事业单位内部控制体系实施过程中的问题分析

周晓杰

摘要：随着市场经济的发展，结合目前我国机关事业单位改革的形势，事业单位内部控制制度的建立显得尤为重要，只有不断健全事业单位内部控制制度，才能推动改革的深化发展。但事业单位内部控制实施的时间较短，且由于事业单位的特殊性，使得事业单位内部控制的实施缺乏行之有效的参考依据。文章从事业单位内部控制的现状进行分析，结合实施过程中遇到的一些问题，并探讨改善解决内部控制的方法和途经。

关键词：事业单位;内部控制;风险;深化改革

事业单位作为社会公众服务的主体，虽然没有企业内部控制较为突出的经营风险，但在履行社会职责和公众服务过程中却存在较大的风险因素，比如滥用职权、贪污腐败的风险;使用财政资金效率低下的风险;内部管理混乱，职能划分不清晰的风险;资源配置不合理，国有资产流失的风险等等。长期以来，我国政府一直在推进经济体制深化改革，内控制度建设工作也在不断实施，但受各种因素的限制和干扰，不管是在制度建设还是监督管理方面，内部控制工作都存在一定的滞后性。因此，内部控制建立及实施的过程中，只有站在事业单位全局把控与风险评估的高度，才能充分发挥监督评价，使单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，内控管理职责清晰，提高单位人员工作效率，实现内部管理的规范化、法治化。

一、内部控制制度建设实施的过程

内部控制体系的建立是一个循序渐进的过程，并非“一蹴而就”。内部控制的建立不仅仅体现在制度层面，而是一个体系建设的过程，需要不断的改进与完善。首先，要初步形成基本的内部控制管理体系，从而建立单位层面的内控控制制度。主要包括6个方面的内容：内控管理职责分工，决策、执行和监督相互分离，关键岗位责任机制，关键人员资质能力，财务信息编报要求，内部控制监督评价。其次，内部控制规范要想得到切实落实，必须切实将内部控制规范通过制度规范融入流程和操作、通过业务系统的建设将内部控制嵌入系统，最终将内控执行落到实处，人控加机控，真正实现内部控制与风险管理手段、工具的建设与提升。同时，还应建立内部控制监控预警体系，对各项风险进行持续监控、分析、预警、报告。定期对内控制度、手册进行更新、完善，以适应新的业务领域，并对业务流程的关键控制点进行不断建设与改进。

二、内部控制制度实施的重大意义

（一）有利于提高政府公信力

事业单位的主要职能为政府辅助，为社会公众提供服务，在市场经济发挥在那中起着非常重要的作用，但随着市场经济的发展，新旧体制改革，经济环境日趋复杂，事业单位面临的风险也越来越严峻，科学有效的实施内部控制能促进政府机关从科学发展的角度自觉自律提高内部管理水平，从经济活动风险防控的角度落实廉政风险防控的要求，真正达到财政资金的有效运转和有力惩治预防腐败的目的。因此，加强事业单位内部风险防控不仅是提高政府部门服务效率和效果的必然要求，也是提高政府公信力的必然手段。

（二）有利于提高单位内部管理水平

内部控制涉及单位管理和业务活动两方面，在其落实过程中并不仅仅是财务管理部门的事，实际上是贯穿于行政事业单位的各个层面，最终在财务管理的业务某方面反映出来。在建立与实施内部控制时，坚持每年开展一次风险评估，找到内部控制的薄弱点和关键点，重视不同的内部控制方法在不同层面发挥的作用，综合施责，使风险防控关口前移，实行权责对等、建立相互制约和监督的工作机制，注重过程监管，强化预算控制、单据控制和会计控制，形成有效的风险评估和防范机制，从而保障单位管理活动稳健高效的运行。

（三）有利于保护国有资产安全

一直以来，我国事业单位在国有资产管理中普遍存在管理理念淡薄，管理人员职责划分不明确等现象。虽然近年来多次强调国有资产管理的重要性，但从执行结果来看，效果并不明显，国有资产仍然出现闲置浪费、利用率低、资产流失等现象。内控制度的建立，落实了资产管理的相关责任，提高管理人员的认识，使资产管理不再松散流于形式，通过将资产管理与预算管理、政府采购管理等相结合，加强资产的日常管理和定期清查盘点等措施，使国有资产的内部控制评价体系更加完善，从而优化了资源配置，确保国有资产的安全。

三、内部控制建设过程中存在的问题

（一）对内部控制体系建设的重要性认识不到位

行政事业单位内部控制处于起步阶段，对于已经固化的管理思想进行革新存在一个接受适应过程。很大一部分单位领导重视程度不够，认为内部控制就是财务上的预算控制，与其他部门没有关系。因此在建设环节将无法顺利调动各个部门参与内部控制建设的积极性，在实施环节将不利于各部門之间的协调与制衡，出现相互推诿扯皮现象，甚至遭到各个权力相关部门的抵制。有的单位内部控制的实施只停留在书面材料和应付检查的层面，认为内部控制实施成本太高，与原来固有的管理模式相比，执行程序过于繁琐，不利于工作效率的提高，从而造成内部控制形同虚设，并未真正实施。

（二）内部控制体系建设缺乏经验参考

行政事业单位内控建设研究理论、具体案例相对较少，各单位对内控建设认知不健全。截止目前，我国还没有规范性的行政事业单位内部控制指导体系，这导致内控建设没有参照性，大部分行政事业单位所形成的书面制度，只是以一般财经规章制度加以代替，一味不切实际的照抄照搬，不但内控制度建设的内容相对简单，也不符合单位的实际情况。还有些单位把内部控制建设看作是为完成上级部门交办的任务而进行的规定性动作，只是为了应付交差，而在实际运行过程中还是按照以往约定俗成办事，个人主观经验判断较强，忽视了内部控制体系在单位管理中的重要作用，从而使内部控制体系成为了摆设，不能真正发挥应有的作用。

（三）内控构建缺乏有效的体系规划和职责分工

每個单位的业务活动的正常开展，都需要建立在良性的管理基础之上，不管管理层级还是业务层级，都需要有明确的职责分工，而内部控制体系的实施，更需要有细致完善的体系规划，和对制度有力的执行力度。否则家底不请，职责不明，流程混乱，就会导致内部控制难以开展实施，最终也不能发挥实质性的作用。例如有的单位人员少，关键岗位职责划分不清，一人兼任多个岗位，出纳会计双肩挑，岗位相容，不相互制约;有的单位内部授权审批控制不严，重大事项集体决策执行不好，事前审批把关不严;有的单位预算控制不力，年初预算与实际执行出入很大，甚至无预算执行;有的单位财产保护控制不力，资产多年不清等等问题，这些都是影响内部控制制度实施效果的重要因素。

（四）内部控制缺乏行之有效的监督机制

所谓行之有效的监督机制，不仅仅是单位内部设置的监督部门，开展自我监督。而是形成内部监督与外部监督相结合的综合监督体系。一是就我国目前情况而看，大部分的事业单位都没有设置专门的内部审计部门，有的单位财务人员一人分饰两个角色，既是财务人员又是审计人员，有的单位审计工作则由纪检部门兼任，这样既不能保证内部审计工作的独立性，也不能保证专业性;有的单位即使设置了审计部门，但因为机构结构比例、单位职能、领导观念等各方面的原因，使之成为一个可有可无的部门，从而不能有效发挥作用。二是外部审计监督往往只侧重于财政资金使用的合法性合规性，对于事业单位内部控制的建立健全及实施，没有发挥主导监督作用;就社会公众监督而言，虽然近年来一直在强调政务公开，但受各方面因素的制约，社会公众无法参与进单位内部控制的监督，从而导致内部控制实施的推动力不足。

四、完善行政事业单位内部控制制度的措施

（一）提高整体思想认识

内部控制建设涉及单位管理全方面，建设过程需要全员配合。要提高单位全体人员对内部控制管理的认识，尤其是单位领导一定要高度重视，《行政事业单位内部控制规范（试行）》第一章第六条中明确提出：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。这就强调了单位负责人在内部控制建立和实施中的领导责任，也要求领导要正确认识到内部控制对单位管理尤其是资金和资产管理方面的重要意义，并积极带头监督相关内控建设工作的实施，带动相关领导和人员积极参与内控建设工作。同时要加大教育宣传，内部控制并不局限于会计工作的范畴，而是涵盖了事业单位的各项管理活动，是需要全员参与的内部管理体系，只有把内部控制的管理理念传导至所有干部职工，在具体的工作中运用好内控控制方法，才能逐渐形成良好的内部控制氛围。

（二）明确职责分工

通过对单位事项履行和岗位职责细化梳理，进一步明晰内部机构设置、权利事项、岗位职责等相关情况，实现权利、岗位、责任和制度的有机结合，逐步形成一套成熟的权责体系，明确单位内部控制责任追究和责任考核，使之与绩效考核挂钩，在提高内控制度执行力的同时，有效避免工作开展过程中出现相互推诿;在各个部门之间形成一整套环环相扣的制度链条，相互监督、相互制约、相互协调和相互促进，落实分事行权的内部控制要求，实现对各类事项的全过程风险防控，提升工作效率及财政资金的使用效率。

（三）建立健全内控报告制度

针对不同类别的权利特征和作用，建立职权清晰、责任明确，既相互制约又相互协调的权利制衡机制。通过实行分事行权、分岗设权、分级授权，强化内部流程控制，进一步明晰内部机构设置、权利事项、岗位职责等相关情况，实现权利、岗位、责任和制度的有机结合，逐步形成一套成熟的权责体系。对单位内控建设情况进行定期报告，加强内控重点难点问题的分析及评价结果的运用，通过指导和监督检查推动单位内控问题的整改，逐步完善单位内部控制建设工作。还应建立内部控制监控预警体系，对各项风险进行持续监控、分析、预警、报告。定期对内控制度、手册进行更新、完善，以适应新的业务领域，并对业务流程的关键控制点进行不断建设与改进。

（四）加强内外部监督有机结合

内部控制是否有效，与内部审计部门是否发挥作用有密切的关系，加强内部审计建设，首先要强调内部审计部门的重要性，要对事业单位设置内部审计部门作出强制性要求，同时还要配备具有专业能力的审计人员，针对审计工作的特殊性赋予审计人员相应的职责权限，提升内部审计职能的发挥，保持内部审计部门的独立性和权威性，从而能够客观公正的开展内部审计工作。财政部门和审计部门作为各个行政事业单位预算执行的管理者和合法监督者，更应该责无旁贷，尽职尽责，不仅仅是对资金的使用进行监督，更应该针对我国行政事业单位内部控制实施的具体情况，多方联动，制定有效的监督评价机制，形成合力，推动内部控制的有效实施。

总之，事业单位内部控制管理体系的建立和完善，是一个长期的过程，也是一个齐抓共管的过程，只有在推行的过程中，各级部门之间各司其职，相互配合，不断的发现和总结内部管理存在的缺陷，及时修订完善内部控制管理相关制度，同时要强调事业单位领导及全体职工的参与性，才能真正提高单位内部控制管理水平，形成有效的防护网，达到内部控制的最终目标。

参考文献：

[1]上官健.行政事业单位内部控制实施探析[J].商业会计，2015（08）.

[2]韩媛媛.浅析事业单位内部控制存在的问题及对策[J].中国集体经济，2016（03期）.

（作者单位：河南省食品药品评价中心）