贴政策的环境保护功能;第三，增加农业科技研发及推广服务的补贴;第四，扩大补贴资金来源，加强补贴资金的审计监督;最后，发展健全的农业保险体系，规避农业自然灾害风险，也是除补贴以外农业保护的一项重要措施。

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*基金项目：本文系2013国家社会科学基金项目“改革开放以来中国共产党解决“三农”问题的实践与经验研究”（13XDJ001）研究成果之一。

（作者单位：甘肃农业大学管理学院）