中国古代的财政监督

陈忠海

“财政”是国家和政府的收支活动，是体现国家治理的重要形式和手段。在中国古籍中虽然较少直接出现“财政”一词，但“国用”“国计”“度支”“理财”等多指此意。中国历代统治者对财政工作都特别重视，也深谙加强财政运行监督的重要性。

上计制度

“上计”是中国古代特有的经济管理制度，早在西周时期，这项制度就已经开始了。《周礼·天官》记载：“岁终则令百官府各正其治，受其会，听其致事而诏王废置。三岁，则大计群吏之治，而诛赏之。”意思是：每到年终就命令各级官吏纠正管理中存在的问题，接受上级考核，听取他们对各自政情的汇报，然后请示国君对有功者加以提拔，对有罪者加以惩处；每隔三年，对官吏的政绩进行一次全面考核，将无政绩者撤职惩罚，将政绩突出者提拔奖励。这里强调的是对官员的监督考核，但基础是“受其会”，也就是接受地方官吏对工作的全面汇报，重点是各种财会资料的汇总，这种汇报就是上计制度的雏形。

陈忠海，本刊专栏作家、文史学者，长期从事金融工作，近年来专注经济史、金融史研究，出版《曹操》等历史人物传记8部，《套牢中国：大清国亡于经济战》《解套中国：民国金融战》等历史随笔集6部，发表各类专栏文章数百篇。

春秋战国时期诸侯割据，周王失去对地方的控制，无法接受地方上计，但各诸侯国参照了周王的做法，接受管辖区域内地方上计，将每年一次的上计称“岁计”，每三年一次的上计称“大计”。战国时秦国制定《金布律》，其中要求： “官相输者，以书告其出计之年，受者以入计之。八月、九月中其有输，计输所远近，不能速其输所之计，移计其后年，计毋相谬。工献输官者，皆深以其年计之。”这时的上计，内容中同样强调了财政收入情况，要求更为具体。

上计制度在汉朝得到成熟和发展，汉朝为此专门制定了《上计律》，对这项制度进一步规范。《上计律》规定，各郡在太守之下、各王侯国在国相之下设上计吏，《汉官解诂》描述其职责为：“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷出入，盗贼多少，上其集簿。丞尉以下，岁诣郡，课校其功，功多尤为最者，于廷尉劳勉之，以劝其后。”各郡国按规定向朝廷呈报“集簿”，其中最重要的内容就是“户口垦田，钱谷出入”，这些不仅是朝廷了解地方财政状况的依据，也是在全国范围内实行财政调度的依据。当财政收支出现不平衡时，通过各郡国调往朝廷、朝廷调往各郡国以及由一部分郡国调往另一部分郡国等实现平衡，这些调度事关地方利益，所以必须有准确的统计数据作为基础。

汉朝对上计制度非常重视，皇帝经常举行盛大仪式接受各郡国的集体上计，也经常亲自召见郡国的上计吏，询问有关情况。对于“集簿”的编制，不仅要求必须准确，不能有水分，而且还要求必须有时效性，在规定时间内完成相关统计，否则将对郡太守、国相、上计吏等相关人员进行处罚，如《汉书》记载，众利侯郝贤“上计谩，免”。对于不认真对待上计的官吏，免官其实是较轻的处罚，情况严重者将被治罪。在交通、通信极为不便的时代，各郡国派往京城的上计吏成为皇帝和朝廷了解地方情况的重要渠道，那些熟悉地方事务、思路清晰、表达能力好的上计吏往往会被朝廷看中，有的被留在中央任职。汉末三国的风云人物公孙瓒、司马懿、邓艾等都曾担任上计吏。

御史制度

秦汉以后，上计制度仍然存在，但具体内容不断发生变化。随着国家治理机制的不断完善，对地方各类信息采集要求的提高以及手段的日趋多样，按年度实施的上计工作在作用上有所削弱。唐朝时，皇帝仍时而举行受计仪式，但此举多具象征意义，受计的具体工作由尚书令及其左右仆射主管，所呈报的“集簿”也改为“文帐”，涵盖内容更加全面，地方呈报的财政、会计报告也细化至按季、按月、按旬上报，有的甚至还有日报。宋朝以后，皇帝已基本不亲自受计，而是通过调阅地方上报的财政收支报表了解情况。上计制度的弱化，缘于该项制度虽然可以及时了解各地情况，尤其财政收支方面的状况，但也有明显缺陷，那就是它只能单方面听汇报，在核实报告内容真伪性方面显得薄弱，需要更有效的手段对其予以补充。

在秦朝，主管上计工作的官员是柱下史，即最早的御史，司马贞在《史记索隐》中解释：“周秦皆有柱下史，谓御史也，所掌及侍立恒在殿柱之下，故老子为周柱下史。”秦朝的御史以御史大夫为首，地位仅次于丞相，其属官进驻朝廷各官署，监督财政运行状况和朝廷制定的经济法规执行情况是其日常工作之一，他们同时也负责审查地方呈报的财政收支情况和会计账本。

到了汉朝，御史制度得到进一步发展，御史大夫作为御史的首长，地位进一步提高，丞相职位出现空缺，通常由御史大夫升任，御史大夫与丞相合称“两府”。汉代还成立了御史台，由御史中丞具体负责，在朝廷领导侍御史，在地方督导刺史，承担监察重任。为了加强对地方的监察，汉代将全国划分为十余个州刺史部，由刺史负责，督察所辖各郡国。刺史品秩虽然不高，却直接监督郡太守和国相，监督各郡国的日常运行情况，其中与财政相关的各种事项也是其监察职责之一。

隋唐时期，御史制度继续发展，御史台的重要性不断提升。唐朝御史台监督范围扩展至县一级，并进一步强化了对经济工作的监督。唐朝御史台机构庞大，下设台院、殿院和察院， 职责进一步分工细化，除对各级官员进行普通的行政监察外，还重点加强了对仓廪、藏库的监察以及对地方财政运行情况的监察，并根据需要，直接派御史充任租庸使、税青苗地钱使、盐铁转运使、铸钱使等，从财政收支、税收、金融等方面全面介入。除日常性监督外，御史台还派出御史在各地方开展察访，及时发现经济领域里的犯罪行为，重点是有无额外加征税赋、官员有无中饱私囊等，一经发现便予以弹劾。唐朝完善的御史制度对国家财政运行提供了强有力保障，唐朝遭受安史之乱的严重破坏而没有马上灭亡，与这一套财政监督和保障机制发挥的重要作用密不可分。

宋明以后，朝廷在御史制度的基础上建立起多重财政监督机制。宋朝的御史可以直接稽查财政收支账本，发现问题，直接依法查处。在地方上，宋朝在路一级行政机构设立了转运司，与提点刑狱司、安抚司共同治理各路，转运司掌一路财赋收入，同时还“察其稽违，督其欠负”。元朝时，御史制度又有创新，在地方上也设置了御史台，重点实施地方财政监督之责，同时还设立了肃政廉访使，分驻全国22个监察区，与御史台相互配合，对包括地方经济发展在内的各项事务进行全面监督。明清时期，朝廷设置了都察院和六部给事中，其构成主体是各类有具体分工的御史，都察院还领导着分设于各地的监察御史，由于机构更为细化，人员更为充实，其监督效力也更加提高。

勾覆制度

监督经济和财政运行情况不同于普通的行政监察，需要有专业的知识和手段。三国时期，曹魏设置比部曹，是尚书台内设的诸曹之一，《通典》记载，其主要职能为“掌内外诸司公廨及公私债负，徒役工程，赃物账及勾用度物”，也就是对度支、库部、仓部、民曹等经济和财政部门进行审计监督，审计对象包括财政收入、经费支给和使用、重要工程建设进度等，比部曹成为最早的专业审计部门。此后，比部曹或比部始终存在，虽然隶属关系不断调整，但其审计方面的职能日渐清晰。隋朝时，比部隶属于三省六部之一的都官部，基本职能是“掌勾诸司百僚俸科，调敛、逋欠，因知内外之经费”，它独立于财政部门之外，对财政运行情况、经费使用情况等进行全面审计监督，这种监督也称为“勾覆”。

勾覆制度在唐朝更为成熟，负责勾覆的比部隶属刑部，最高官员为郎中，下设员外郎、主事、令史、书令史、计史、掌固等，在州、县司法部门中也设有专门负责勾覆的官员，使审计范围延伸至基层。《旧唐书·职官志》记载，比部郎中“掌勾诸司百僚俸料、公廨、赃赎、调敛、徒役、课程、逋悬数物，周知内外之经费而总勾之”，具体范围涵盖广泛。“凡仓库出内、营造、佣市、丁匠、功程、勋赏、赃赎、赋敛、赐与、军资、器仗、和籴、屯牧亦勾覆之”，涵盖了财政收入与支出的各方面，收入方面包括各种税赋收入、罚没赃赎收入等，支出方面包括朝廷和地方的经费支出、薪俸支出、赏赐支出、工程营建支出以及军用支出等。无论朝廷还是地方，无论行政还是军事，“无所不勾，无所不比”，使审计的触角深入到经济、财政运行的各个角落。

唐朝勾覆制度非常细致和全面，对完成时间、报审程序等都有明确而严格的要求，对勾覆中发现的问题也都有具体的处置办法。比如，未能按照要求时限上报报表而影响到勾覆工作如期进行，或者采取弄虚作假手段，提供不实数据，发生上述这些情况都要对相关责任人员进行处罚，情况严重者将会革职或治罪。发现地方截留财政收入的，或者因为不按章办事造成财务亏欠的，相关官员也要治罪。负责勾覆工作的比部官员也要受到纪律的约束和考核，《新唐书·百官志》记载，比部官员须“明于勘复，稽失无隐”，也就是既要有专业性，能及时发现问题，同时也要具有公正无私的品格，不能隐匿事实。

宋朝的全国最高财政机构是盐铁、度支、户部三司，其下设有三部勾院和都磨勘司，“掌勾稽天下所申三部金谷百物出纳账簿，以察其差殊而关防之”，一项重大改进是，对部分重要财务收支可以开展事前审计。除此之外，都凭由司、都理欠司、诸军诸司专勾司、提举在京诸司库务司、内藏库等也具备审计职能。后来三司撤除，审计职能大多集中于刑部下设的比部，采取“月计、计考、岁会”等形式汇总各类审计结果，形成最终审计意见。明朝以后撤销了比部，比部承担的“外部审计”有所淡化，但各类“内部审计”机制得到发展，如清代的六科给事中兼领审计、督抚和道员兼领审计等，成为以审计手段监督财政运行的新特点。