农村基层软法治理研究

陈楚庭

[提要] 如何构建农村基层治理现代化体系，实现公民、集体组织与国家机关等三方互动，这就需要将软法融于农村社区治理中。软法的有效治理有助于推动“美丽中国”战略的实现，有利于实现“美丽乡村”，有助于社会治理体制的创新，以加快农村治理法治化进程。广东省清远市作为国家农村综合改革试验区，自2012年以来开启在农村地区的“三个重心下移”和“三个整合”改革新举措，其中软法治理所发挥的作用具有典型示范借鉴作用。

关键词：软法;农村基层治理;村规民约

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2019年7月13日

本文是广州市哲学社会科学规划课题“专业合作社农产品供应链整合及广州实践研究”，广东省哲学社会科学规划课题“农村土地“三权分置”法律问题及广东实践研究？”和广东省普通高校重点科研平台和科研项目——广东省特色创新项目“国家治理体系中村规民约的历史嬗变与现代转型作用机制研究”的阶段性研究成果。

党的十八大提出国家治理体系和治理能力现代化的命题，到十八届三中全会提出创新社会治理体制，再到十八届四中全会提出城乡社区治理等改革任务，我国形成了从国家治理、社会治理到社区治理一体贯通、一脉相承的治理体系，为推进社区治理创新指明了方向。将软法融于农村社区治理中，实现公民、集体组织与国家机关的三方互动，同时采用动态、开放、灵活、多样软法治理农村社区存在的复杂问题，对探索创新农村社会治理体制有着积极意义;软法的有效治理有助于推动“美丽中国”战略的实现，有利于尽早实现“美丽乡村”，有助于加快农村治理的法治化进程。

一、软法的界定及其实现形式

（一）基本概念。“软法”是舶来词，其概念起源于国际法领域，英国法官首先使用的softlaw。通常而言，软法是指以道德上的自律机制为后盾保障实施的行为规则，以多方合意为内容、以协商和内心信服为实施手段，以章程、公约、协议、议定书等非正式法律文件为表现形式。国家机关制定的非强制性规范、政治组织创制的各种自律规范、社会共同体创制的各类自治规范等均属于软法。

（二）表现形式。依据制定主体的不同，农村社区软法的表现形式分为五种：村规民约、村“两委”制度、村集体经济组织制度、村级社会团体章程和基层党政机关文件。这五类软法的适用对象，村规民约的适用对象为农村社区全体村民，村“两委”制度适用对象是支部成员和村委会干部，村集体经济组织适用对象是集体经济组织成员，社团章程的适用对象是社团内部成员，基层党政机关文件则的适用对象依据不同适用主体而异。

1、村规民约（以村民自治章程为代表）。软法体系中居于最高地位是村规民约，它是规范村民行为的行为准则，主要规范了村民的权利义务等，在农村治理实践中是最行之有效的软法制度。

作为实施村民自治的基本依据，村规民约的制定是村民会议在法律授权的基础上，根据当地的实际情况，依照村民集体的意愿，经过民主程序而制定的规章制度。村民会议制定的村规民约，其适用范围是村民共同体内部，村民都应当受其约束。这种“法律约束力”，一方面是其遵循了法定程序制定且内容合法;另一方面是得益于其是协商民主的结果。所以，村规民约在乡村治理中发挥的作用会比国家制定法要大得多。

2、村“两委”制度。村党支部和村委会简称村“两委”。其制度包括有关村党支部和村委会的工作制度、考核制度、会议制度等。其中，考核制度和会议制度是内部管理制度，主要起到约束和激励村干部作用;而工作制度大致包含如下内容：传达和落实党和国家政策方针、法律法规和具体任务;研究制定本村社区共同体内的各项宏观发展规划;负责领导开展经济建设、环境保护、社会保障、科教文卫等在内的一系列社会管理和服务活动。

作为联系农村地区的基层组织，村“两委”制度设计关乎农村社区的治理成效和公民社会的实现，这种制度的创制和实施能否得以民主运作，对农村社区的发展和稳定有着举足轻重的作用。

3、农村集体经济组织制度。农村集体经济组织是基层的经济组织，以组织农民开展生产经营为目的，主要职能生产服务、管理协调、资源开发、资产积累和兴办企业，其具体组织形式是专业农场、农民专业合作社、村办企业、村经济合作社等。按照我国的法律制度，无论何种形式的村集体经济组织，其设立都需要具备章程制度，必须明确村自身的組织定位，对经济合作社的组织机构、社员资格和财务管理进行规范，厘清涉及集体资产产权、成员资格等问题。

在自身章程制度的约束下，各种形式的村集体经济组织承担起资源开发利用、资产经营管理的职责，为社区成员带来经济利益。因此，村集体经济组织的制度的好与坏，关系农村经济发展。这对于开展农村社区治理，推动新农村建设具有深远意义。

4、农村社会组织章程。社会组织章程是规范内部成员的行为而制定的软法规范，社团内部管理和活动的根本准则。农村的社会组织作为村民的自治组织，既是进行生产生活的载体，又是联接国家与基层的中间层。这些组织已经成为乡村治理的主要参与者，在村务管理、纠纷化解、提供公共服务上发挥了积极的作用。因此，这些社会组织的章程也成为软法的必然依据。

5、农村基层党政机关文件。这种软法包括各级党委机关的政策制度和各级政府机关的规范性文件，这种规范性文件的具体表现为决定、办法、规划、指导、建议等形式，内容涉及产业发展、社会保障、科技创新、生态建设、教育扶贫等。农村基层党政机关发布的此类文件，与软法治理最为贴近，与农村民众的生产生活联系紧密。实践证明此类软法规范的有效实施不仅对于促进农村社会发展，而且对于提升政府良好的公众形象，发挥着正向的作用。对于执政党来说，所出台的方针和政策能否切实地落实到农村百姓身上，是一件关乎党的群众基础和生命力大事。

二、软法的实施授权

在法治社会，合法性是软法在农村社区治理中能否顺利实施的前提。所有软法必须受制于法治精神，服从国家意志，接受硬法的约束和监督。

国家通过立法层面的认可，授权村规民约、村“两委”制度、村集体经济组织制度、社会团体章程这四类软法在农村社区开展治理，以此来保证公共体意志与国家意志相统一。《村民委员会组织法》对于村规民约和村“两委”制度这两类软法规范都赋予了实施的法律效力，具体体现在法条中，《村民委员会组织法》第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”同时该法第4条和第29条还规定了“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作”和“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度”。

根据宪法赋予的结社权力，农村成立社会团体，这也说明了社团组建和开展工作的前提是国家认可。这也体现《社会团体登记管理条例》中，其规定社团“应当自登记管理机关批准筹备之日起6个月内召开会员大会或者会员代表大会，通过章程”并“保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动”。

国家制定的法律制度是软法创制实施合法的源泉，因此农村社区软法在实施中必须明确以下三点：一是各软法制定组织要严格遵守国家法，确保对国家法的服从;二是组织要遵守法律精神和公共道德;三是禁止开展超出自治规范范围的活动。

三、广东省清远市农村综合改革概要

清远市农村综合改革是清远市自2012年以来在农村地区开展的以“三个重心下移”和“三个整合”为改革路径的农村综合改革。2012年11月，广东省清远市被列为中央农办农村改革试验联系点，开启了农村综合改革帷幕。2014年11月，广东清远又被列为第二批国家级农村改革试验区，进一步深化农村综合改革，开始以农村社区村民小组为单位进行村民自治试点。清远市农村综合改革进行了制度创新，为农村社区治理现代化提供了有益的治理经验。

（一）清远市农业综合改革主要措施。“三个重心下移”与“三个整合”是清远市探索农村综合改革的两大抓手。“三个重心下移”具体是指党组织建设重心下移、村民自治重心下移和农村公共服务重心下移;“三个整合”具体是指土地整合、涉农资金整合以及涉农平台整合。这其中，核心是村民自治下移，其配套是党组织和公共服务下移，重心下以后“三个整合”就变为了工作的内容。实践中主要做法如下：

1、重构和重塑乡村治理结构框架。为实现村民自治下移，将原来的“乡镇——行政村——村民小组”治理结构改革为“乡镇——片区——村（村民小组或自然村）”。

2、改革党组织结构，增设公共服务下移机构。作为村民自治下移的配套，清远将农村基层党组织设置由原来的“乡镇党委——行政村党支部”调整为“乡镇党委——党总支——党支部”，增加了一个“党总支”;同时，考虑到村民需要增设了片区社会综合服务站，它作为政府的派出机构建在行政村，承担上级政府部门延伸到村级的党政工作和社会管理实务。

3、下移”后重点推进“三个整合”。在上面完成了村民自治重心下移后，主要引导村民自主开展农村土地资源整合、涉农服务平台和财政涉农资金整合。

（二）清远市农业综合改革成效。广东清远“三个重心下移”和“三个整合”的做法对清远农村自治体系进行了改革创新，在发展农村经济和提升农村公共服务水平方面取得了很好的治理成效，体现在：

1、通“三个重心下移”改革重构了行政与自治的关系，激活了自治组织的活力，推动了基层政府向服务型政府转型，提升了基层治理质量。这既方便农民通过自治组织解决自治范围内的事情，又有利于国家的政策意图在农村得到贯彻实施，实现了农民有效对接国家。

2、通过“三个整合”的改革，创建了一种“新集体经济”模式，有效克服了小农对接市场、发展现代农业过程中的障碍，同时也解决了集体经济的空壳问题，充实了集体经济力量，让集体经济重新焕发了活力。

四、软法治理在清远农业综合改革中的作用

（一）软法规范为清远农业综合改革提供合规性和正当性。我国改革开放的40年经验表明，改革促进社会进步，社会的进步是从突破制度的藩篱开始的。客观而言，清远市在农村社区进行的综合改革，都是对既有制度的突破，才能带来社区的巨大变化。从法律制度层面上看，清远市在农综改中的做法确实是突破了法律的规定，但从软法角度而言，“三个重心下移”和“三个整合”是得到一系列政策支持的，表现在：

1、国家政策的大力支持。2012年，中央农村工作领导小组办公室出台《关于广东省清远市等地确定为农村改革试验联系点的批复》，该文件将清远市确定为农村改革试验五大联系点之一。2014年，农业部会同中组部等部委发布《关于第二批农村改革试验区和实验任务的批复》，该文件明确清远市在农综改中承担的任务是“以农村社区、村民小组为单位的村民自治试点”。这两个文件，都是批复，不能理解为具有规范性的法律文件，并不构成行政法规或规章。属于软法规范的范畴，中央的党政文件所确定的政策，为创新农村各项制度提供实践依据。

2、地方政策推动改革进程。清远市在深化农村改革的过程中，出台一系列带有软法规范性质的地方政策来推动农综改的进行。包括了：《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意見（试行）》（2012年）;《关于提高农村组织化水平进一步深化农村改革的实施意见》（2014）、《关于规范农村集体经济组织加快发展农村集体经济的指导意见》（2014）、《清远市农村社会综合服务站管理规程（试行）》（2014）、《清远市农村社会综合服务站工作职责目录（试行）》（2014）、《关于政府在村购买服务的指导意见（试行）》（2014）、《清远市深化农村综合改革60问》、《“十三五”期间推进美丽乡村建设实施意见》（2016）。

3、落实清远市农综改的政策。清远市所属的英德市、连州市、阳山县、佛冈县纷纷出台了关于进一步存进“三个重心下移”与“三个整合”为主要内容的指导意见，指导下属的乡镇、村进行具体的改革。

（二）软法治理在清远农业综合改革启示借鉴

1、村民自治实践提供制度思想的源泉。“三个重心下移”和“三个整合”的提出源自于清远农村社区村民自治经验的总结。由于传统原因，清远农村社区的村民小组（自然村）是宗族村，具有很强的自治能力，很多自然村在村民自治中就成立了以房头为基础的理事会，再由理事会牵头进行本村所有的活动，包括村民会议、制定村规民约、成立合作社组织等。在调查中发现，实行理事会制度的自然村都在很短的时间内改变了村庄面貌，并且在农业生产、经济建设、社会秩序等方面成绩斐然。

清远市九龙镇的楼仔村、西牛镇的新城村就是通过理事会治理成功的典型。清远市在总结西牛镇的新城村“代表议事会”经验的基础上，认为成立“村庄理事会”是推动村民自治成效的举措，并进行了推广，在以发文的形式要求各街镇2014年完成完善健全村理事会工作。而九龙镇的楼仔村理事会成立的成立经济合作社整合涉农资金用于村庄建设，这种做法最终也被清远市认可。这些来自各村村民自治的实践，都表现为各村的软法规范，为清远市的农综改提供了理论的源泉典范。

2、村规民约助推清远农村综合改革。村规民约是我国历史悠久的软法形式。清远市历史上就有运用村规民约塑造村庄文化、改变村庄面貌的传统。在农村综合改革过程中，乡规民约充分发挥出在乡村传统再造和现代价值融合中的作用，有效提升了乡村治理水平。

清远的乡规民约的特点有三：一是形式多种多样，有乡规、禁约、公约、族约等名称;二是内容上体现教化性、告知性、禁止性、奖励性和惩戒性等;三是在制定上提倡一乡一约或一村一约，符合本村的实际情况，有利于具体问题的解决。在理事会的推行下，这些民约成为乡民具有内在约束力的一系列行为规范，成为群众自治的重要手段。部分村建立健全了乡规民约监督执行和奖惩机制，对执行得好的上“红榜”，对违反者给予批评教育、张贴“黑榜”，提高乡规民约的约束力。部分村探索运用等级积分机制，进行一定的奖惩，并赋予群众监督的权力，以起到警示和震慑作用。通过实施乡规民约，2014～2017年，清远市涉农矛盾分别为148宗、54宗、28宗、24宗，涉农矛盾和上访量呈逐年下降态势。

通过实施村规民约，促进清远乡村文明的发展，提升了乡村社会文明的程度。通过实施村规民约，村民自我约束意识明显增强，村干部干事创业更有激情，党群干群关系更加和谐，党风乡风民风形成了良性循环体系。

主要参考文献：

[1]周豪.農村社区软法治理研究——以浙江省为例[D].华中农业大学，2014.

[2]许志国.乡村整体均衡治理理论速构及其实现途径分析——以清远市“农综改”为例[J].北京行政学院学报，2017（10）.