改革中法律的合宪性审查

摘 要： 合宪性审查已成为党和国家全面深化改革、进一步推进依法治国的重要举措。在当下中国，合宪性审查的意义在于妥善协调立法与改革的关系，通过及时的法律修改使立法符合改革需要进而引领改革。在立法实践中，判断法律是否需要修改的依据是宪法。合宪性审查是法律修改的必经步骤，且合宪性审查过程中所依据的宪法精神、原则及规定对后续的法律修改有着决定性影响。文章以限制林木采伐权的法律为例，认为判断该类法律合宪与否的标准是其立法之初所仰赖的立法事实是否发生变化，后续的法律修改应当充分考虑合宪性审查时所倚仗的、由宪法确认的价值取向以及成熟的改革成果与有益的改革经验。作者提出限制林木采伐权的法律条款可作以下两方面的修改：一是放松对采伐限额的控制，二是取消部分类别林木的采伐许可限制。

关键词： 合宪性审查;林木采伐权;采伐许可证

中图分类号：D921 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.04.10

欢迎按以下方式引用：郑潇.改革中法律的合宪性审查[J].克拉玛依学刊，2019（4）64-73.

党的十九大报告提出“推进合宪性审查工作”的目标，2018年《宪法修正案》将“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，赋予其合宪性审查权。合宪性审查已成为党和国家全面深化改革、进一步推进依法治国的重要举措。可以说，此次修宪在推进合宪性审查工作进程中具有里程碑式的意义。那么，在全面深化改革不断推进的当下，合宪性审查能起到什么样的战略功能，具体如何发挥它的功能？本文拟从法律修改这项法制实践工作切入，探究合宪性审查在协调立法与改革之间关系的制度功能，并以限制林木采伐权的法律为例，在学理层面展现合宪性审查在法律修改时的运作过程，考察合宪性审查在后续的具体法条修订中可能产生的积极作用。希望本文的研究能为我国合宪性审查以及法律修改工作的推进提供一些学理上的智识。

一、全面深化改革中合宪性审查的意义

以往研究对合宪性审查的意义或者说功能的探讨并不能解释为何中国在全面深化改革的当下提出推进合宪性审查工作，其学理观点与中国国情不甚相符。学界主流观点认为，合宪性审查的意义包括保障公民基本权利、推进宪法实施、提升宪法权威、促进法制统一等。仅从纯粹的理论层面看，这些关于合宪性审查意义的观点均无可厚非。假若合宪性审查工作得以落实，以上功能都可以作为合宪性审查所起到的积极作用。然而，这些理想化的学术探讨并不能解释党和国家为何在这一全面深化改革的背景下才提出推进合宪性审查工作。假如党和国家推进合宪性审查是为了保障公民基本权利、推进宪法实施等，其为何不在宪法施行之初就全面落实合宪性审查工作？

事实上，在全面深化改革的当下，中国推进合宪性审查的最大意义在于妥善协调立法与改革的关系，有效化解其内在矛盾。法律与社会变迁的关系是法理学中一个经久不衰又富有争议的议题，在中国它表现为立法与改革的关系。当下中国的立法不同于西方发达国家的最大特点是我国的立法都是改革背景下的立法。自1978年党的十一届三中全会拉开改革的序幕，中国的政治体制、经济模式及社会环境无一不发生着剧烈变化，因而立法的“折旧”速度很快，难以适应不断变化的现实需要。[1]97目前，改革已进入攻坚区和深水区，利益多元交织，矛盾更加尖锐复杂，全面深化改革的推进使得立法与改革的关系愈加充满张力。如何妥善协调立法与改革之间的关系已成为党和国家深化依法治国实践必须直面的重大议题。为确保改革的顺利推进，党的十八大提出“全面依法治国”，将其作为改革和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。依法治国的前提是依宪治国，推进合宪性审查工作已成为一项重要的战略举措。“随着立法进程的不断推进，中国逐渐步入‘后立法时代。大量的立法离不开宪法審查功能的发挥，从而保证立法体系的完整性、统一性和有序性。”[2]135对此，党的十八届四中全会提出要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。党的十九大报告强调要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”[3]38-39。由此可见，党和国家已充分意识到合宪性审查的重要性以及它在实现良法善治、促使立法适应改革中起到的关键作用。

那么，如何才能做到妥善衔接和主动适应？全国人大常委会2018年工作报告明确了解决思路：一是“对实践证明行之有效的改革举措，通过修改完善相关法律予以复制推广”;二是“对相关法律不适应改革需要的个别条款，采取统筹修改法律的方式一并作出修改”。两者合二为一即是法制工作实践中的法律修改。

合宪性审查是判断法律是否需要修改的必经步骤，法律修改的前提是其不再合宪。法律修改一般是指全国人大及其常委会等国家机关对一定范围内的法律法规进行审查、整理，并决定是否以及如何修改相应法律法规的工作。在立法实践中，判断法律是否需要修改的标准可分为两个维度：在实践层面，它表现为法律不能适应经济社会发展需要，沦为改革的制度障碍;在理论层面，它则表现为法律不再合宪。宪法在整个国家法律体系中的位阶最高，是根本法、母法;制定、执行法律的过程实际上是实施宪法的主要形式。习近平同志曾指出：“全国人大及其常委会要加强重点领域立法，……通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。”[4]10因而，法律的制定、修改与废止均应当以宪法为依据。[5]319如果一项法律需要修改，这在法理层面便意味着：随着社会发展和国家治理目标的更迭，当初制定法律所仰赖的、宪法所倡导的价值取向的位阶亦发生转换，导致的后果即是法律不再符合宪法的原则、精神或规定。

进一步说，合宪性审查究竟是如何在法律清理过程中发挥作用，其在判断法律是否合宪、是否需要修改时主要依据什么标准，以及合宪性审查所倚仗、为《宪法》所确认的价值取向能给后续的法律修改、完善提供什么样的判别方向？下文中，笔者将以限制林木采伐权的法律为例，尝试从理论层面回答以上问题。选择该法律主要基于两方面的考量：第一，自2008年中共中央、国务院联合发文宣布全面推进林权制度改革至今，该领域内的制度、实践均处于持续、剧烈的改革之中，涉及林木采伐权的法律与当下的林权制度改革之间有着愈加不可调和的矛盾冲突，这种情境能充分展现合宪性审查在法律清理中的作用;第二，为适应林业改革发展需要，国家林业和草原局（原国家林业局）已于2016年启动《森林法》的修改工作，且该法的修改已列入全国人大常委会2018年的立法工作计划，由农业与农村委员会研究起草。而限制林木采伐权的法律规范主要源自《森林法》，对此问题的研究或许能为其修改作一些理论层面的引导。

二、合宪性审查的标准与程序

现行法律对林木采伐权的限制存在不合宪之处，需对其进行合宪性审查。林木采伐权一般是指公民、法人或其他组织享有的排他性物权，林木采伐权人对林木依法享有采伐一定林木资源、获得木材并排除他人非法干涉的权利。对于享有林地经营权或林木所有权的林农来说，林木采伐，尤其是经济林的采伐是其将合法财产权转化为实际经济收益的关键权利，涉及林农最基本的生产、生活需要。因而，法律对林木采伐权的限制必须慎之又慎。《森林法》对此权利作了限制性规定，如该法第32条明确规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐”。从法的规范性看，通过行政许可的方式限制公民的林木采伐权似乎无可厚非，毕竟《森林法》第1条所确立的立法目的即是“保护、培育和合理利用森林资源”。然而，此条带有明显价值取向的林木采伐许可的法律规定却不断遭受着社会一般公平正义观念的拷问。《森林法》自1984年施行至今已有35年，违反林木采伐许可条款的案例不计其数，①若简单地将这些人当作不知法的“法盲”，显然欠缺解释力。法条频遭违反、社会舆论甚嚣尘上的根源在于，该法律规定背离了民众心中最基本的公平正义观念，它让大多数普通人都觉得该法律不近情理：明明是自家的树为何不能砍？“自己的东西没有支配权，还得是国家说了算，那还是自己的东西吗？”[6]该规范与“公民的合法的私有财产不受侵犯”这一宪法规定有抵触之嫌。《森林法》第32条的问题只是冰山一隅，法律对林木采伐权限制的条款还有许多，这些条款均有违反宪法的风险，需进行合宪性审查，为法律的修改打好基础。

（一）立法事实：合宪性审查的判断标准

对立法事实的认定是判断法律规定是否合宪的基本标准。在合宪性审查中如何判断某一法律规定违宪？理论上，如果该法律条款与宪法的规定相抵触，即可认定其违宪。然而，“宪法规范的开放性和原则性决定了宪法判断的决策者难以单纯通过条文的涵摄适用，得出一项立法合宪与否的结论，而立法背后是否有事实支撑，便成为了宪法判断的关键决策因素”[7]2。此种在合宪性审查中用以认定立法是否符合当下社会、经济、文化等现实状况的事实通常被称为立法事实。芦部信喜曾指出：“在没有验证立法事实的情况下，仅仅将宪法与法律的条文进行概念性比较，从而决定违宪与合宪的宪法判断方法，则有可能作出与实态不相符合的形式化、观念化、说服力较弱的判决。”[8]335实践中，无论一国采用何种合宪性审查制度，对立法事实的判断均是合宪性审查的重要组成部分;在宪法诉讼中，大量涉及合宪性审查案件的争议焦点往往集中于对此种立法事实的确定。因此，要判断现行有关林木采伐权法律规范是否合宪，则需要对其立法事实进行梳理与判断。

如何通过立法事实判断某一法律是否违宪？在回答此问题之前，首先需明确的是，从国家治理的角度看，一项法律的出台通常是为了“解决特定的问题或实现政策性的目标”[9]104。立法者必须先明确立法事实或问题所在，据此提出相应对策，以实现立法目的。现实中，立法事实并非是一元的、清晰的，而是多元的，将其转化为具体的立法目的、法律规范前，需要进行利益衡量。如道路交通领域立法中需要考虑的立法事实就包括维护道路交通安全秩序的需要与保障公民自由出行的需求，这两种利益没有必然的高下、大小之分，而需要根据实际情况作出价值判断，进而制定相应的立法目的等。

在合宪性审查中，卡斯特提出将立法事实分为对政府治理目标的促进和对宪法保护权利的限制两方面的事实。[7]4前者可用A表示，是指通过立法实现目标的可能性是多少;若实现立法目的，则其能在多大程度上对社会产生积极影响，如安全、健康等。后者可用L表示，是指立法对公民宪法权利的限制程度。因此，欲判断一项立法是否合宪，需要将两类事实进行比较、权衡：若前者所带来的增益大于后者引起的权利减损的绝对值（A>L），则可认定该立法合宪;反之（A

立法事实的变更将直接影响合宪性判断的结果。立法者草创法律时所考虑的立法事实是片段式的，它随着法律的颁布而被定格。然而，社会是在不断发展的，基于国家治理需求，其治理目标需因时而变;同时，随着社会的发展，人们对宪法所保护权利的认识亦在不断加深，对不同权利的保护需求也会有变化。因而，立法所依据的事实必然随着社会的变化而变化。一旦立法事实变更，当初以此事实所形成立法的合宪性事实基础便不复存在，该立法则有违宪风险。因此，欲判断涉及林木采伐权的相关法律规定是否合宪，就要考察当初制定该类规范所依据的立法事实是否已经发生变化。

（二）立法事实的变更

有关林木采伐权的法律规范主要集中于《森林法》，《水土保持法》《防洪法》等其他法律中的相关规定主要是对《森林法》规定的承继或具体化。因此，本文在论证立法事实是否发生变化时，将着重分析《森林法》的相关立法背景。

1.立法之初的合宪性

从经验主义的立场看，在法律生效之时及其后的相当长时间里，林木采伐权立法的合宪性是不言自明的;因为实现政府治理目标所带来的增益A大于限制林木采伐权造成的权利减损L。1979年《森林法（试行）》严格限制林木采伐权，系基于当时林业资源匮乏，重砍轻造等现实状况所作的应急措施，其治理目标是为了遏制乱砍滥伐的事态与实现林业资源的增长。如果该治理目标不能实现，林业资源被进一步破坏导致无木可伐，那么林木采伐权便无存在意义。质言之，时下对林木采伐权的限制是为了以后更好地享受权利。20世纪70年代末80年代初，国家百废待兴，各项建设事业的开展均需大量木材，供需关系极为紧张，加之立法不完备，因而出现了许多重砍轻造、乱砍滥伐等破坏林业资源的情况，致使林业资源急速下降，土地荒漠化、水土流失等生态恶化问题迅速蔓延。1976-1981年我国森林覆盖率不升反降即是由此引发。因而当时林业领域的主要矛盾是国家日益增长的林木需求与不断恶化的生態环境之间的矛盾。时任国家林业总局局长罗玉川于1979年提请全国人大常委会审议《森林法（试行草案）》所作说明中就指出当时我国的森林覆盖率只有12.7%，且“近十多年来，全国统一分配的木材量平均每年增长速度只有1.7%，供需矛盾越来越尖锐。……对林业抓得不紧，重砍轻造的倾向没有根本纠正，特别是由于林彪、‘四人帮的干扰破坏，造林绿化速度不快，森林破坏十分严重，全国森林资源不足、分布不均的状况没有多大改变”。

1984年修订的《森林法》基本继承了1979年《森林法》的治理目标及立法体例，因为林业资源匮乏这一立法事实无任何改善（详见表1）。从表1中可见，1973-1981年，我国的森林覆盖率不升反降;截至1988年，该数值也未突破13%。其主要原因之一是“我国的经济立法和执法工作还比较薄弱，森林法又是人大常委会原则通过的试行法，有些地方和部门的干部，甚至一些领导同志，把‘试行看作可行可不行，未能认真贯彻实施。几年来，许多地方乱砍滥伐森林的现象一直没有制止”[11]21。

2.政府治理目标的实现与变更对立法合宪性的挑战

首先，政府原治理目标的实现导致立法对林木采伐权的严苛限制失去了正当性基础。1984年至今，我国林业资源有了较为快速的增长，基本实现了当初的政府治理目标。从表1数据看，1984-2013年，我国森林覆盖率由12.98%稳步上升为21.63%，不管是林业用地、森林面积，还是人工林面积均有明显增加。“5年来（2013-2017年），全国共完成造林5.08亿亩，森林抚育6.22亿亩，森林面积达31.2亿亩，森林覆盖率达21.66%，森林蓄积量达151.37亿立方米，成为同期全球森林资源增长最多的国家。”[12]国家林业和草原局2016年发布的《林业发展“十三五”规划》（林规发〔2016〕22号）指出，我国生态建设成效显著，“造林绿化加快推进，天然林资源保护、退耕还林、防护林体系建设、湿地保护与恢复、防沙治沙、石漠化治理、野生动植物保护及自然保护区建设等一批重大林业生态保护与修复工程稳步实施”;林业产业快速发展，“规模不断扩大，产值不断增加，林产品贸易跃居世界首位。”

第二，变更后的政府治理目标的实现需要放松对林木采伐权的严格限制。当下，林木采伐立法的政府治理目标已从遏制乱砍滥伐事态与实现林业资源增长，转变为进一步解放和发展林业生产力，改进林木采伐管理体制，增加林农收入。随着1984年《森林法》的有效落实、林业资源的快速增长以及生态环境的不断改善，当前，林业领域的主要矛盾已转变为进一步解放和发展林业生产力的需要与落后的林木采伐管理体制之间的矛盾。2008年6月8日，中共中央、国务院联合发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）（以下简称《林权制度改革意见》），拉开了林权制度改革的序幕。该意见明确指出此次改革的目的在于进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入。当然，此次改革对发展林业生产力等问题的强调并不意味着不需要再抓生态文明建设了。《林权制度改革意见》同时指出“建设生态文明、维护生态安全”“增加森林数量，提升森林质量”依旧是集体林权制度改革的重要内容;只是改革的工作重心有所变化。2015年，国家发展改革委办公厅、国家林业和草原局办公室印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》（发改办经体〔2015〕1911号）（以下简称《林场林区改革方案》），在建设生态文明的基础上强调推进政企改制，经营活动实行市场化运作，推动林业经济可持续发展等。2016年，国家林业和草原局印发《林业发展“十三五”规划》，提出2016-2020年的主要发展目标是在保护和改善生态环境的基础上，“深刻认识生态和产业、公益和经济的辩证关系，发展林业特色和新兴产业，改造提升传统产业，增强林业发展活力”。

第三，当下部分法律条款对林木采伐权作了严格限制。如前所述，出于林业资源被严重破坏、重砍轻造等客观现实，1979年《森林法（试行）》对公民的林木采伐权作了极为严苛的限制，几乎完全否定了公民个人的林木采伐权。梳理立法条款后发现，限制措施主要包括：一是将国家和地方的木材生产全部纳入国家计划，完全禁止计划外采伐。对此，当时立法者是基于以下考虑：“目前我国每年计划生产木材4 000多万立方米，大约消耗森林资源7 000多万立方米。据在一些地区调查了解，计划外的木材生产和消耗森林资源，约为计划的两倍。森林采伐的这种半计划状态必须加以改变。”[13]10二是只有特定单位，如国营林场等才能经批准后按计划采伐，任何其他单位和个人均不得采伐等。实际上，梳理条文后可见1979年《森林法（试行）》几乎完全没有公民个人林木所有权、使用权或者林木采伐权的存在空间。由于1979年《森林法（试行）》的实施效果有限，对治理目标的实现并无起色。1984年《森林法》基本继承了前者的立法体例及内容，包括对林木采伐权的严格限制。现行有效、修订于2009年的《森林法》同样延续了1984年《森林法》对林木采伐权的限制强度，仅在个别内容上略作放松管制。如旧法第31条规定：“采伐林木的单位或者个人， 必须按照采伐许可证规定的面积、 株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数必须大于采伐的面积和株数。”而2009年《森林法》只将“必须大于”修改为“不得少于”。

综上，林木采伐权立法在其制定之初无疑具备合宪性，实现政府治理目标带来的增益可以弥补限制林木采伐权造成的权利减损。然而，随着原治理目标的基本实现，对林木作严苛限制的正当性基础不复存在。在方兴未艾的林权制度改革中，变更后的政府治理目标的实现需要放松对林木采伐权的限制。当前部分法律条款过度限制林木采伐权有违宪之嫌。

（三）法律修改中的合宪性审查程序

上文从理论层面以限制林木采伐权立法为例，探讨了法律修改中的合宪性审查的判断标准及其运用。需要进一步研究的是，法律修改中的合宪性审查应当按照何种程序展开。立法实践中，法律修改中的合宪性审查主要可能出现在两种场景：一是法律修改草案提出与审议过程属于事前程序;二是法规、规章的备案审查程序属于事后程序。

第一，法律修改草案提出与审议过程中的合宪性审查。按照《立法法》第59条规定，法律的修改程序参照法律的制定程序进行。依据《立法法》规定，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关有权向全国人大提出法律修改案，并交由各代表团、全国人大各专门委员会、宪法和法律委员会等机关审议。法律修改的源动力就在于，原法律的有关规定所依据的立法事实变更导致不合宪。这意味着，有权提出法律修改案的國家机关在提出法律修改案之前必定对原法律有关规定的合宪性作出判断。这种合宪性判断虽然可能不一定由当前宪法名义上规定的合宪性审查机关——宪法和法律委员会作出，但作为法律修改案提出的前提，其在立法实践中确实长久存在。同样，在法律修改草案审议过程中也存在着合宪性审查，有学者将其称之为“合宪性控制”[14]167。不同的是，此处的合宪性审查主要针对的不是原法律的有关规范，而是针对修改草案条款的合宪性。

就《森林法》的修改而言，现实中由有权提出法律修改案的国务院对其有关规范的合宪性作出判断，在认为其相关规范不再合宪的前提下，要求组成部门——自然资源部管辖的国家林业和草原局起草《森林法修正案（草案）》。

第二，备案审查程序中的合宪性审查。若将法规、规章视为广义的法律，那么对该类法律的备案审查同样涉及合宪性审查。党的十八大以来，党和国家开始致力于加强和完善备案审查工作。其中，全国人大常委会法制工作委员会负责对行政法规、地方性法规等进行备案审查，国务院负责对部门规章和地方政府规章进行备案审查。全国人大常委会委员长张德江就指出，备案审查的基本功能就在于保障宪法法律的实施。[15]10具体来说，就是对那些不符合上位法或者不符合社会发展需要的法律及时修改或废止。如全国人大常委会法工委在2018年备案审查工作情况的报告中提到：全国政协十三届一次会议期间，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度（主要是指《卖淫嫖娼人员收容教育办法》）进行合宪性审查;全国人大常委会法工委经研究后认为：“随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大变化。近年来，收容教育措施的运用逐年减少，收容教育人数明显下降，有些地方已经停止执行。通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神，我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度”[16]10。全国人大常委会法工委对《卖淫嫖娼人员收容教育办法》等收容教育制度法规所作出的审查即是一种涉及法律修改或废止的合宪性审查。

当然，上文关于合宪性审查程序内容实际上是在阐述法律修改中的合宪性审查可能存在的场域，包括进行合宪性审查的主体以及时机。由于法律修改中的合宪性审查更多的是审查主体在特定时间点上所作的一种法律是否合宪的专业判断，因而其本身没有特别的程序要求。

三、合宪性审查后续：改革中的法律修改

如前所述，合宪性审查对妥善协调立法与改革之间的关系有着重要作用，是法律修改之前的必经步骤。合宪性审查以立法事实判断为主要标准，该标准实际上统合了论证法律修改、废止必要性时所依据的实践和理论两个维度，最终实现了以宪法精神、原则及规定作为法律修改、废止的根本准则。同时，合宪性审查并不是终点，下一步是及时进行法律修改，用立法巩固改革成果，实现立法主动适应改革，进而引领改革的目的。那么，应当如何修改该类法律？《宪法》所蕴含的价值取向及当下的林权制度改革对其无疑有着举足轻重的影响。

（一）改革中《宪法》所倡导的价值取向变迁

在上文的合宪性审查过程中，生态环境保护和发展林业生产力是两项决定性的影响因素，这两者均可在我国《宪法》中找到依据：该法第26条规定：“ 国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。同时，第13条规定：“国家通过提高劳动者的积极性……不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。”可见两者均属《宪法》所倡导的价值取向，只是在不同历史时期，基于实际需要，两者的位序会因时而变。法律修订亦应当将此两项因素纳入考虑范围。实际上，发展林业生产力的最终目的还是在于增加林农收入，客观上更倾向于放松林木采伐权，保障林农合法的经济权益。

因而，从当前林权制度改革目的看，相较于生态环境保护，发展林业生产力这种《宪法》所倡导的价值取向的位阶应当更高。这种对不同宪法利益的价值取向偏好已经渗透至涉及林业立法的法律清理中。国家林业和草原局曾于2016年4月25日发布《关于废止部分规范性文件的通知》（林策发〔2016〕54号），废止了41个规范性文件，而其清理标准为“是否存在‘不利于稳增长、促改革、调结构、惠民生”，其中的“稳增长”和“惠民生”显然与发展生产力、保障林农财产权相耦合。不仅如此，林权制度改革所强调的发展林业生产力等宪法所倡导的价值取向亦应被灌输至法律中，通过法律确认改革成果，并反作用于改革的进一步深入。《林业发展“十三五”规划》指出：“要通过废改立，主动适应林业全面深化改革需要，确保重大改革于法有据。以修订森林法和野生动物保护法、制定湿地保护条例等为重点，……强化林业立法与改革决策衔接，坚持在法治下推动改革，在改革中完善法制，实现立法和改革相统一。”当然，需要说明的是，林权制度改革对发展林业生产力的强调并不意味着不需要再考虑保护生态环境，该价值取向仍应作为法律修改时的考虑因素之一。

（二）限制林木采伐权法律条款的修改

限制林木采伐权的法律条款主要集中于《森林法》，从其限制方式来看，主要包括采伐限额制度和采伐许可证两个方面。按照发展林业生产力、保障林农财产权的改革精神，有關限制林木采伐权的法律条款可作以下两方面的修改：

1. 采伐限额制度

有关采伐限额制度的法律条款集中在《森林法》。该法第29条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。”第30条规定：“国家制定统一的年度木材生产计划。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额。计划管理的范围由国务院规定。”第33条规定：“审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。”

目前的采伐限额制度可追溯至1979年，有着深刻的计划经济时代的烙印，已经落后于林权制度改革，不能满足发展林业生产力的需要，须进一步完善。对林木采伐作出限额规定在法律上被视为林木所有权或使用权的残缺，[17]134林木经营者无法按照经济利益最大化的方式实现对林木合法享有的收益权，势必影响其投资、生产的积极性。对此，国家林业和草原局于2008年12月26日发布的《关于开展森林采伐管理改革试点的通知》（林资发〔2008〕263号）（以下简称《森林采伐改革通知》）提出要“进一步优化采伐限额管理机制”，将森林采伐限额管理范围“确定为规划林地上的各类林木，其他林木采伐可不纳入采伐限额管理”。

此外，国家林业和草原局办公室发布的《关于林木采伐限额和年度木材生产计划直接下达到集体林权制度改革试点县（市）的复函》（办资字〔2009〕199号）指出：“自2010年度起，我局不再下达全国木材生产计划。各省、自治区、直辖市林业主管部门要根据国务院批准的年森林采伐限额，在年度采伐作业实施前，统一将木材生产计划报我局备案。木材生产计划的下达方式自行确定。”同时，提出“简化森林采伐限额指标结构，经国务院批准，各省、自治区、直辖市分解下达的‘十一五期间的年森林采伐限额可实行总量控制，也可以根据本地区森林资源保护管理和森林经营的实际需要由各省、自治区、直辖市重新设置分项限额。对年度木材生产计划实行备案制”。如福建省政府依照改革精神，发布《关于加快林业发展，建设绿色海峡西岸的决定》，“按照消耗量小于生长量的原则，实行森林采伐限额5年总量控制，年度间允许调剂，即在不突破5年采伐总量和确保林地及时更新的前提下，对于各年度的采伐限額可以根据市场供求状况自行予以调整”，以增强林木采伐的灵活性，更好地满足市场规律及生产需要。

因此，根据改革的思路及成果，《森林法》第29条可修改为：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，以相应国家国民经济和社会发展五年规划为一个阶段，合理控制森林采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定五年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院备案。”删除第30条有关“国家统一制定年度木材生产计划”的规定，同时将第33条的“年采伐限额”修改为“五年采伐限额”。

2. 采伐许可证制度

涉及林木采伐许可证的核心法律条款主要是《森林法》第32条，该条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。……采伐以生产竹材为主要目的的竹林，适用以上各款规定”。同时，该法第33、34、35、37等条款，《公路法》第42条、《刑法》第345条等亦根据《森林法》作了进一步规定。

总的来看，以上条款对林木采伐作了较为严格的限制，这种限制已经不符合社会发展的客观需要。正如《森林采伐改革通知》所指出的：“20世纪80年代以来，我国采取了一系列的措施强化林木采伐管理，形成了一套较为严格的森林采伐管理体系，对保护森林资源起到了重要作用。随着社会主义市场经济体制的不断完善、集体林权制度改革和现代林业建设的不断深入，现行的森林采伐管理与落实林农处置权的要求和森林经营的矛盾日益突出，特别是采伐申请程序复杂、渠道不畅，指标分配不合理、不及时，影响了正常的森林经营，亟待改革完善。”对此，国家林业和草原局采取了一系列相应的改革措施，主要包括：第一，以森林经营方案取代采伐许可。县级以上人民政府林业主管部门制定森林经营规划，国有林业单位根据森林经营规划，编制森林经营方案，报林业主管部门批准;其他单位和个人可以在林业主管部门指导下，编制森林经营方案，报林业主管部门备案。有关单位和个人按照批准和备案的森林经营方案采伐林木的，采伐前应当向林业主管部门备案，不再办理采伐许可证。第二，简化林木采伐的管理制度及审批程序。森林经营者需要采伐林木的，可以向乡镇林业工作站提出申请，也可以直接向县级林业主管部门提出申请，取消其他各类中间审核环节。第三，放松对经济林、能源林、竹林的采伐限制。有关单位和个人采伐经济林、能源林、竹林，不需再办理采伐许可证。

因而，依照目前改革积累的有益成果，《森林法》第32条可以修改为：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐;采伐经济林、能源林、竹林、自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外”。同时，增加一条款：“县级以上人民政府林业主管部门制定森林经营规划，报同级人民政府批准;国有林业单位根据森林经营规划，编制森林经营方案，报林业主管部门批准;其他单位和个人可以在林业主管部门指导下，编制森林经营方案，报林业主管部门备案。有关单位和个人按照批准和备案的森林经营方案采伐林木的，采伐前应当向林业主管部门备案，不再办理采伐许可证。”同时，以上提到的其他法律中与采伐许可证相关的条款亦需作相应修改。

四、结语

自党的十九大提出要推进合宪性审查工作以来，国家便开始了对合宪性审查工作的战略布局。除了更名“宪法和法律委员会”外，2018年10月，全国人大常委会法工委又新设宪法室，承担推进合宪性审查、加强宪法实施监督等工作。可见，党和国家对合宪性审查工作的高度重视与实施决心。通过合宪性审查来妥善协调改革与立法的微妙关系，不仅需要通过对法律草案进行合宪性审查加以事前控制;同时，还必须重视事后对已制定法律的立法事实的合宪性审查;两者同样重要，不可偏废，后者便是本文提出以及试图回答的问题。在全面深化改革的当下，利益多元交织，改革与立法之间的张力巨大;因而在法律修改过程中，必须始终以宪法为依据、以合宪性审查为进路，妥善处理好这对矛盾。

注释：

①未获得行政许可而采伐林木的行为通常被定为“滥伐林木罪”。在北大法宝案例数据库中以“滥伐林木”为标题检索行政、刑事案例，结果达2万余件。

②表1数据来源于国家林业和草原局官方网站中国林业网的中国林业数据库。

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